科技規(guī)劃評(píng)估的國際比較

劉志強(qiáng) 溫穎 王慧晴

摘 要：國家科技規(guī)劃作為公共戰(zhàn)略性投資，肩負(fù)著帶動(dòng)國家整體科技競爭力的提升、支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要使命。從評(píng)估主體、內(nèi)容、方法、程序四個(gè)維度對(duì)中外科技規(guī)劃評(píng)估進(jìn)行比較研究，并基于評(píng)估理論角度對(duì)比較結(jié)果進(jìn)行分析，探究不同政治文化背景下，中外科技規(guī)劃評(píng)估的異同。同時(shí)明確我國現(xiàn)行科技規(guī)劃評(píng)估中面臨的困難與挑戰(zhàn)，為完善我國科技規(guī)劃評(píng)估體系提供理論參考。

關(guān)鍵詞：科技規(guī)劃評(píng)估 國際比較 評(píng)估理論

發(fā)達(dá)國家科技評(píng)估經(jīng)過100多年的發(fā)展相對(duì)較為成熟，已成為科技管理必不可少的環(huán)節(jié)，其中美國、日本和歐盟的科技規(guī)劃評(píng)估較具代表性。針對(duì)國家科技規(guī)劃實(shí)施情況，如何更好地開展評(píng)估工作，是當(dāng)前亟需思考的問題之一。通過比較中外國家科技規(guī)劃評(píng)估的差異，全面分析我國科技規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程中取得的成績和存在的不足，是中國科技規(guī)劃評(píng)估進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。本文從評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法、評(píng)估程序四個(gè)角度進(jìn)行對(duì)比分析。

一、評(píng)估主體

國外對(duì)科技規(guī)劃評(píng)估非常重視，一般都設(shè)置專門的科技部門負(fù)責(zé)，并將科技規(guī)劃評(píng)估作為科技管理的重要組成部分。美國、歐盟和日本的科技規(guī)劃評(píng)估較具代表性，其中，美國《國家納米計(jì)劃》的評(píng)估主體主要包括美國科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，國家納米技術(shù)顧問小組，國家研究委員會(huì)，政府問責(zé)辦公室[1];日本《基本計(jì)劃》的評(píng)估主體主要為科技政策研究所[2];歐洲《地平線計(jì)劃》的評(píng)估主體主要為歐盟委員會(huì)研究創(chuàng)新總司[3]。

從1994年開始，國家科委提出用“第三只眼睛”對(duì)科技規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，目的是服務(wù)于政府內(nèi)部管理決策需要，提高政府公共研發(fā)活動(dòng)的效率和質(zhì)量[4]。國家科技規(guī)劃評(píng)估是政府直接干預(yù)、實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，使科技的發(fā)展成為支持經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、滿足國民需求、提高國家競爭力的重要手段之一[5]。因此，我國科技規(guī)劃評(píng)估工作主要為國家或地方科技部科技評(píng)估中心負(fù)責(zé)。同時(shí)也會(huì)委派部分評(píng)估工作給第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和一些行業(yè)科技評(píng)估機(jī)構(gòu)完成。

中外科技規(guī)劃評(píng)估主體的比較結(jié)果顯示，國外的評(píng)估主體更加多元化，評(píng)估主體的層次劃分也比較清晰，從政府到具體的項(xiàng)目部門，層層評(píng)估，確保了評(píng)估結(jié)果的穩(wěn)定性、可靠性、全面性。我國的科技規(guī)劃評(píng)估工作主要由政府主導(dǎo)，設(shè)有專門的科技部門管理。但是，科技規(guī)劃評(píng)估工作主要依賴于政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督評(píng)估系統(tǒng)，而作為外部制衡機(jī)制的政府系統(tǒng)外的監(jiān)督評(píng)估滯后于需要，沒有發(fā)揮應(yīng)有的影響力[6]。雖然近些年來，開始出現(xiàn)一些第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承接部分評(píng)估工作，但是由于缺乏相關(guān)的法律規(guī)范，使得評(píng)估結(jié)果的可靠性等存在爭議，采納度不高。

基于上述評(píng)估主體的比較結(jié)果，從委托代理理論進(jìn)行分析。委托代理理論強(qiáng)調(diào)委托人與代理人之間的委托代理關(guān)系，我國的科技規(guī)劃評(píng)估主要屬于系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)估，尚未產(chǎn)生明確的委托代理關(guān)系。相比之下，國外的科技規(guī)劃評(píng)估既有系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)估，也引入專業(yè)的第三方評(píng)估，更加信任雙方的委托代理關(guān)系。利益相關(guān)者理論強(qiáng)調(diào)在評(píng)估過程中要充分采納不同人群的意見和建議。顯然，國外的科技規(guī)劃評(píng)估主體更加多元化，一定程度上能夠從不同的人群中聽取意見和建議，我國的評(píng)估主體則顯得單一，沒有將利益相關(guān)者的觀點(diǎn)吸收進(jìn)來。因此我國科技規(guī)劃評(píng)估可以在未來發(fā)展中以委托代理理論和利益相關(guān)者理論為基礎(chǔ)，吸取國外科技規(guī)劃評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，更好地應(yīng)用在我國的科技規(guī)劃評(píng)估中。

二、評(píng)估內(nèi)容

國外科技規(guī)劃評(píng)估在評(píng)估內(nèi)容上較為明確，側(cè)重于效果和影響評(píng)估，本文以美國、日本和歐盟的科技規(guī)劃評(píng)估為例。美國的科技規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容主要包括：對(duì)技術(shù)或科技規(guī)劃當(dāng)前和未來的影響進(jìn)行評(píng)估;分析各類影響的因果關(guān)系;對(duì)于正在實(shí)施的科技規(guī)劃思考是否有更好的替代方案;預(yù)測(cè)并比較不同方案的影響;提醒國會(huì)應(yīng)注意哪些問題并收集相應(yīng)數(shù)據(jù)。日本的科技規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容主要是對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行考核。具體從規(guī)劃評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)估兩個(gè)層面開展，對(duì)科技規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、主要實(shí)施成效等進(jìn)行評(píng)估分析[2]。歐盟的科技規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容主要包括：對(duì)以往的框架規(guī)劃進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)、咨詢和評(píng)估，為后續(xù)規(guī)劃的不斷優(yōu)化和動(dòng)態(tài)調(diào)整提供建議，還對(duì)未來規(guī)劃的影響進(jìn)行評(píng)估。針對(duì)規(guī)劃實(shí)施的效果、效率和影響等方面開展以證據(jù)為基礎(chǔ)的評(píng)測(cè)與研判[7]。

在我國歷次科技規(guī)劃評(píng)估中，大部分規(guī)劃評(píng)估主要圍繞規(guī)劃的“目標(biāo)一管理一效果與影響”開展，對(duì)科技規(guī)劃的目標(biāo)定位、規(guī)劃意義、預(yù)期目標(biāo)完成情況、規(guī)劃實(shí)施期間的管理模式、公開透明性、科技前沿高技術(shù)領(lǐng)域的突破成果和貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)估。通過評(píng)估總結(jié)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過程的有關(guān)問題和經(jīng)驗(yàn)。

對(duì)比中外科技規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，中外科技規(guī)劃評(píng)估涵蓋的內(nèi)容基本相同，不同點(diǎn)在于中外雙方側(cè)重點(diǎn)不同。國外評(píng)估工作比較重視前期評(píng)估，側(cè)重于科技規(guī)劃對(duì)當(dāng)前和未來影響和預(yù)測(cè)的分析。我國比較重視中期評(píng)估和后期評(píng)估，側(cè)重于規(guī)劃的完成情況和效果。另外，我國對(duì)科技規(guī)劃前沿高技術(shù)領(lǐng)域的突破成果和貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，有利于我國高技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新和提升。

基于上述評(píng)估內(nèi)容的比較結(jié)果，國外比較重視前期評(píng)估，從項(xiàng)目可行性研究理論分析，在評(píng)估前期進(jìn)行精確的系統(tǒng)分析，有助于防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避在未來評(píng)估過程中可能發(fā)生的問題，確保評(píng)估工作順利完成。我國更為重視中后期評(píng)估，基于反饋控制理論，在評(píng)估中期階段進(jìn)行評(píng)估反饋，以控制科技規(guī)劃是否繼續(xù)開展工作，或者有哪些地方需要修改。在評(píng)估的后期，是反映科技規(guī)劃成果的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)行及時(shí)的反饋評(píng)估，能夠?qū)萍家?guī)劃整體結(jié)果有較為真實(shí)、全面的了解。綜上所述，結(jié)合項(xiàng)目可行性研究理論和反饋控制理論的分析可知國內(nèi)和國外科技規(guī)劃評(píng)估各有優(yōu)點(diǎn)，雙方可以相互參考，進(jìn)一步完善本國的評(píng)估工作。

三、評(píng)估方法

目前，國際比較通用的科技規(guī)劃評(píng)估方法主要有案卷分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、問卷調(diào)查、座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研和數(shù)學(xué)經(jīng)濟(jì)分析等。美國科技規(guī)劃評(píng)估方法主要有：基礎(chǔ)理論的概念建模與分析、調(diào)查分析、案例研究、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)分析、社會(huì)計(jì)量和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、文獻(xiàn)計(jì)量法、同行評(píng)議法、定量與定性分析相結(jié)合等。日本科技規(guī)劃評(píng)估方法主要有：總體評(píng)估法、經(jīng)濟(jì)評(píng)估法、運(yùn)籌評(píng)估法以及綜合使用這些方法的復(fù)合評(píng)估法。歐盟科技規(guī)劃評(píng)估方法主要有：定性分析法、同行評(píng)議法、定量評(píng)估與定性評(píng)估相結(jié)合等。對(duì)比之下，美國科技規(guī)劃評(píng)估更注重?cái)?shù)理建模方法的開發(fā)與應(yīng)用;日本科技規(guī)劃評(píng)估強(qiáng)調(diào)經(jīng)典評(píng)估方法的綜合運(yùn)用;歐盟科技規(guī)劃評(píng)估一般采用較為經(jīng)典和應(yīng)用相對(duì)成熟的評(píng)估方法。以上三國科技規(guī)劃評(píng)估方法的側(cè)重略有不同，美國與日本和歐盟兩國的差別較大，原因可能是美國現(xiàn)有體制下，第三方科技規(guī)劃評(píng)估主體除相關(guān)的研究院外，還包括技術(shù)委員會(huì)，技術(shù)顧問小組等部門，強(qiáng)調(diào)相關(guān)統(tǒng)計(jì)和建模等技術(shù)在第三方評(píng)估過程中的應(yīng)用。

近年來我國政府政策和規(guī)劃評(píng)估的一個(gè)重要趨勢(shì)是參與式評(píng)估[8]，其關(guān)鍵在于讓政府規(guī)劃涉及的各方利益相關(guān)者都參與評(píng)估工作。在我國已經(jīng)開展的多次科技規(guī)劃評(píng)估中就通過座談會(huì)、個(gè)人訪談、實(shí)地調(diào)研等評(píng)估方法將參與式評(píng)估方式引入。與此同時(shí)，在我國已經(jīng)開展的科技規(guī)劃評(píng)估中，主要以定性定量相結(jié)合的分析方法為主要手段，結(jié)合案卷研究法、數(shù)據(jù)分析法、綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)法、面評(píng)估與典型分析相結(jié)合、專家評(píng)估等方法開展評(píng)估工作。

對(duì)比中外科技規(guī)劃評(píng)估方法的使用情況發(fā)現(xiàn)，相較于國外評(píng)估方法的使用情況，我國在方法種類上已經(jīng)比較完善，但是結(jié)合我國實(shí)際情況新方法的創(chuàng)新還有待探索。在方法的使用偏向上，計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法應(yīng)用較少。由于我國科技評(píng)估起步較晚，評(píng)估方法從國外引進(jìn)較多，評(píng)估方法如何更好地適應(yīng)我國科技規(guī)劃評(píng)估實(shí)際情況，做到高效評(píng)估還存在差距。

基于上述中外科技規(guī)劃評(píng)估方法的比較結(jié)果，從360度績效評(píng)估理論進(jìn)行分析。360度績效評(píng)估理論認(rèn)為在評(píng)估過程中可以從內(nèi)外、正反、上下等多個(gè)角度搜集信息，以期給出更加公正和符合實(shí)際的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果。但是，該理論在應(yīng)用過程中存在可操作性不強(qiáng)的問題，需要從評(píng)估方法角度進(jìn)行創(chuàng)新?？梢越Y(jié)合新公共管理理論、社會(huì)治理理論、合作治理理論、協(xié)同治理理論和公共治理理論等著手，結(jié)合我國社會(huì)治理的基本情況以及我國科技規(guī)劃評(píng)估在評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序等方面存在的問題，研究適合我國的科技規(guī)劃評(píng)估方法。

四、評(píng)估程序

（一）美國、日本和歐盟

美國科技規(guī)劃評(píng)估以召開座談會(huì)的形式為主，日本科技規(guī)劃評(píng)估工作的前期準(zhǔn)備普遍分散在評(píng)估過程的各個(gè)階段，歐盟科技規(guī)劃評(píng)估在內(nèi)容的選擇上，注重規(guī)劃實(shí)施效果的橫向?qū)Ρ取５强傮w來看，國外科技規(guī)劃評(píng)估程序一般包括5個(gè)主要步驟，分別是明確評(píng)估目的、選擇評(píng)估方法、數(shù)據(jù)信息收集、分析和解釋結(jié)果、完成評(píng)估報(bào)告。具體程序和內(nèi)容如下。一是明確評(píng)估目的。評(píng)估機(jī)構(gòu)通過與委托方溝通明確獲取信息的對(duì)象，確定可用資源，評(píng)估時(shí)限和預(yù)期成果等內(nèi)容。二是選擇評(píng)估方法。評(píng)估者根據(jù)評(píng)估需要，選擇評(píng)估方法或開發(fā)專用的模型，并與委托者商量確定評(píng)估工作實(shí)施方案。三是進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的收集，并利用評(píng)估方案確定的方法進(jìn)行評(píng)估分析。四是分析和解釋結(jié)果，形成初步意見，并與有關(guān)方面進(jìn)行溝通、確認(rèn)。五是完成評(píng)估報(bào)告，并進(jìn)行提交，部分公開報(bào)告還可以正式出版。

（二）我國的做法

我國已經(jīng)開展的科技規(guī)劃評(píng)估主要分5個(gè)階段，分別是：評(píng)估準(zhǔn)備與設(shè)計(jì)，信息采集與分析，評(píng)估分析，綜合評(píng)估，交互、完善、形成與提交評(píng)估報(bào)告[2]。具體如下：

1.在評(píng)估準(zhǔn)備與設(shè)計(jì)階段，需要評(píng)估機(jī)構(gòu)與委托方共同研究確定評(píng)估目的、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估成果展現(xiàn)形式、評(píng)估進(jìn)度等基本要求，簽訂評(píng)估任務(wù)委托協(xié)議書，并由評(píng)估機(jī)構(gòu)給出科技規(guī)劃評(píng)估的具體實(shí)施方案。

2.在信息采集與分析階段，也是評(píng)估工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，評(píng)估機(jī)構(gòu)需要對(duì)項(xiàng)目文檔、政策文件、數(shù)據(jù)等資料進(jìn)行深入分析和解讀。同時(shí)采取問卷調(diào)查、座談會(huì)、重點(diǎn)案例研究、旁聽有關(guān)會(huì)議等方式進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以得到更加真實(shí)可靠的評(píng)估信息，并進(jìn)行有效分析。

3.在專題分析階段，圍繞評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估和分析，形成基本評(píng)估結(jié)果和基本結(jié)論。

4.在綜合評(píng)估階段，評(píng)估機(jī)構(gòu)需要根據(jù)基本結(jié)果和基本結(jié)論，進(jìn)行綜合評(píng)估，進(jìn)一步形成總體評(píng)估結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上，盡可能提出相關(guān)修整建議。

5.在最后提交評(píng)估報(bào)告階段，首先評(píng)估機(jī)構(gòu)要與委托者進(jìn)行最后的溝通交涉，征求其對(duì)初步評(píng)估結(jié)論和報(bào)告初稿的意見，評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)情況，做最后的補(bǔ)充調(diào)研與分析，修改并完善報(bào)告，形成并提交正式評(píng)估報(bào)告。

中外科技規(guī)劃評(píng)估程序都為五個(gè)階段，但是每個(gè)階段評(píng)估內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)存在差異。第一階段主要是前期準(zhǔn)備。我國要求在第一階段給出評(píng)估具體實(shí)施方案，這一點(diǎn)早于國外科技規(guī)劃評(píng)估。評(píng)估的第二階段是我國科技規(guī)劃評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要的核心工作（通過實(shí)施方案選定的評(píng)估方法對(duì)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行實(shí)際的評(píng)估工作）都在這一階段完成。而國外的第二階段依舊是進(jìn)一步完成前期準(zhǔn)備工作，具體地給出實(shí)施方案。評(píng)估的第三階段，我國開始進(jìn)入專題評(píng)估。國外的第三階段則進(jìn)入評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即具體的實(shí)施階段。評(píng)估的第四階段，我國主要是將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行匯總合并，給出綜合性的評(píng)估結(jié)論。國外的第四階段則是對(duì)第三階段評(píng)估工作的結(jié)果進(jìn)行總結(jié)匯總，給出初步評(píng)估結(jié)論。評(píng)估的第五階段，中外評(píng)估的工作內(nèi)容基本相同，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行最后的矯正和完善，并提交報(bào)告。

基于上述中外科技規(guī)劃評(píng)估程序的比較結(jié)果，從系統(tǒng)綜合評(píng)估理論進(jìn)行分析。對(duì)于整個(gè)科技規(guī)劃評(píng)估程序，可將其看作一個(gè)系統(tǒng)，程序中的每個(gè)階段看做系統(tǒng)的一部分。在分階段對(duì)比之后，也要從系統(tǒng)整體進(jìn)行評(píng)估。分階段來看，國外科技規(guī)劃評(píng)估前期分兩階段，準(zhǔn)備工作更充分和扎實(shí)，為后續(xù)評(píng)估工作的順利高效進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。相比而言，我國的評(píng)估后期分兩階段進(jìn)行，對(duì)結(jié)果匯總階段的工作更為謹(jǐn)慎。從系統(tǒng)分析理論來看，國內(nèi)外科技規(guī)劃評(píng)估程序都具有一般性的特點(diǎn)。

五、結(jié)語

通過中外國家科技規(guī)劃評(píng)估的橫向比較，可以明確我國距離形成一套高效的科技規(guī)劃評(píng)估模式還有一段差距。通過對(duì)比，可將我國目前的科技規(guī)劃評(píng)估定位為回顧性的綜合性評(píng)估，主要是對(duì)政府部門組織實(shí)施的科技規(guī)劃項(xiàng)目的完成質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)[9]，缺乏更加系統(tǒng)性的程序評(píng)估。相比于科技評(píng)估起步較早且發(fā)展較成熟的國外發(fā)達(dá)國家，我國明顯在相關(guān)法律法規(guī)的制定和約束上有所欠缺，并且我國的科技規(guī)劃評(píng)估結(jié)果主要為政府工作服務(wù)，多為內(nèi)部使用，相較于國外的科技規(guī)劃評(píng)估，還存在透明度低的問題。因此加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，給予科技規(guī)劃評(píng)估法律保護(hù)，是推進(jìn)科技規(guī)劃評(píng)估工作的重要保障。

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〔本文系中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院科研項(xiàng)目“第三方評(píng)估理論與實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號(hào)：No.2019ys1-1-1-15）階段性成果〕

〔劉志強(qiáng)、溫穎（通訊作者）、王慧晴，北京建筑大學(xué)〕