國企開展混合所有制改革難點分析及應(yīng)對策略

李乾

摘要：混合所有制改革是國企國資改革的突破口。2015年以來，我國陸續(xù)出臺了一系列混合所有制改革政策文件，先后公布了四批210戶混合所有制改革試點。但在推進(jìn)國企混合所有制改革的過程中，也發(fā)現(xiàn)一些問題，比如國資監(jiān)管與市場化運營還有差距，部分國企對自身定位不明、對混合所有制改革認(rèn)識不清，非國有經(jīng)濟(jì)主體對混合所有制改革存在顧慮，國有企業(yè)職工對混合所有制改革存在顧慮等問題。本文主要從國企混合所有制改革中不同參與主體的角度總結(jié)問題并進(jìn)行分析，提出針對性的應(yīng)對策略，為國企開展混合所有制改革提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);混合所有制;改革;策略

引言：隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”階段，中央先后制定下發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）》，《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）等一系列配套的國企國資改革文件，明確指出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措。2015年以來，中央先后公布了四批、共210戶混合所有制改革試點，截止目前，已經(jīng)有很多試點企業(yè)完成了混合所有制改革，個別試點企業(yè)甚至是二次混改。在國有企業(yè)開展混合所有制改革過程中，不乏許多成功案例，但也有許多因涉及的相關(guān)主體多、不同國有企業(yè)自身發(fā)展階段不同、所處行業(yè)不同等因素影響而表現(xiàn)出一些問題。通過對已有案例分析總結(jié)，提出針對性的應(yīng)對策略，為國企開展混合所有制改革提供一些借鑒參考。

一、國企混合所有制改革歷程及特點分析

（一）國有企業(yè)混合所有制改革內(nèi)涵

國有企業(yè)混合所有制改革，是指在企業(yè)股權(quán)層面，將國有資本、與集體資本、非公有資本等不同所有制的產(chǎn)權(quán)主體通過交叉持股、相互融合，共同從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)不同所有制之間利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，是實現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要途徑。與國企國資其他改革方式相比較，國企混合所有制改革是深化國企國資改革的突破口，是從所有制（產(chǎn)權(quán)）層面入手，實現(xiàn)企業(yè)從上至下根本性變革。通過國有企業(yè)混合所有制改革，可以推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu);提高國有資本配置和運行效率，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，增強國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力，主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài);還可以促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，放大國有資本功能，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，夯實社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的微觀基礎(chǔ)。

（二）混合所有制改革歷程

我國改革開放四十多年來，可以將混合所有制改革分為四個階段。第一階段是從1978年到1992年的醞釀階段，我國處于改革開放之初，新舊經(jīng)濟(jì)思想相互碰撞，混合所有制經(jīng)濟(jì)雛形開始形成，理論還停留在財產(chǎn)混合層面。第二階段是從1993年至2002年的萌芽階段，這一時期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本發(fā)展路線已確立，中央決策層第一次正式提出“混合所有制經(jīng)濟(jì)”概念，并提出了發(fā)展“股份制”的思想。第三階段是從2003年到2012年的成長階段，2002年以后，我國對“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的認(rèn)識進(jìn)一步深化，中央首次明確了混合所有制經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，國有企業(yè)股份制改造加快。第四階段是從2013年至今的突破階段，黨的十八屆三中全會將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提升到基本經(jīng)濟(jì)制度重要實現(xiàn)形式的高度，對混合所有制改革的定位和設(shè)計有了更深入的詮釋，隨后出臺了一系列混合所有制改革政策文件。

（三）混合所有制改革特點

經(jīng)過分析研究我國混合所有制系列政策及國企改革實務(wù)案例，可以總結(jié)出國企混合所有制改革三個特點。一是涉及主體多。包括國資國企監(jiān)管機構(gòu)、國有企業(yè)、非國有企業(yè)（資本）、國企職工、中介機構(gòu)及其他相關(guān)組織機構(gòu);二是戰(zhàn)略意義高。國有企業(yè)開展混合所有制改革，首先是從股權(quán)結(jié)構(gòu)變化開始，向下延伸到法人治理結(jié)構(gòu)與運行調(diào)整、企業(yè)制度及管理流程再造等方方面面。其次是通過混合所有制改革要解決企業(yè)歷史問題、現(xiàn)階段短板或未來發(fā)展瓶頸等。還有最重要的是實現(xiàn)放大國有資本、優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局等功能，對企業(yè)自身及我國經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)，戰(zhàn)略意義重大;三是形式多樣化。包括分級分層混合所有制改革，引入非國有資本參與混改、入股非國有企業(yè)、員工持股、優(yōu)先股、股權(quán)投資基金、PPP等多種方式。

二、國企混合所有制改革過程中的難點分析

（一）國資監(jiān)管體系與社會主義市場化運營要求存在差距

我國實行國有資產(chǎn)出資人代表制度，國資監(jiān)管機構(gòu)具有天然兩重性，既國家行政機構(gòu)和國有企業(yè)出資人。近些年我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，但仍存在政企不分、政資不分等問題，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。為加快推進(jìn)國企混合所有制改革，國資監(jiān)管機構(gòu)難免會通過行政指令方式設(shè)定具體任務(wù)和時間表，甚至依照慣性干預(yù)企業(yè)內(nèi)部運營管理，影響國企決策論證，容易造成戰(zhàn)略投資者選擇倉促、論證不充分、改革不徹底等問題。

（二）部分國企對混合所有制改革認(rèn)識不清

部分國企對混合所有制改革的認(rèn)識不清主要體現(xiàn)在三個方面。，一是對國企國資改革戰(zhàn)略部署認(rèn)識不清，不能充分理解在新形勢下，放大國有資本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、提高資源配置效率，增強國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力的重要意義。二是對混合所有制改革內(nèi)涵認(rèn)識不清，把國企之間的股權(quán)多元化視同為混合所有制改革。三是對企業(yè)自身戰(zhàn)略定位不清，不清楚開展混合所有制改革對企業(yè)自身發(fā)展的目的和意義，為了改革而改革，改革的目的和成果也只停留在股權(quán)變化和工商變更層面。

（三）非公經(jīng)濟(jì)主體對混合所有制改革存在顧慮

一方面，在近幾年經(jīng)濟(jì)增速放緩時期，一些領(lǐng)域先進(jìn)的國有企業(yè)發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢，采取正常的經(jīng)濟(jì)行為開展兼并重組，擴(kuò)大市場，對非公經(jīng)濟(jì)主體造成競爭壓力，“國進(jìn)民退”輿論沸沸揚揚。另一方面，部分已經(jīng)混改的國企落實“三會”職權(quán)不到位，在議事決策方面走過場，非公經(jīng)濟(jì)主體話語權(quán)輕或沒有話語權(quán)。與此同時，“肥水不流外人田”、擔(dān)心國有資產(chǎn)流失、不愿擔(dān)責(zé)等思想認(rèn)識原因，在混改過程中，設(shè)置過高門檻限制非公經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)出。以上種種，都是影響非公經(jīng)濟(jì)主體參與國企混改的關(guān)鍵因素。

（四）國有企業(yè)職工對混合所有制改革存在顧慮

一是在大部分國有企業(yè)文化中，國企職工對國企身份具有認(rèn)同感和優(yōu)越感，特別是成立時間長的老國有企業(yè)，雖然經(jīng)歷了從全民所有制到公司制、股份制改革，對國有企業(yè)身份仍然停留在“鐵飯碗”時代，對混改后身份是否發(fā)生變化、是否還是“鐵飯碗”存在疑慮。二是部分國企職工對混改政策不理解，對國企混改后是否還是國有企業(yè)、企業(yè)未來發(fā)展好壞等存在顧慮。三是擔(dān)心在混合所有制改革中或改革后，職工安置不合理或被解除勞動合同關(guān)系。

（五）國有企業(yè)歷史遺留問題

很多老的國有企業(yè)因成立時間早，由于各種歷史遺留因素的影響，土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)資質(zhì)證照的產(chǎn)權(quán)不清晰，按照現(xiàn)有政策要求完善的相關(guān)手續(xù)難度較大，導(dǎo)致企業(yè)改革過程中能夠出資的資產(chǎn)范圍受到限制，國有資本實際出資大幅縮水，并對企業(yè)日后上市造成障礙。另外，老國企的離退休職工、工傷大病職工、內(nèi)退職工人數(shù)較多比例較高，在存在一些企業(yè)內(nèi)部有一些額外的的費用補貼，職工安置成本大。這些歷史遺留問題都會影響國企混改效果。

（六）混合所有制改革中不同所有制完全融合難度大

國有企業(yè)與非國有企業(yè)的核心差異，是由其國有性質(zhì)決定的，就是要考慮國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治社會責(zé)任的雙重性。既要像所有企業(yè)那樣追逐利?潤，即實現(xiàn)“國有資產(chǎn)保值增值”的經(jīng)濟(jì)?目標(biāo)標(biāo)，又要實現(xiàn)一定的政治社會責(zé)任。而非國有企業(yè)或資本更加追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即以提高經(jīng)濟(jì)效益作為其衡量經(jīng)營活動的出發(fā)點和落腳點。因此，國有企業(yè)與非國有企業(yè)（資本）在戰(zhàn)略目標(biāo)選擇、經(jīng)營決策考量、運行體制機制及企業(yè)文化方面存在明顯區(qū)別。特別是混改后，不同所有制資本融合容易，體制機制與企業(yè)文化的融合難度大。

三、國企混合所有制改革的策略分析

（一）加快完善國資監(jiān)管體系

建立健全國資監(jiān)管體制，堅持政企分開，加快推進(jìn)從“管資產(chǎn)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。一是突出國有企業(yè)作為市場主體的主體責(zé)任和第一責(zé)任，科學(xué)、合理授權(quán)放權(quán)，把屬于市場主體的職責(zé)與要求落實傳遞到位而不錯位或越位。二是運用市場化、法治化的方式履職行權(quán)，剛性壓縮減少行政化、發(fā)文式、會議式的管理方式，提升監(jiān)管的針對性、靈敏性、有效性、前瞻性。三是充分發(fā)揮投資及運營平臺的功能與作用，不斷提升兩類公司的決策與運營能力。

（二）加強國有企業(yè)改革發(fā)展政策研究和過程管理

首先要正確認(rèn)識國企國資改革，結(jié)合國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展趨勢，從國家戰(zhàn)略高度分析研究放大國有資本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、打造具有世界一流競爭力企業(yè)的必要性。其次要運用企業(yè)戰(zhàn)略管理理論，做好企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，找到問題和短板，明確企業(yè)定位和發(fā)展方向。第三要充分掌握國企國資改革方法，將實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與國企改革政策相結(jié)合，抓住改革窗口期，要做好企業(yè)改革頂層設(shè)計。最后要將混合所有制改革、壓縮管理層、及減少法人戶數(shù)、廠辦大集體改革、分離企業(yè)辦社會職能等其他體制機制改革相結(jié)合，靈活運用國企國資改革政策工具，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略與改革雙目標(biāo)。

（三）構(gòu)建公平公正的營商環(huán)境

建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，完善并嚴(yán)格落實健全嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)占有、使用、收益、處分等完整法律法規(guī)保護(hù)制度，依法保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的合法產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)權(quán)益。在立法、司法和行政執(zhí)法過程中，堅持對各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益給予同等法律保護(hù)。創(chuàng)建和形成一個公平的市場競爭秩序，公平對待市場中不同所有制主體。建立多層次資本市場，不同所有制資本能夠合法有序進(jìn)退，提高非國有資本參與混改的積極性。建立健全企業(yè)家改革容錯免責(zé)機制，對法律法規(guī)規(guī)章和國家政策未規(guī)定事項，鼓勵企業(yè)家擔(dān)當(dāng)作為，先行先試，營造一個敢做善成的改革環(huán)境。建立健全信用體系，完善信息披露制度、加強資本市場的規(guī)范管理。

（四）妥善解決歷史遺留問題

在土地、房產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)不清晰問題方面，建立健全政府相關(guān)部門和國有企業(yè)溝通協(xié)調(diào)機制，以尊重事實為基礎(chǔ)基調(diào)，相關(guān)方共同研究歷史問題與政策瓶頸，并由相關(guān)部門制定有效路徑予以解決;在解決職工安置方面，一首先是尊重職工的知情權(quán)，采用宣傳宣講和公示等方式，將相關(guān)政策法規(guī)及改革安置措施進(jìn)行信息公開。二是做好混改方案的設(shè)計與論證，讓職工對企業(yè)未來發(fā)展充滿信心。三是以尊重職工個人意愿為原則，在政策允許的范圍內(nèi)，由職工自愿選擇合理的安置方式。;四是全方位推進(jìn)“身份管理”向“職業(yè)管理”、“崗位管理”的轉(zhuǎn)變。

（五）增加稅費傾斜與政策扶持

一是加強研究和綜合利用國企國資改革、供給側(cè)改革、地方產(chǎn)業(yè)升級以及人才吸引等方面的財政補助、稅費減免等優(yōu)惠政策，盡最大努力獲取外部資金支持，降低改革成本。二是積極與戰(zhàn)略投資方談判對接，合理采取增資擴(kuò)股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，從獲取的戰(zhàn)略投資方資金中劃撥一部分，承擔(dān)離退休、工傷大病等特殊職工安置費用。三是建議加強專項政策扶持，特別是老國有企業(yè)中離退休、內(nèi)退、工傷、大病等特殊職工，以及工齡長、工作技能單一的老職工，給予就業(yè)補助、財政補助及相關(guān)企業(yè)稅費減免優(yōu)惠政策。

（六）建立落實現(xiàn)代企業(yè)制度促進(jìn)融合

一是首先要遴選戰(zhàn)略目標(biāo)一致、實力強、誠信度高的戰(zhàn)略投資者，能夠形成協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)相互促進(jìn)、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展，為今后共同治理公司打下基礎(chǔ)。二其次是完善法人治理結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)置股東會、黨委會、董事會、監(jiān)事會責(zé)權(quán)利及運行規(guī)則，并嚴(yán)格落實到位。三是加強“三項制度”改革，引入職業(yè)經(jīng)理人制度，使得“干部能上能下、薪酬能高能低、員工能進(jìn)能出”。四是加強混改企業(yè)投資后評價，定期不定期對投資項目進(jìn)行投資后評價，將評價結(jié)果與可研階段的投資預(yù)測進(jìn)行對比分析，找出主要差異的原因，據(jù)此調(diào)整企業(yè)投資管理的階段性重點和保障措施。

結(jié)束語：

隨著國有企業(yè)混合所有制改革不斷深化，對過去國企改革中發(fā)現(xiàn)的問題不斷分析總結(jié)，各相關(guān)方之間的博弈會逐漸平和、也會更加深刻，這就需要在政策上營造公平競爭的環(huán)境、國有企業(yè)將混合所有制改革與企業(yè)戰(zhàn)略充分結(jié)合、建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度等方式，用市場化的得而方式去解決問題，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，增強國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力，以應(yīng)對日益激烈的國際競爭和挑戰(zhàn)，推動我國經(jīng)濟(jì)保持中高速增長、邁向中高端水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]張小江.深化國有企業(yè)混合所有制改革的風(fēng)險與路徑探析[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2020（16）：29-30.

[2]魏云.關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革的幾點思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2020（18）：155-156.

[3]薛智勝，韓福蕾.競爭中立、營商環(huán)境優(yōu)化與混合所有制改革制度的完善[J].政法學(xué)刊，2020，37（03）：42-50.

[4]劉泉紅，王丹. 中國混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程與展望[C].中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會.中國企業(yè)改革發(fā)展優(yōu)秀成果2019（第三屆）上卷.中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會：中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會，2019：570-578.

[5]李紅娟.進(jìn)一步推動混合所有制改革要重點解決七個問題[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2019-06-24（007）.

[6]湯吉軍，張智遠(yuǎn).國有企業(yè)雙重目標(biāo)下發(fā)展混合所有制研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2018（05）：113-118.

作者姓名：李乾 出生年月：198206

性別：男

學(xué)歷：本科 籍貫：山西省原平市 民族：漢族

研究方向：企業(yè)戰(zhàn)略，國企改革，企業(yè)管理

西山煤電（集團(tuán)）有限責(zé)任公司;山西省太原市，030053