英國高校的財務(wù)監(jiān)督戰(zhàn)略分析與啟示

楊瀅瀅 徐山

摘? ?要：為了能盡早地解決“脫歐”給英國高校財務(wù)質(zhì)量帶來的問題，2019年4月，英國政府出臺了《高校監(jiān)督：支持和干預(yù)政策文件》（College Oversight： Support and Intervention Policy Document）報告。該報告提出了高校和機構(gòu)合作采用的干預(yù)策略以及干預(yù)的主要工具;當(dāng)面臨財務(wù)危機的高校走進破產(chǎn)程序時，學(xué)校的管理人員或者機構(gòu)扮演不同的角色和功能。文章通過解讀該報告，對我國高等教育機構(gòu)提出建議：與監(jiān)督機構(gòu)建立合作，完善教育主管部門監(jiān)督機制;高校引進相關(guān)人才進行內(nèi)部監(jiān)督;公開高等教育財務(wù)信息。

關(guān)鍵詞：英國 高校財務(wù)監(jiān)督 干預(yù)策略

一、出臺背景

英國高等教育享譽世界，在國際教育界具有重要地位。高等教育作為第三產(chǎn)業(yè)，對促進英國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，據(jù)英國大學(xué)聯(lián)盟（UK Education Network，UEN）的調(diào)查， 2011-2012年，英國的高校為英國貢獻(xiàn)了730億英鎊的產(chǎn)值（占英國當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.8%），為英國提供了75萬個工作崗位。2017 年，英國政府正式與歐盟展開“脫歐”談判?！懊摎W”之后的英國高等教育面臨很多問題，尤其是“脫歐”導(dǎo)致的英國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展變慢的影響[1]。高校資金不足、留學(xué)生減少、與歐盟的合作項目逐漸減少都讓英國高等教育機構(gòu)面臨財務(wù)困境。英國教育部做出回應(yīng)，于2019年4月發(fā)布了《高校監(jiān)督：支持和干預(yù)政策文件》（College Oversight： Support and Intervention Policy Document）（以下簡稱《文件》）[2]?！段募穬?nèi)容包括高校財政出現(xiàn)問題的預(yù)防措施、高校財政的評估工具文件以及高校破產(chǎn)時主要機構(gòu)的角色介紹，旨在通過對高校財務(wù)彈性和質(zhì)量進行監(jiān)督和干預(yù)，進而保持高校的可持續(xù)發(fā)展。其中，英國教育與技能資助局（Education and Skills Funding Agency，ESFA）和繼續(xù)教育委員（Further Education Commissioner，F(xiàn)EC）是幫助高校解決財務(wù)問題的主力。本文通過對《文件》的解讀，圍繞英國高校就財務(wù)問題進行具體干預(yù)時與ESFA、FEC團隊的合作等方面進行探究，以期為我國提供參考。

二、《文件》具體策略

一直以來，討論高校財務(wù)的文章不在少數(shù)。雖然側(cè)重點不同，但目的都是給予高校良性建議，促進高校的可持續(xù)發(fā)展。《文件》適用于在高校陷入嚴(yán)重困境之前，鼓勵和支持學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到問題并及早采取行動，從而提高財務(wù)彈性和質(zhì)量。在需要干預(yù)的情況下，《文件》制定了明確的干預(yù)安排。

面對高校的財政問題，一是要采取早期干預(yù)和預(yù)防措施。預(yù)防是為了盡早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和問題，并支持高校采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣斫档惋L(fēng)險和解決問題。預(yù)防通常是由教育部實時跟進學(xué)校最新財務(wù)動態(tài)，通過ESFA提供給管理者的財務(wù)表說明學(xué)校財務(wù)狀況，或者通過FEC團隊的檢查評估進行預(yù)防。如果未能有效防止財務(wù)問題發(fā)生，則進入早期干預(yù)、正式干預(yù)、重組或退出階段。二是要發(fā)揮財務(wù)評估工具在高校發(fā)展過程中的重要作用。在干預(yù)的過程中，它們有助于對高校財務(wù)問題進行分析，提升資金運用的合理性，從而為促進高校的發(fā)展提供巨大的動力支持。即使高校最后面臨破產(chǎn)，仍然會有一些類似ESFA與FEC這樣的角色盡可能地幫助高校減少損失?！段募分芯唧w措施如下。

（一）早期干預(yù)和預(yù)防策略

所有高校都要接受早期干預(yù)和預(yù)防策略（Early Intervention and Prevention Strategy）的定期風(fēng)險評估。該策略分為以下幾個部分：預(yù)防（Prevention）、早期干預(yù)（Early Intervention）、正式干預(yù)（Formal Intervention）、重組或退出（Restructure or Exit）。高校依據(jù)當(dāng)時所處的環(huán)境或階段采取不同策略。

1.預(yù)防

預(yù)防性措施有助于高校在風(fēng)險和問題發(fā)生之前發(fā)現(xiàn)問題，并支持高校采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣斫档惋L(fēng)險和解決問題。FEC團隊致力于改善從高校收集的數(shù)據(jù)和信息，尤其是在財務(wù)預(yù)測方面，并將信息系統(tǒng)集成在一起，從而避免數(shù)據(jù)重復(fù)。如果FEC團隊監(jiān)測到高校沒有意識到的財務(wù)問題，它就會在必要時要求高校提供更多信息，以充分了解情況，并確定如何進一步提供支持以保護學(xué)習(xí)者和公共資金，并帶來變革和改善。

《文件》還列舉了對高校的其他支持，比如診斷評估的過程和結(jié)果、繼續(xù)教育國家領(lǐng)導(dǎo)者（National Leaders of Further Education，NLFE）計劃、國家治理領(lǐng)導(dǎo)者（National Leaders of Governance，NLG）計劃等[3]。其中，NLFE計劃成功地吸引和動員了教育領(lǐng)域的杰出領(lǐng)導(dǎo)者與他們的同齡人一起支持改進，以確保所有學(xué)習(xí)者獲得最佳結(jié)果。[4]

2.早期干預(yù)

所有高校都要接受ESFA的定期風(fēng)險評估。根據(jù)一些明確的觸發(fā)因素，如財務(wù)健康問題、財務(wù)狀況明顯下降、學(xué)校有可能在兩年內(nèi)破產(chǎn)、巨大的現(xiàn)金壓力等，ESFA將考慮讓高校進入早期干預(yù)。當(dāng)一所高校處于早期干預(yù)階段時，采取的行動將符合高校資助協(xié)議中的早期干預(yù)條款。高校也會制定能減少行動風(fēng)險并使高?；謴?fù)財務(wù)穩(wěn)定狀態(tài)的計劃。在早期干預(yù)的過程中，干預(yù)機構(gòu)將與每所高校建立良好的溝通，尋求高校下一步的干預(yù)信息。一旦有證據(jù)表明一所高校不再符合以上的觸發(fā)因素，它將退出早期干預(yù)。ESFA在高校沒有及時、適當(dāng)、充分采取干預(yù)措施的情況下還會提供一些步驟參考，可能提供額外資助條件[5]。如果高校財務(wù)狀況沒有得到改善，或高校沒有盡最大努力實施變革和改進，那么ESFA將啟動正式干預(yù)。

3.正式干預(yù)

（1）正式干預(yù)的觸發(fā)因素

正式干預(yù)的對象是在早期干預(yù)后仍未能改善財務(wù)問題或未取得足夠進展的大學(xué)。啟動正式干預(yù)需要有一定的觸發(fā)因素。觸發(fā)條件和標(biāo)準(zhǔn)包括ESFA財務(wù)健康評估“不足”、財務(wù)賬戶出現(xiàn)問題、有重大欺詐行為、高校未能在解決問題中取得進展等。如果高校遇到基于經(jīng)濟理由的正式干預(yù)觸發(fā)因素，ESFA則考慮將高校納入正式干預(yù)并發(fā)布建議來改善高校的現(xiàn)狀。每個月都會更新建議，明確要求高校在規(guī)定時間內(nèi)達(dá)到要求。如果遇到一些特殊情況，如高校沒有采取行動、沒有切合實際的計劃來改善英國教育標(biāo)準(zhǔn)局（Ofsted）或ESFA所關(guān)注的領(lǐng)域，又或者高校現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)和治理方式成為改進的障礙，那么FEC將寫信給高校，建議將高校財務(wù)由早期干預(yù)階段升級為正式干預(yù)。

在特殊情況下，升級到正式干預(yù)也可以在診斷評估之后進行。這意味著需要快速采取強有力的行動，包括領(lǐng)導(dǎo)和治理變革，或是結(jié)構(gòu)性解決方案。為了簡化安排，ESFA將不再給予表現(xiàn)不佳或總體評估表現(xiàn)不太好的高校發(fā)布建議。

（2）正式干預(yù)的主要方法

在正式干預(yù)過程中，高校和其他機構(gòu)也會在診斷評估時用到有利于高校擺脫財務(wù)困境的方式。一種方式是“受監(jiān)督高?！睜顟B(tài)。接受正式干預(yù)的高?；蛘逧SFA認(rèn)為財政情況恢復(fù)緩慢的高校會處于“受監(jiān)督高校”狀態(tài)，或者一些高校經(jīng)過評估，F(xiàn)EC認(rèn)為高校應(yīng)受到監(jiān)督。另一種方式是FEC干預(yù)評估。如果通過診斷評估將高校升級為正式干預(yù)，那么ESFA和FEC將考慮進一步評估以補充最初診斷。雙方共同努力監(jiān)督行動計劃的進展情況。FEC將持續(xù)監(jiān)督已經(jīng)進行過FEC干預(yù)評估的案例，直到高校從正式干預(yù)中解脫出來，然后FEC將編寫一份總結(jié)報告，列出他們的發(fā)現(xiàn)、結(jié)論和建議。

但是在某些情況下，有些支持和干預(yù)不足以促成改進，高校需要的是結(jié)構(gòu)性解決方案，在高校做出結(jié)構(gòu)性改變之前，應(yīng)該與高校的ESFA案例管理員討論。變化的類型將取決于具體情況，但在大多數(shù)情況下變化由可行性問題驅(qū)動，因此結(jié)構(gòu)變化需要實現(xiàn)更高的效率和更低的成本，這可以通過課程、人員配置和運營合理化來實現(xiàn)。ESFA和FEC將共同進行調(diào)控與審查以確保在每種情況下都有一致的安排。

4.重組或退出

在某些情況下，可能支持和干預(yù)不足以實現(xiàn)改進，并且需要結(jié)構(gòu)性解決方案，這時就需要高校進行結(jié)構(gòu)性的重組或者退出正式干預(yù)。進行結(jié)構(gòu)性變革之前，大學(xué)應(yīng)盡早尋求ESFA管理者的建議，他們將會就合理的成本預(yù)算制定符合高校需要的戰(zhàn)略。結(jié)構(gòu)性變革主要通過以下途徑實現(xiàn)：對高校結(jié)構(gòu)進行重組;與其他機構(gòu)合并;對高校進行分解，或者董事會完全解散高校。

（二）財務(wù)評估工具

學(xué)校在對財務(wù)結(jié)構(gòu)選擇做出決定之前，必須進行強有力的獨立評估。高?？梢耘cESFA案例管理員討論，確定早期的潛在問題，尋求建議和指導(dǎo)，以實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。除此之外還有其他的選擇，如獨立業(yè)務(wù)評估（Independent Business Reviews）、結(jié)構(gòu)和前景評估、FEC地方供應(yīng)審查、行使國務(wù)大臣權(quán)力等。

1.獨立業(yè)務(wù)評估

獨立業(yè)務(wù)評估代表著高校的立場，幫助高校做出是否有必要進行結(jié)構(gòu)性變革的決策。如果英國教育部擔(dān)心解決方案可行性或者貸方要求高校進行獨立業(yè)務(wù)評估，且高校無法為其日常運營提供資金時，高校也會選擇進行獨立業(yè)務(wù)評估。學(xué)校的校長、管理者和相關(guān)高級職員在此期間將會密切合作。[6]

獨立業(yè)務(wù)評估的范圍由委托審查的人根據(jù)具體情況確定，通常由專門從事財務(wù)審查和重組的會計師進行，可能是破產(chǎn)執(zhí)行人（英國《破產(chǎn)法》規(guī)定，在各種破產(chǎn)程序中任職的人限于該法承認(rèn)其資格的從業(yè)人員）。完成評估的時間長短取決于個案的范圍和復(fù)雜程度以及高校提供的信息質(zhì)量。

2.結(jié)構(gòu)和前景評估

結(jié)構(gòu)和前景評估是一種FEC在客觀基礎(chǔ)上對高校進行財務(wù)評估來改變高校結(jié)構(gòu)的方式。有兩種情況需要進行結(jié)構(gòu)和前景評估：一是高校正在考慮追求結(jié)構(gòu)性變革;二是結(jié)構(gòu)變革已經(jīng)成為干預(yù)過程解決方案的一部分。

結(jié)構(gòu)變化雖然被視為高校面臨的巨大挑戰(zhàn)，但是通過FEC領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)和前景評估，高?？梢云谕湓趯ΜF(xiàn)有信息進行全面分析的基礎(chǔ)上，為學(xué)校的未來結(jié)構(gòu)提供客觀公正的建議，提供潛在的解決方案。

3.FEC地方供應(yīng)審查

相比于結(jié)構(gòu)和前景評估專注于單一機構(gòu)并找到最佳解決方案，F(xiàn)EC地方供應(yīng)審查主要審核多個相關(guān)機構(gòu)，考慮該地區(qū)學(xué)習(xí)者的總體情況。FEC地方供應(yīng)審查是一種靈活的干預(yù)措施，可以就實現(xiàn)長期可持續(xù)供應(yīng)的最佳方式提出建議，所有FEC地方供應(yīng)審查報告將在草案中與高校和其他合作機構(gòu)共享，以便在最終確定之前進行事實核查。FEC地方供應(yīng)審查遵循三個廣泛的階段：分析階段（整理和分析所需數(shù)據(jù)）、選項階段（探索可用的選擇范圍并評估可行性）、建議階段（提供有關(guān)首選方案的建議）。ESFA和FEC團隊根據(jù)具體情況考慮采取哪些行動。

4.行使國務(wù)大臣權(quán)力

當(dāng)高校破產(chǎn)時，國務(wù)大臣將繼續(xù)擁有以下權(quán)力：一是解聘管理機構(gòu)的所有成員;二是職位空缺時可以任命新成員;三是向高校提供有關(guān)行使權(quán)力和履行職責(zé)的指示，包括要求管理機構(gòu)做出合作安排的指示，或者要求管理機構(gòu)自行解散的指示。國務(wù)大臣使用權(quán)力時將考慮到ESFA、FEC的建議，甚至經(jīng)過獨立業(yè)務(wù)評估后的一些證據(jù)等因素。

如果早期干預(yù)和預(yù)防策略的各種措施都沒有挽救高校的財務(wù)情況，那么高校只能面臨破產(chǎn)。新的破產(chǎn)程序引入了“教育管理”。這是一種特殊的管理制度，在高校破產(chǎn)時確?；痉?wù)的連續(xù)，適用于繼續(xù)教育以及高?！咧泻献鞯念A(yù)科學(xué)校，或者是經(jīng)營指定機構(gòu)的公司。[7]

（三）破產(chǎn)程序中的各種角色

面臨財務(wù)危機高校走進破產(chǎn)程序時，學(xué)校的管理人員或者機構(gòu)扮演著不同的角色和功能。第一，教育管理員的主要功能是實現(xiàn)教育管理的特殊目標(biāo)，保護現(xiàn)有學(xué)習(xí)者的整體供給，并為整個債權(quán)人尋求最佳結(jié)果。通常，獨立業(yè)務(wù)評估（IBRs）會產(chǎn)生一個交付計劃，如果適用于相關(guān)教育管理部門，教育管理員將致力于實施該計劃。如果高校遇到可能導(dǎo)致破產(chǎn)的財務(wù)困難，教育管理員的責(zé)任就更為重要。通過盡早發(fā)現(xiàn)問題并采取適當(dāng)行動來降低高校進入破產(chǎn)的風(fēng)險，以便盡可能實現(xiàn)轉(zhuǎn)虧為盈。一旦出現(xiàn)財務(wù)困難跡象，無論是直接問題還是預(yù)期風(fēng)險，高校都應(yīng)酌情與銀行以及ESFA聯(lián)絡(luò)。第二，ESFA為年輕人和成年人的教育和技能培訓(xùn)提供分配并負(fù)責(zé)每年的重要資助，它通過行使其贈款和合同條件參與監(jiān)管體系。當(dāng)有證據(jù)表明存在風(fēng)險或表現(xiàn)不佳或不符合資金要求時，它將根據(jù)問題的嚴(yán)重性以及高校的背景和情況進行干預(yù)。第三，F(xiàn)EC領(lǐng)導(dǎo)一個代表和顧問團隊，他們與ESFA密切合作，與高校合作，負(fù)責(zé)評估在質(zhì)量或財務(wù)健康方面存在嚴(yán)重缺陷或有風(fēng)險的高校的領(lǐng)導(dǎo)能力和治理能力，幫助提高其提供的質(zhì)量和可持續(xù)性，并降低失敗的風(fēng)險。

三、對我國的啟示

2019年2月，教育部高等教育司副司長范海林介紹了《全面振興本科教育推進高等教育內(nèi)涵發(fā)展情況》，表示中國的高等教育即將過渡到普及化階段，提高高等教育質(zhì)量，充足的教育經(jīng)費必不可少。國家和各級政府對高校的投入持續(xù)增加，如清華大學(xué)2015年度決算205億元，浙江大學(xué)156億元，北京大學(xué)140億元[8]。但是高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了資源浪費等現(xiàn)象，高校在預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理等方面能力薄弱。英國在對高校監(jiān)督戰(zhàn)略上有著非常詳細(xì)和具體的措施。對干預(yù)階段和干預(yù)工具以及其中一些干預(yù)機構(gòu)的角色解讀都給我國的高校監(jiān)督以參考。

（一）與監(jiān)督機構(gòu)建立合作，完善教育主管部門監(jiān)督機制

英國高校出現(xiàn)財政問題時，會有ESFA等機構(gòu)提供干預(yù)對策，幫助高校解決財務(wù)上的問題。在國內(nèi)，面對高校暴露的問題， 也同樣需要一些監(jiān)督機構(gòu)提供支持，教育行政主管部門應(yīng)盡快完善相關(guān)制度， 出臺相關(guān)的政策， 以加強對他們的監(jiān)管力度。中國的高等教育機構(gòu)實現(xiàn)財政充裕，為學(xué)校和學(xué)子提供經(jīng)濟上的保障至關(guān)重要。外部監(jiān)督是落實計劃、解決問題的關(guān)鍵一步。監(jiān)督的過程中，要實施公開評議，確保高校財務(wù)信息公開[9]。類似于ESFA的機構(gòu)之間也應(yīng)該進行交流和合作，在財務(wù)困境上動態(tài)地分享信息，共同監(jiān)督整個過程以幫助高校財務(wù)問題的解決。

（二）高校進行內(nèi)部監(jiān)督，引進相關(guān)人才

高校不僅要獲取外界監(jiān)督機構(gòu)的支持，而且要具備自己給自己“診斷”的能力，不只是靠外界監(jiān)督機構(gòu)的判斷。在人才儲備上，要多加引進人才才能更清楚高校運行中哪些方面出現(xiàn)問題，以及處在何種干預(yù)階段之中。人才的培養(yǎng)需要從國家政策落實到具體高校。國家政策制定者、教育行政管理部門、高校校長以及培養(yǎng)的人才，都應(yīng)該在這一過程中扮演不同的角色并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。更迫切的是，國家教育部門應(yīng)該根據(jù)培養(yǎng)目標(biāo)為高校財務(wù)評估人才培養(yǎng)研發(fā)出整套成體系的課程，高校財務(wù)評估人才的培養(yǎng)是涉及個人和整個社會的工程。

（三）高校財務(wù)信息公開

高校的財務(wù)管理需要得到社會監(jiān)督。為了贏得社會公眾的信任，同時保障公眾對高校財務(wù)信息的知情權(quán)，高校需要財務(wù)信息公開。通過這種途徑，“充分發(fā)揮社會公眾對高校財務(wù)活動的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進高校不斷提升財務(wù)管理的能力和水平”[10]。當(dāng)高校財務(wù)信息公開時，細(xì)化公開內(nèi)容和規(guī)范公開程序也有利于高校優(yōu)化資源配置。把經(jīng)費用到正確的地方，才能更好地建設(shè)高等教育。

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[8][9][10]趙紅衛(wèi). 我國高等學(xué)校財務(wù)信息公開研究[D]. 西安：陜西師范大學(xué)， 2018.

編輯 呂伊雯? ?校對 徐玲玲