聚合與偏離：美國智庫和政府部門涉華議題屬性網絡的比較分析

長期以來，美國智庫都是國內外智庫研究的焦點。20世紀初期，歐洲中心秩序瓦解，美國確立了新的世界政治經濟霸主地位，其日益增長的政府需求刺激了智庫的繁榮。在智庫介入政府決策的多種環(huán)節(jié)中，利用多渠道進行議程設置是智庫影響政府關注領域的重要方式之一。美國智庫通過出版專著、發(fā)表研究報告、參與國會聽證、組織學術會議、增加媒體亮相、主持政府課題等渠道設置議題，干預政府在不同領域的相關決策。其中，在外交關系方面，涉華議題已經越來越突顯出它的重要性，并且成為美國智庫的關注焦點。這不僅是基于涉華問題在智庫研究中的顯要地位，更因為中美關系在新的全球背景下發(fā)生了變化。有學者指出，特朗普政府上臺以后，美國政府的對華策略和政策取向發(fā)生了質的變化，矛頭直指經貿關系，而且中美關系其他領域都全面吃緊，甚至連美國精英層對華負面態(tài)度也逐漸趨于一致，這些都是前所未有的情況。

但是，當前針對智庫與政府議程設置的研究多為對其方式、手段的闡釋以及議題生產的分析，深入了解美國智庫和政府之間在涉華議題上的議程設置關系有其現實必要性。本文認為，智庫和政府之間的議程設置關系并非單一、線性的傳遞結構，而是一種復雜的網狀結構。通過分析兩者涉華議題的構成屬性，能夠知曉它們在對涉華議題的認知層面具有怎樣的關系?；诰W絡議程設置理論，本文嘗試構建美國智庫和美國政府所關注的涉華議題的屬性網絡，以對比二者在涉華議題的認知和建構上存在的網絡關系。

美國智庫、政府與議程設置的研究回顧

（一）美國智庫的起源

現代智庫起源于20世紀初的美國，本文研究的智庫便專指美國智庫。從智庫的概念來看，美國學者最初認為智庫是一種“非營利性的公共政策研究產業(yè)”，之后逐漸被定義為“公共政策研究和倡導組織”，并在美國的公共政策領域發(fā)揮越來越重要的作用，其運行的內在邏輯為“募集社會資金，生產研究產品，提供政策建議，推動政策優(yōu)化，從而實現自身的公益價值”。這一邏輯反映出智庫具有的一些基本特性，如獨立性、非營利性、專業(yè)化，已經得到了社會公眾的廣泛認可。鑒于學界對智庫概念的定義繁多，本文選取一種較為普遍的說法來厘清智庫的基本概念，即“智庫主要是指由專家、學者組成的獨立、非營利、專業(yè)化的政策研究機構，它們從專業(yè)化的角度研究國內外政治、經濟、社會、自然科學發(fā)展動態(tài)和趨勢，向政府提出政策建議與措施，以達到影響政策和社會觀念的目的”。

隨著美國智庫的不斷成熟，不同的智庫又根據自身特性被分為學術型、合同型和倡導型三種類型：學術型智庫主要由專業(yè)的學術研究者組成，以客觀中立的態(tài)度和學術精神研究社會公共政策；合同型智庫與政府具有簽約關系，為政府部門的決策提供解決方案；倡導型智庫則具有較為鮮明的意識形態(tài)色彩，政治立場明確，積極地倡導政策主張并主動推進政策影響力。根據西方社會的政治光譜，倡導型智庫又可以進一步劃分為自由主義和保守主義兩大派別。

對智庫的概念和類別的厘清，有利于進一步認知智庫和政府之間的關系。智庫是“誕生于機構發(fā)展和重組的長期過程中的產物，并且已經成為連接美國政治和智力成果之間的主要手段”，無論是哪種類型的智庫，都與政府存在一種密不可分的關系：智庫的最終目的在于影響政府決策，政府也需要這種專業(yè)的外界力量作為決策依據。因此，智庫作為政策咨詢機構可以通過議程設置介入政府決策，政府作為決策制定者也會反向影響智庫的關注議程。

（二）美國智庫與議程設置理論

議程設置理論是大眾傳播學的經典理論之一，其核心理念為“媒體不僅能夠設置議程，還能影響到公眾對于議題屬性的判斷”。前人研究多以實證研究的手段驗證媒體、公眾、政府三者之間的議程關系，然而較少延伸到智庫和政府間的議程關系上。實際上，議題的提出者是多元化的，不同類型主體提出的議題最終都有可能進入政策議程，智庫就是其中一類重要的主體，官方智庫既可以通過呈送內參等方式直接影響政策制定者，又可以借助于公眾和輿論的力量間接影響政策制定者。例如，美國智庫會設定公眾議程，“介紹一個新的觀點以使公眾有所覺悟，或者使公眾對一些原本受到忽視的問題產生足夠的重視”。智庫會通過與政府部門、企業(yè)、主流媒體、學術機構等方面的溝通以實現這一過程。議程設置是實現智庫決策影響力的重要手段，智庫通過“搭建知識和權力的橋梁”來實現其議程設置功能。值得說明的是，幾乎所有希望擴大政策影響力的智庫，都與主流媒體保持著良好而密切的關系，有的智庫甚至會創(chuàng)建媒體，例如美國傳統(tǒng)基金會為了保證媒體曝光率而開設了自己的新聞媒體《每日信號》。Web2.0時代到來之后，互聯網和社交媒體更是成為美國智庫傳播觀點和理念的重要渠道。從這個層面上來看，主流媒體和社交媒體是美國智庫實現議程設置功能不可或缺的溝通平臺。

目前，已經有不少學者將量化和質化分析相結合，對智庫的議程設置功能進行探究。譬如，榮婷、于倩倩用文獻分析法描述了布魯金斯學會涉南海議題的生產特征與傳播方式；王夢曉、支永碧討論了沖突隱喻、建筑隱喻、移動隱喻及情感隱喻，得出新美國安全中心的對華負面話語傾向；吳瑛用國際媒體的引用頻次來評估智庫的議程設置效果等。但是，當前涉及美國智庫和政府議程關系的研究，尤其是涉華議程上，立足點仍然在美國智庫通過何種渠道或運用何種方式對政府議程產生影響，缺乏對智庫和政府在涉華議題的呈現上可能存在的相互關系的探討。

（三）美國智庫、政府與議程網絡

議程設置理論的核心在于議題顯要性或者屬性顯要性的轉移，即議題議程設置和屬性議程設置。該理論依賴于人類大腦里進行信息處理的記憶模型，這種模型能夠使某些信息碎片更容易獲得個體的關注，換而言之，決策制定很大程度上是個體制定決策時其腦海里一些相關信息的可達性所發(fā)揮的功效，而構成這些信息即議題的關鍵要素便是“議題屬性”，議程上的每一個客體都擁有無數個屬性，不同屬性之間的聯系會促使受眾構建其對議題的不同認知。在議程設置理論發(fā)展的初期，這種認知關系一般被認為是一種線性結構，但心理學家認為“人類大腦的再現過程是圖景式的，更接近于一種網絡結構而非線性結構”。因此，研究者又提出了議程設置理論的第三層次：網絡議程設置（Network Agenda Setting，以下簡稱“NAS理論”），其核心假設是新聞媒體除了告訴受眾“想什么”“怎么想”，還能告訴受眾如何用聯系的思維構建起對社會現實的認知與判斷。該理論與社會網絡分析相結合，最初應用于媒體與公眾、媒體與媒體間的議程網絡研究，之后被更多的學者逐漸拓展到政治傳播、公共關系、公眾輿論等研究領域。

那么，這種網狀的認知結構只存在于媒體與公眾之間嗎？智庫和政府之間的議程關系是否也形成了這樣的網絡結構？胡隆輝、柏必成曾提出智庫介入政府議程是一個多環(huán)節(jié)和多階段的過程，智庫的研究成果到達政府部門的過程具有時滯性，并且美國智庫眾多，并非所有的智庫都能成功地跟進政府議題，許多外界因素如黨派成分、外交環(huán)境、公眾輿論、智庫競爭、都會對議程設置的最終實現造成影響。這樣看來，智庫和政府之間的議程關系并不是單純的線性傳遞，而是不同議題組合起來的議程網絡，這些議題又由不同的議題屬性組合而成的，議題屬性間的聯系強度會影響智庫或政府對某一議題的認知。因此，結合NAS理論，本文嘗試構建美國智庫和特朗普政府在涉華議題上的屬性議程網絡，分析兩者的議題屬性、網絡特征以及相關性，進一步了解智庫和政府在涉華議題的認知層面上存在怎樣的關系。

涉華議題屬性網絡的研究路徑

本文沿用NAS理論的研究路徑，選取具有代表性的美國智庫和主要政府部門作為研究樣本，分別對美國智庫和美國政府在涉華議題上的屬性網絡進行分析。

研究對象層面，根據賓夕法尼亞大學發(fā)布的《2018年全球智庫評估報告》中公布的智庫排名，本文選取分別排名第一和第六的布魯金斯學會和蘭德公司作為智庫樣本，因為兩家智庫都集獨立、科學、權威于一體；在政府部門的選擇上，為了最大限度地涵蓋政府發(fā)布的涉華一體，本文綜合考察了美國各大政府部門的社交網絡賬號，最終決定綜合這些政府部門的涉華議題進行數據采集。需要強調的是，本文選定的文本僅基于智庫和政府在公開渠道發(fā)布的各種報告、文章以及文件，涉密文件與內參報告等無法接觸的數據不在考慮范圍。

數據抓取層面，本文選取智庫和政府的官方推特作為主要數據來源，并另外采集官網文章加以補充，時間段設定為2017年8月1日至2018年8月1日。本文以“China”作為關鍵詞，利用爬蟲插件，抓取智庫和政府于推特發(fā)布的涉華內容，然后在官網人工檢索涉華內容作為文本補充。經過二次數據篩選，剔除重復文章，得到智庫文章254篇，政府文章218篇。最后，再運用語義軟件Con-Text操作分詞統(tǒng)計、語義共現、網絡創(chuàng)建等處理步驟。

研究結論與討論

經過對智庫和政府屬性議程網絡的對比分析，研究得出如下結論：

（一）屬性網絡“貌合神離”：智庫和政府的議題聚焦呈現較明顯的異質性

經過數據分析，研究得出智庫和政府兩個網絡的相關系數為0.391，成功驗證了智庫和政府基于涉華議題的屬性議程網絡存在較為顯著的相關性，從而證明了智庫和政府之間確實存在議題屬性傳遞的網絡結構。但是，在議題屬性的側重上，兩個網絡卻呈現出明顯的異質性特征。具體而言，雖然朝核危機和貿易戰(zhàn)皆為智庫和政府共同關注的涉華議題，但智庫更加側重于朝核危機，而政府方則側重于貿易戰(zhàn)。尤其在貿易戰(zhàn)的屬性側重上，智庫和政府出現了分歧點，比如“產業(yè)”“不公平貿易”“貿易行為”“知識產權”等節(jié)點都不處于智庫網絡的核心圈內。

此外，在話語傾向上，政府方趨向于負面態(tài)度，特別是“貿易戰(zhàn)”“經濟關系”“技術”“知識產權”“不公平貿易”等節(jié)點，美國政府對中國表達了強烈的不滿，抨擊中國的不公平貿易行為，如“竊取知識產權”。而智庫態(tài)度則相對溫和、中立。這種情況正好吻合了知識運用學派的“兩大群體理論”所提出的觀點，知識的生產及其在實際決策中的應用并不是一種直接的線性關聯，由于研究者和決策者所處的情境不同，政府決策者更加以行動為導向，更加偏向實際。正因為是網狀結構，才會出現整體議題相關，具體議題聚焦上的“貌合神離”。

（二）“攻擊者”與“貿易對手”：智庫和政府傾向于建構不同的負面中國形象

通過將議題屬性帶入到原始文本，研究發(fā)現，在建構中國的全球形象時，美國智庫傾向于用邊緣屬性將中國塑造出“攻擊者”的形象，如“一帶一路”和“基礎設施”兩個節(jié)點皆屬于邊緣屬性，但在“一帶一路”議題上，智庫認為“一帶一路”倡議會對美國的全球擴張產生壓力和風險，中國甚至有野心取代美國的世界地位成為新的全球領導人，展現出中國極富攻擊性的形象。無獨有偶，智庫還將“一帶一路”“地緣政治”“軍事”等屬性捆綁傳播，將中國塑造成攻擊性極強、與美國進行軍事競賽的國家形象。有研究曾將美國智庫對中國身份的認知歸納為三個層面：貿易者、地緣博弈者、全球化推動者，其中那些“強調中國的某個舉動是為了擴大外部影響力、制衡美國的智庫學者則偏向于視中國為地緣政治博弈者”?！肮粽摺钡男蜗蟊举|上依然屬于“地緣博弈者”的認知范疇，表明美國智庫仍舊運用沖突框架在建構特定的涉華議題，并且美國智庫比政府更加重視中國不斷上升的全球影響力給美國帶來的威脅。

相比之下，政府網絡中的“一帶一路”和“基礎設施”則徹底位于網絡邊緣，與其他屬性的關聯極小，政府不僅很少提及“一帶一路”倡議，同時也很少將該議題與其他議題結合起來，這一特點與美國官方對“一帶一路”倡議采取的選擇性回應策略相吻合。另外，研究還認為，這種情況也是因為特朗普當局對涉華議題的關注重心在于貿易戰(zhàn)，其他議題則暫時居于次要地位。因此，美國政府更傾向于將中國塑造成一位需要密切注意和警惕的“貿易對手”，強調美中貿易的不平等，為特朗普政府展開貿易戰(zhàn)背書。值得強調的是，盡管智庫和政府塑造出不同的中國形象，但皆為負面塑造，實質上還是在強化對華印象的負面認知。

（三）多元議題階段性交替：智庫和政府的議題屬性反映出鮮明的時代性

美國智庫和政府關注的涉華議題一定程度上反映出鮮明的時代性特征。一方面，智庫和政府關注的涉華議題都以中美貿易戰(zhàn)或朝核危機為軸心向四周擴散，其他邊緣屬性則緊緊圍繞著核心屬性，突顯出核心屬性的重要性；另一方面，一些歷史性的遺留問題，如氣候問題、南海爭端、中國的政治生態(tài)等議題也偶爾被提及，這些議題曾經也是美國智庫、政府相當關心的涉華問題，如南海仲裁案、中共黨代會等事件。但是，這些議題與美國當下最大的政治需求和利益訴求存在偏差，故退居次要地位。一旦中美關系的現狀有所變化，美國智庫和政府很可能將那些邊緣議題再次提上主要議程，譴責中國所謂的“大國主義”“威權政治”，以促進美國政府所宣揚的“民主”“自由”的意識形態(tài)在世界范圍建立合法性。

因此，美國智庫和政府關注的涉華議題屬性密切相連，核心屬性和邊緣屬性是一種階段性轉換的關系，“你方唱罷我登場”，它們隨著國際局勢和中美雙方勢力的變化而發(fā)生變化。更值得注意的是，美國智庫非常善于將一系列涉華議題屬性相互聯系，構建出與美國政治利益緊密關聯的涉華框架，以此來迎合或影響，進而試圖改變美國政府的涉華決策。

但是，從智庫的發(fā)展歷程和影響政府議程的主要方式來看，不論是議題聚焦的異質性，還是二者傾向于建構不同的中國形象，都體現出一個共同的問題：智庫和政府在對華立場上的聚合和議題焦點上的偏離。智庫對政府議程的影響歸根到底是一種制度化和機構化的政治參與，但特朗普執(zhí)掌白宮辦公室后，由于新總統(tǒng)的不按常理出牌，也有聲音認為這種制度化和機構化的影響路徑已經逐漸失去效力，當下的美國政治參與環(huán)境呈現出一種“去機構化”的態(tài)勢，政府議程的構建融入了越來越多的復雜因素。那么，這種“聚合與偏離”的矛盾態(tài)勢，是否與這種現象有關聯，智庫的議程設置能力是否會被削弱，仍然需要長期的觀察討論。