發(fā)達國家推動制造業(yè)和服務業(yè)融合發(fā)展的政策實踐及啟示

李子文

制造業(yè)和服務業(yè)融合發(fā)展是當前全球產(chǎn)業(yè)組織變革的重要趨勢，是厚植制造業(yè)核心優(yōu)勢和國際競爭力的重要手段。上世紀90年代以來，在現(xiàn)代信息技術不斷發(fā)展和廣泛應用、國際貿易和投資自由化進程加速的背景下，發(fā)達國家的跨國企業(yè)依靠在研發(fā)設計、商務服務、市場營銷和供應鏈管理等服務領域的優(yōu)勢，長期主導全球分工網(wǎng)絡格局，特別是通過制造活動和服務活動的深度融合，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)型制造向服務型制造轉變、增值環(huán)節(jié)從制造環(huán)節(jié)向服務環(huán)節(jié)轉移。與發(fā)達國家相比，我國制造業(yè)和服務業(yè)融合程度較低，直接制約我國企業(yè)從產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)向中高端環(huán)節(jié)轉移、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2007年我國上市公司服務化比例僅為2%，2009年達到20%以上，但仍遠低于同期美國上市公司逾50%的比例。2019年11月，國家發(fā)展改革委等15部門印發(fā)《關于推動先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)深度融合發(fā)展的實施意見》，明確了兩業(yè)融合發(fā)展的思路目標和工作重點。在此背景下，系統(tǒng)研究和借鑒發(fā)達國家政府的政策實踐，有利于更好地推動相關政策盡快落地實施，加速我國制造業(yè)和服務業(yè)融合發(fā)展。

一、發(fā)達國家推動制造業(yè)和服務業(yè)融合發(fā)展的政策實踐

制造業(yè)和服務業(yè)融合發(fā)展，是發(fā)達國家推進產(chǎn)業(yè)轉型升級、搶占全球價值鏈制高點的重要路徑。發(fā)達國家的政府部門雖然沒有專門制定兩業(yè)融合發(fā)展的政策文件，但在其制造業(yè)相關的重大國家戰(zhàn)略都包含了兩業(yè)融合的理念和思路。

（一）支持現(xiàn)代服務業(yè)繁榮發(fā)展

一是充分放開現(xiàn)代服務業(yè)準入限制。美國從上世紀70年代開始制定服務業(yè)相關系列法規(guī)，放松市場進入審查和資質評定，大幅降低服務準入壁壘，全面推進服務業(yè)對外開放，激發(fā)服務業(yè)市場活力。在物流運輸服務領域，美國在90年代全面放開了運輸企業(yè)在運輸價格、資質獲取、企業(yè)規(guī)模等方面的準入限制，促成大量行業(yè)內收購、兼并和優(yōu)勝劣汰，提升了行業(yè)整體的規(guī)?；?，形成一批全球知名的汽車貨運集成方案提供商，物流運輸服務水平不斷提高、運輸費率不斷下降，大大降低社會生產(chǎn)組織和流通成本。在金融服務領域，美國在上世紀70年代完全放開對銀行業(yè)的準入管制，設立銀行只要達到法律規(guī)定的最低注冊資本要求，即可獲得銀行牌照，不需要監(jiān)管部門批準。從2000年起，美國開始實施《格雷姆—里奇—比利雷法案》，商業(yè)銀行與投資銀行可以全方位地開展金融業(yè)務，從法律上確立了美國金融混業(yè)格局，促進了美國現(xiàn)代金融服務的發(fā)展。

二是加大服務業(yè)細分領域的政策支持力度。德國政府在金融服務、物流運輸、會展經(jīng)濟、科技研發(fā)服務等領域均出臺了針對性的財稅和投資支持政策。例如，早在1980年德國政府就制定了全國建設物流中心的規(guī)劃，并按照“官辦民助”“企業(yè)自治”等模式連續(xù)多年為物流運輸服務的發(fā)展提供資金支持。德國政府還通過投資興建各大展館、對各大會展公司進行直接控股等措施來支持會展業(yè)發(fā)展。在全球10大知名展覽公司中德國獨占6席，繁榮的會展經(jīng)濟為德國制造企業(yè)在全球范圍內推廣產(chǎn)品品牌和擴大影響力提供了重要平臺。英國政府為提升本國制造業(yè)競爭力，持續(xù)推動工業(yè)研發(fā)設計服務的發(fā)展，在上世紀80年代投資2250萬英鎊，開展了5000個工業(yè)設計項目，其中包括著名的“設計顧問資助計劃（FCS）”和“扶持設計計劃（SFD）”;同時成立專職機構提升中小制造企業(yè)的工業(yè)設計水平，通過建立設計數(shù)據(jù)庫、設立網(wǎng)站、編制設計年鑒等平臺使制造企業(yè)便捷地了解工業(yè)設計創(chuàng)新技術、市場需求、政策法令、行業(yè)研究等相關信息。

（二）推動制造業(yè)服務化轉型

一是加強制造業(yè)服務化的應用研究。美國政府高度重視制造業(yè)服務化在應用層面的前瞻性研究，美國國家自然科學基金從2002年開始持續(xù)資助“工程服務業(yè)探索性研究”研究項目;美國環(huán)保署委托泰勒斯研究所長期進行制造產(chǎn)品服務化的研究分析，在硅谷開展了區(qū)域性的實驗研究計劃，推進構建支持制造業(yè)服務化的綜合服務網(wǎng)絡;美國國防部在2014年牽頭建立了“數(shù)字制造與設計創(chuàng)新機構”，重點研究數(shù)字化數(shù)據(jù)在產(chǎn)品生命周期內的交換以及供應鏈網(wǎng)絡間的流動，推進制造業(yè)智能化、服務化轉型。英國政府在2013年啟動制造業(yè)服務化轉型的前瞻性研究項目“制造業(yè)的未來”，并發(fā)布了引導性研究報告《英國制造業(yè)的未來：充滿機遇與挑戰(zhàn)的新時代》，制定了英國未來制造業(yè)轉型所依賴的重要技術清單（表1）。英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部專門設立了“制造業(yè)咨詢中心”，長期聚焦制造業(yè)轉型發(fā)展的研究，為英國制造業(yè)領域的中小企業(yè)提供服務化轉型的技術咨詢和戰(zhàn)略建議。

二是推動高端服務要素融入制造領域。發(fā)達國家尤其重視信息技術、金融、人力資源等高端服務要素投入在制造環(huán)節(jié)的作用。美國政府將信息服務作為推進本國制造業(yè)信息化、智能化發(fā)展的重要基礎，持續(xù)推動智能互聯(lián)的信息服務在制造業(yè)領域深度廣泛應用。1996年，美國政府宣布投資5億美元進行“新一代互聯(lián)網(wǎng)計劃”，扶持以新一代互聯(lián)網(wǎng)及應用技術為主的信息技術服務。2010年，美國國家航空航天局（NASA）聯(lián)合全球三大云計算中心之一的“Rackspace”公司，發(fā)起了名為“OpenStack”的開源云計算管理平臺項目，吸引來自187個國家的665家企業(yè)參與，推動信息服務深度嵌入不同的制造行業(yè)領域，構建創(chuàng)新驅動、集成服務的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。英國政府積極推動人力資源服務融入制造業(yè)領域，先后出臺一系列支持政策措施，如全面實施“國家技能戰(zhàn)略”，構建“人才圖譜（Talentmap）”，通過“高等教育框架”為制造業(yè)部門的企業(yè)培訓具有特定技能的人才等等。德國政府長期致力于構建以全能銀行體系為主導、以服務制造業(yè)為目標的金融混業(yè)經(jīng)營制度，構建了嚴格的風險把控和審查制度，保證社會資本流入到有效率、有競爭力的制造業(yè)領域，高效支撐實體經(jīng)濟發(fā)展。德國最大的政策性銀行——德國復興信貸銀行設立了專項產(chǎn)業(yè)投資基金，為產(chǎn)業(yè)開發(fā)、教育和科研機構振興、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供必要的資金支持。

（三）大力發(fā)展服務型制造

一是積極促進反向服務外包發(fā)展。反向服務外包是指發(fā)包企業(yè)在本土內部將自己的一部分核心業(yè)務外包給跨國服務外包提供商（接包方）的一種業(yè)務行為，發(fā)包方一般是在技術和資本比較落后的發(fā)展中國家的企業(yè)。美國政府一直積極支持本國的跨國制造企業(yè)發(fā)展“產(chǎn)品+服務”的高附加值業(yè)務，向海外發(fā)展中國家拓展與制造產(chǎn)品相關的商務服務、維修、研發(fā)設計、金融保險等增值服務，發(fā)展反向服務外包，推動本國企業(yè)向價值鏈兩端延伸。美國貿易促進協(xié)調委員會1995年設立了由美國商務部助理副部長擔任組長的“服務出口工作組”，負責聯(lián)邦各相關機構有關服務業(yè)出口和貿易促進活動的總協(xié)調，研究制定并協(xié)調落實“服務先行”策略方案。美國歷年的《國家出口戰(zhàn)略》報告均按照“商業(yè)優(yōu)先次序”等原則，將“服務先行”作為基本內容，如1994年美國《國家出口戰(zhàn)略》提出，美國服務出口不僅要鞏固歐洲、日本等發(fā)達國家的傳統(tǒng)市場，而且要打開中國、巴西、印度等發(fā)展中國家的新興市場。近年來，在美國對外服務貿易政策的支持下，美國跨國制造企業(yè)圍繞其核心產(chǎn)品，面向發(fā)展中國家發(fā)展金融、維修、電訊、電腦數(shù)據(jù)處理、管理咨詢、數(shù)據(jù)庫及信息類服務等反向服務外包業(yè)務，如惠普、IBM等計算機硬件生產(chǎn)商在我國拓展了大量IT服務外包業(yè)務和企業(yè)咨詢服務。反向服務外包已經(jīng)成為美國跨國制造企業(yè)的重要利潤源。

二是推動發(fā)展智能化服務型制造。大數(shù)據(jù)、云計算、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術的快速迭代和深度廣泛應用，為傳統(tǒng)的大規(guī)模流水線制造向服務型和柔性生產(chǎn)制造的轉變創(chuàng)造了條件。發(fā)達國家通過實施數(shù)字化智能化轉型戰(zhàn)略，有力地推動智能化服務型制造的發(fā)展。德國政府充分適應新一代信息技術快速發(fā)展和個性化需求增多的趨勢，以發(fā)展信息物理系統(tǒng)（CPS）為主要途徑，推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)云、移動O2O等新型生產(chǎn)組織方式的發(fā)展，全面提高制造業(yè)生產(chǎn)、流通過程中產(chǎn)品和用戶數(shù)據(jù)的感知、傳輸、交互和智能分析的能力，為制造業(yè)智能化柔性化轉變提供技術支撐。2015年，德國國家科學與工程院發(fā)布《智能服務世界》報告，提出“智能服務是智能產(chǎn)品、實體服務和數(shù)字化服務相結合的服務組合”，明確了通過數(shù)字平臺鏈接機器、系統(tǒng)、工廠等物理設備設施，打造全新制造模式的路徑。德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部推動實施《德國數(shù)字化戰(zhàn)略2025》，聚焦智能制造后端—智能服務，支持制造企業(yè)由以產(chǎn)品為中心向以用戶為中心轉變，建立以數(shù)據(jù)驅動的商業(yè)模式，提供精確化、個性化的智能服務。德國政府還全力實施了“智能服務世界實施平臺”項目，支持移動、機械、工廠、貿易、物流、醫(yī)療、能源及消費等領域智能制造和服務的發(fā)展。

（四）依托行業(yè)組織推動兩業(yè)融合

發(fā)達國家的行業(yè)組織在推動兩業(yè)融合的過程中扮演著重要角色，在降低企業(yè)協(xié)作成本、推動制造企業(yè)業(yè)務轉型和跨領域融合等方面發(fā)揮巨大作用。韓國政府依托不同領域的行業(yè)協(xié)會，打造了涵蓋汽車、新材料、生物、能源新產(chǎn)業(yè)、儲能系統(tǒng)、氫動力融合等眾多行業(yè)在內的產(chǎn)業(yè)融合聯(lián)盟，如韓國物流產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟融合了物流、IT、制造、金融等行業(yè)，重點在人工智能與大數(shù)據(jù)、虛擬與增強現(xiàn)實、數(shù)據(jù)庫建設、智慧物流等領域推進制造業(yè)和服務業(yè)融合發(fā)展。由AT&T、通用電氣、IBM、思科、英特爾等跨國企業(yè)聯(lián)合成立的“美國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟（IIC）”是引領全球柔性智能制造和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方向的重要行業(yè)組織，在全球制造業(yè)領域有著巨大的影響力。近年來，IIC主導制定了工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)參考架構2.0、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡連接參考架構技術等技術標準，打造了一系列不同行業(yè)領域的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)測試床和柔性制造方案，有力推動美國制造企業(yè)智能化服務化轉型。

二、發(fā)達國家的政策實踐對我國的啟示

（一）從頂層設計的高度設計促進兩業(yè)融合發(fā)展的制度框架

發(fā)達國家常常從國家戰(zhàn)略的高度推進制造業(yè)服務業(yè)融合發(fā)展，如美國為了推進信息服務深度嵌入先進制造領域，先后投入大量資金實施“國家信息基礎設施行動計劃”“新一代互聯(lián)網(wǎng)計劃”，并在《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》《美國先進制造業(yè)領導戰(zhàn)略》等重大國家戰(zhàn)略中反復強調制造業(yè)和信息技術服務融合發(fā)展的相關內容。《關于推動先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)深度融合發(fā)展的實施意見》是我國在經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展階段后關于兩業(yè)融合發(fā)展的頂層設計，標志了兩業(yè)融合發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的高度，對于增強制造業(yè)核心競爭力、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系具有重大意義。下一步，應當在頂層設計的基礎上，著力打造自上而下的兩業(yè)融合發(fā)展制度框架和政策體系，不僅要在制造業(yè)發(fā)展相關的重大國家政策中融入兩業(yè)融合的理念，也要積極推動相關部門加快研究制定具體的支持政策，特別是從政府部門的角度明確兩業(yè)融合工作的抓手，著力開展兩業(yè)融合程度評價、統(tǒng)計測算、試點示范等工作。

（二）著力提升現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展水平

高水平的現(xiàn)代服務業(yè)是制造業(yè)突破低端鎖定、向價值鏈高端延伸的重要支撐。如果現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平低、層次不高，兩業(yè)融合發(fā)展就如無米之炊、空中樓閣，缺乏必要的基礎條件。美國、德國、韓國、英國等發(fā)達國家在促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展方面實施了一系列重要措施，如放開服務業(yè)領域市場準入、投資必要的基礎設施建設、加大財稅支持力度等。當前我國現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平不高，已成為制約制造業(yè)轉型升級、提升產(chǎn)品附加值的短板問題。應當進一步放開服務業(yè)市場準入，加大稅收減免、財政支持政策力度，在科技研發(fā)、信息服務、金融服務、教育、咨詢等領域實施國家重大專項投入計劃，大力支持供應鏈管理、品牌營銷、文化創(chuàng)意、平臺經(jīng)濟等新興服務業(yè)態(tài)快速發(fā)展，從而有力支撐制造業(yè)服務業(yè)融合發(fā)展。

（三）支持具有核心競爭力的龍頭制造企業(yè)實現(xiàn)“服務化”轉型

美國、歐洲等發(fā)達國家的龍頭制造企業(yè)圍繞其核心產(chǎn)品或技術為全球客戶提供增值服務，拓展核心產(chǎn)品附加值，這是發(fā)達國家能夠主導全球制造業(yè)價值鏈、掌握國際貿易話語權的重要原因。從我國制造業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，制造業(yè)領域的龍頭企業(yè)既有推動兩業(yè)融合發(fā)展的迫切需求，又具備實現(xiàn)兩業(yè)融合發(fā)展的基礎條件，海爾、陜鼓等一些龍頭企業(yè)已經(jīng)憑借其優(yōu)勢產(chǎn)品和技術形成了“服務化”轉型的成功案例。另外，龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中處于主導地位，與上下游成千上萬的供應商、分銷商有著密切的協(xié)作關系，龍頭企業(yè)的“服務化”轉型往往能夠直接帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游轉型升級。因此，應當把龍頭制造企業(yè)作為推動兩業(yè)融合發(fā)展的火車頭，著力推動龍頭制造企業(yè)率先“服務化”轉型，依托龍頭企業(yè)構建產(chǎn)業(yè)鏈增值服務的生態(tài)系統(tǒng)，通過龍頭企業(yè)和上下游企業(yè)的高效協(xié)作，形成資源集聚效應和利益共享機制，最終推動產(chǎn)業(yè)鏈整體的兩業(yè)融合發(fā)展。

（四）充分激發(fā)行業(yè)組織統(tǒng)籌市場資源和協(xié)調企業(yè)行為的作用

兩業(yè)融合發(fā)展本質上是一種市場行為，企業(yè)是融合發(fā)展的主體，政府政策對兩業(yè)融合發(fā)展主要起間接推動和引導的作用，著力點主要聚焦于創(chuàng)造適宜兩業(yè)融合、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境。在產(chǎn)業(yè)運行實踐中，不同產(chǎn)業(yè)領域生產(chǎn)經(jīng)營的特點迥異，兩業(yè)融合的方式和路徑差別較大，政府部門不應當、也難以做到分門別類地指導。發(fā)達國家的行業(yè)組織在推進兩業(yè)融合發(fā)展過程中，起到了連接政府制度供給和企業(yè)政策需求的重要紐帶作用。我國也必須充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。一是鼓勵行業(yè)組織積極參與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相關政策文件的研究制定，反映企業(yè)在兩業(yè)融合過程中面臨的制度障礙和真實訴求。二是支持行業(yè)組織搭建商務對話平臺，推動成員制造企業(yè)和服務企業(yè)進行業(yè)務合作，打造“損益共擔、合作共贏”的利益共同體。三是支持行業(yè)組織引導制造企業(yè)、服務企業(yè)和科研院所聯(lián)合開展技術標準、供應鏈管理流程標準等研究制定工作，搭建產(chǎn)業(yè)融合人才培訓、交流引進和職業(yè)教育平臺。四是支持行業(yè)組織以論壇、會展等形式，為企業(yè)搭建融合交流平臺，圍繞制造企業(yè)智能化柔性化改造、服務型制造轉型等主題凝練總結經(jīng)驗做法，促進交流分享。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)所）