功能論視角下鄰避沖突的治理實(shí)踐與框架構(gòu)建
——基于典型案例的經(jīng)驗(yàn)

文/譚爽

問題的提出與文獻(xiàn)回顧

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)和民眾權(quán)利意識的提升，核電站、垃圾焚燒廠、污水治理廠等項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突日益突出。據(jù)此，學(xué)術(shù)界展開了積極探索與激烈討論。其研究脈絡(luò)可劃分為二：一類立足傳統(tǒng)危機(jī)管理思維，關(guān)注項(xiàng)目受阻、社會(huì)失序等鄰避沖突帶來的顯見負(fù)效應(yīng)及其化解策略；另一類則秉持“?！薄皺C(jī)”并存的辯證觀，認(rèn)為沖突對社會(huì)維持與整合等具有積極功能，聚焦鄰避運(yùn)動(dòng)的正向溢出效應(yīng)及擴(kuò)散路徑?？傮w來看，既有成果對鄰避沖突作了充分審視，但依然存在局限。首先，相較于對負(fù)功能的廣泛關(guān)注，對鄰避正功能的剖析稍顯薄弱，尤其缺乏積極與消極面向之整合分析，二者的共存與轉(zhuǎn)化機(jī)制尚未揭示。其次，學(xué)者多著墨于鄰避事件的顯見功能，而忽略了對其潛在、長期影響的挖掘，導(dǎo)致一些關(guān)鍵的危機(jī)治理線索被遮蔽。再次，既有成果或施以大樣本量化分析，或圍繞單個(gè)案例進(jìn)行深描，缺乏兼顧廣度與深度的多案例質(zhì)性研究，難以呈現(xiàn)各類功能產(chǎn)生或缺失的差異化條件。有鑒于此，本研究將引入社會(huì)學(xué)家默頓的功能論，探討事件中各功能的孕育、消退及轉(zhuǎn)化機(jī)制，并以之為基礎(chǔ)構(gòu)建鄰避沖突的治理框架。

默頓是結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物，其致力于調(diào)和功能論與沖突論的社會(huì)思想，找尋二者在理論上的匯通之處，從而解釋社會(huì)沖突、偏差行為與社會(huì)變遷的根源。他在對傳統(tǒng)功能主義批判性繼承的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了顯功能與潛功能、正功能與反功能等概念。正功能是指有助于社會(huì)系統(tǒng)調(diào)適的效能，反功能則包含社會(huì)系統(tǒng)“不期望”“不認(rèn)可”的負(fù)效應(yīng)。顯功能是指系統(tǒng)參與方期望和認(rèn)可的客觀后果，潛功能則是不易被察覺的問題領(lǐng)域。上述四種功能的兩兩交叉則構(gòu)成了默頓功能分析的四個(gè)基本范式。基于鄰避沖突的特征，筆者對四者進(jìn)行具體化和本土化理解，搭建研究的理論框架。其中，“顯－反功能”指鄰避沖突對社會(huì)運(yùn)行造成的顯見消極影響，如影響社會(huì)穩(wěn)定、延緩工程建設(shè)等；“顯－正功能”指鄰避沖突給社

會(huì)運(yùn)行帶來的顯見積極影響，如提高公眾公共參與能力并優(yōu)化公共決策等；“潛－反功能”指鄰避沖突給社會(huì)運(yùn)行帶來的潛在消極影響，如政府公信力喪失、他地對集體行動(dòng)的效尤效應(yīng)等；“潛－正功能”指鄰避沖突給社會(huì)運(yùn)行帶來的潛在積極影響，如倒逼公民塑造環(huán)保意識、付諸環(huán)保行動(dòng)等。本文將據(jù)此對B市2006—2011年間由垃圾焚燒設(shè)施修建引發(fā)的三起鄰避沖突進(jìn)行比較，探討不同治理路徑產(chǎn)生的功能差異及原因。

三起鄰避沖突的治理實(shí)踐與功能差異

（一）潛伏期：忽視型治理激發(fā)顯－反功能

2010年，B市政府決定在A區(qū)修建垃圾焚燒廠，并按照法律要求組織環(huán)評公參。但不合理的程序，以及并不明朗的焚燒風(fēng)險(xiǎn)、搬遷政策、利益補(bǔ)償，為居民的持續(xù)抗?fàn)幝裣聦?dǎo)火索。2020年11月，A區(qū)政府發(fā)布了《A項(xiàng)目環(huán)評信息公告》，面向社會(huì)征求意見。借此機(jī)會(huì)，環(huán)保組織D機(jī)構(gòu)介入，通過“獨(dú)立民間監(jiān)測”查找出項(xiàng)目的環(huán)境隱患，協(xié)助當(dāng)?shù)鼐用穸啻闻c區(qū)政府溝通，并向市環(huán)保局提出工程環(huán)評審批聽證申請，同時(shí)致信國家住建部，表示對該項(xiàng)目建設(shè)程序、建設(shè)方資質(zhì)等的質(zhì)疑。然而，直到項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收、即將上馬前夕，其訴求仍未獲解決，危機(jī)一觸即發(fā)。無獨(dú)有偶，B區(qū)與C區(qū)的兩座焚燒廠也同樣面臨因政府忽視和累積性不信任而催生的鄰避情節(jié)。與此同時(shí)，政府風(fēng)險(xiǎn)溝通的笨拙又進(jìn)一步激化民憤，成為居民發(fā)起抗議示威行動(dòng)的導(dǎo)火索。

（二）爆發(fā)期：粗放型治理抑制顯－反功能

“我們一直認(rèn)同行動(dòng)要有理有據(jù)，但終歸有壓垮駱駝的最后一根稻草。一旦環(huán)保驗(yàn)收通過、正式生產(chǎn)了，找領(lǐng)導(dǎo)溝通就沒用了。所以有人就主張要來點(diǎn)激烈對抗。”（A地居民L，20170604）最后一根稻草迫使三地居民分別組織集體行動(dòng)表達(dá)抗議。對此，各地政府展現(xiàn)出不同的處理姿態(tài)：A地政府承諾對拆遷安置問題予以解決，但項(xiàng)目決策并無讓步；B地宣布項(xiàng)目暫緩建設(shè)；C地尚未做出最終決定。上述策略雖然暫時(shí)緩解了沖突，平抑了社會(huì)失穩(wěn)這一“顯－反功能”。但因短視所導(dǎo)致的粗放式管理也將引發(fā)“潛－反功能”，給整個(gè)公共治理體系帶來沖擊：首先，政府為保障項(xiàng)目落地而做出的補(bǔ)償承諾給居民帶來較高的心理預(yù)期，一旦事后無法兌現(xiàn)，將嚴(yán)重?fù)p害其公信力；其次，“一鬧就?！钡膫}促?zèng)Q策不僅會(huì)阻礙部分事關(guān)國計(jì)民生項(xiàng)目的順利運(yùn)營，同時(shí)還可能招致人們對公共政策合法性和嚴(yán)肅性的質(zhì)疑；再次，“會(huì)哭的孩子有奶吃”的認(rèn)知得以強(qiáng)化，極易導(dǎo)致他地對集體行動(dòng)的“效尤效應(yīng)”，給同類決策執(zhí)行造成壓力。

（三）延續(xù)期：差異化治理促成正反功能的分野

鄰避沖突的后續(xù)影響不會(huì)立刻消失，當(dāng)對立由激烈走向緩和，進(jìn)入危機(jī)延續(xù)期后，利益相關(guān)方的態(tài)度與行動(dòng)對事件走向至關(guān)重要，將帶來正反功能的分野。A案例中，由于政府與居民達(dá)成了新的補(bǔ)償協(xié)議且焚燒廠運(yùn)營在即，NGO只能暫時(shí)撤出，抗?fàn)幏e極分子也無奈地偃旗息鼓。但據(jù)當(dāng)事人反映，該承諾并未兌現(xiàn)：“估計(jì)當(dāng)時(shí)為了項(xiàng)目進(jìn)展順利，他（指區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)）當(dāng)時(shí)在區(qū)人大常委會(huì)上公開承諾了好幾條，也有文字記錄，但履行起來就縮水了?！保ˋ地居民W，20170604）政府的出爾反爾再次加重了政民間裂痕，“潛－反功能”凸顯。B項(xiàng)目暫緩修建的決策在兩年后被推翻，迫使B地居民再度維權(quán)。但這一次他們“決定用兩個(gè)社區(qū)垃圾分類和妥善處置的樣板來爭取其公民權(quán)利的正當(dāng)性”（Z組織工作人員X，20170112），讓主政者了解除了焚燒還有更好的垃圾處理方法。C地危機(jī)延續(xù)期的圖景與B案例十分類似：在集體行動(dòng)遭遇管控后，維權(quán)精英不斷吸納社區(qū)內(nèi)部成員，建立調(diào)查小組、會(huì)議籌備小組、聯(lián)絡(luò)小組等團(tuán)隊(duì)，寫作有理有據(jù)的調(diào)研報(bào)告向主政者呈現(xiàn)當(dāng)前垃圾圍城的緊迫狀況和盲目焚燒的潛在風(fēng)險(xiǎn)。作為回應(yīng)，政府則邀請居民前往日本考察焚燒廠運(yùn)營、與其在訪談節(jié)目中公開對話，并應(yīng)其要求召開環(huán)評聽證會(huì)，共同推動(dòng)B市垃圾管理政策出臺(tái)。當(dāng)“建”與“不建”的二分決策陷入膠著時(shí)，居民又進(jìn)一步釋放妥協(xié)信號：“不是絕對不讓建，但如果要建，我們提了三個(gè)建議：一個(gè)是垃圾要分類，二是焚燒量要控制，三是技術(shù)要改變?！保–地居民W，20150113）這一經(jīng)深思熟慮后的第三種選擇，將鄰避拖出了“一建就鬧、逢鬧必停”的漩渦。

（四）善后期：源頭型治理孕育潛－正功能

項(xiàng)目決策塵埃落定并被居民接受，事態(tài)不再具有威脅性和破壞性，進(jìn)入危機(jī)恢復(fù)階段。三地的維權(quán)者在漫長抗?fàn)幹猩钋幸庾R到單純反建而沒有替代性方案，對解決“垃圾圍城”困局并無助益。于是，B地與C地居民開始尋求能從源頭降低焚燒焦慮、避免抗?fàn)?、促進(jìn)垃圾安全有效處理的路徑。C地反建領(lǐng)袖自籌資金在小區(qū)建立垃圾減量化設(shè)備，希望通過做好垃圾分類來減少焚燒風(fēng)險(xiǎn)。但該設(shè)想在實(shí)踐中遭遇瓶頸，最終因資源缺乏與動(dòng)員困境遺憾告終。相較之下，B地在危機(jī)恢復(fù)期的效果更加顯著。這一方面依賴于環(huán)保組織Z的持續(xù)介入：“抗?fàn)幤较⒑?，為了讓垃圾分類持續(xù)下去，我們依托當(dāng)?shù)氐摹捶傩〗M’在幾個(gè)小區(qū)開展了一系列宣傳與實(shí)踐活動(dòng)，做了四年多的分類實(shí)踐。”（Z組織工作人員X，20170112）另一方面，危機(jī)延續(xù)期建立起來的政社合作關(guān)系依然在一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用，相關(guān)部門不僅通過政府購買給予NGO資金支持，也在管理上予以配合。最終，在社區(qū)能人、社會(huì)組織和政府部門的協(xié)同作用下，B地反焚居民由“熱行動(dòng)”轉(zhuǎn)向“冷思考”，由“反焚”向“分類”延伸，實(shí)現(xiàn)了綠色公民培育、區(qū)域環(huán)境治理等未曾預(yù)料的“潛－正功能”。

（五）案例比較與小結(jié)

綜上，三起案例在鄰避沖突各階段采取的不同措施導(dǎo)向了不同結(jié)果：潛伏期，三者都經(jīng)歷過忽視民意、回應(yīng)緩慢的疏誤，導(dǎo)致民怨累積，危機(jī)一觸即發(fā)，顯－反功能凸顯。爆發(fā)期，基于維穩(wěn)壓力，三地政府及時(shí)反應(yīng)，通過出動(dòng)警力、迅速妥協(xié)等方式平息抗?fàn)?，抑制了反功能擴(kuò)散。但在延續(xù)期，粗放型治理和長效化、多元化的組合型治理為案例A和案例B、C劃下分水嶺。前者中，政府采用權(quán)宜之計(jì)，盲目承諾卻又無法兌現(xiàn)，以至陷入“塔西佗陷阱”，潛－反功能滋生。后兩者則基于基層政府、地方精英和環(huán)境NGO的支持與配合，圍繞垃圾問題開展多輪互動(dòng)，在犧牲危機(jī)治理效率的同時(shí)獲取了積極效果：一方面化解公眾對政府的反感情緒，修復(fù)了政府形象；另一方面也在反復(fù)訓(xùn)練中提升民眾的公共參與能力，塑造其環(huán)保意識，實(shí)現(xiàn)了顯－正功能激發(fā)和潛－反功能消退。善后階段，由于B、C兩地政府支持力度和環(huán)境NGO介入程度的不同，C地的垃圾分類行動(dòng)半途夭折，僅有B地瞄準(zhǔn)危機(jī)源頭，持續(xù)發(fā)力，最終實(shí)現(xiàn)了綠色公民塑造、環(huán)境污染治理這一潛在正功能，從根源上為緩解焚燒焦慮、化解鄰避沖突提供支撐。

功能論視角下鄰避沖突治理的框架構(gòu)建

（一）潛伏期：沖突減緩，防控負(fù)功能

1.減少累積不信任，培植沖突化解土壤。鄰避沖突的化解效果內(nèi)嵌于地方治理體系，受到地方治理能力和政府公信力的直接影響。故在日常公共事務(wù)管理過程中，政府就應(yīng)該樹立“風(fēng)險(xiǎn)治理理念”，通過“關(guān)口前移”的制度安排對各類社會(huì)矛盾進(jìn)行常態(tài)化、科學(xué)化管理，從而減少累積性不信任，打造和諧政民關(guān)系，以便在出現(xiàn)鄰避沖突時(shí)為利益相關(guān)方協(xié)商提供良好環(huán)境，防止負(fù)功能產(chǎn)生。

2.善用“兩評”，提升風(fēng)險(xiǎn)溝通效能。首先，應(yīng)確保環(huán)評公眾參與和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性，使之成為將社會(huì)力量導(dǎo)入公共決策的契機(jī)，并進(jìn)一步落實(shí)評價(jià)主體多元化、評價(jià)時(shí)機(jī)前置化、評價(jià)信息公開化等基本制度要求，切實(shí)增強(qiáng)決策合法性。其次，應(yīng)加強(qiáng)對“兩評”的回應(yīng)性。不應(yīng)僅僅為了降低“反對度”而評價(jià)民眾鬧事等極端行為的可能性，更應(yīng)該從“滿意度”入手，對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社區(qū)共建、生態(tài)回饋等決策內(nèi)容做出優(yōu)化，讓公眾感受到基本權(quán)利得以尊重，從而提升項(xiàng)目認(rèn)可度。再次，應(yīng)保持對“兩評”結(jié)果的敏感性。建立完備的危機(jī)研判與預(yù)警機(jī)制，對評價(jià)過程中呈現(xiàn)的社會(huì)心態(tài)作深度分析和適當(dāng)引導(dǎo)，盡可能使群體性事件在萌芽階段得到妥善化解。

（二）爆發(fā)期：沖突處置，削減反功能

1.正確界定“鄰避”，立足長效化解。這首先需要管理者坦率承認(rèn)工程項(xiàng)目的固有風(fēng)險(xiǎn)，并誠懇與公眾探討風(fēng)險(xiǎn)防控策略及利益讓渡空間，而非一味為設(shè)施安全性背書，將自身置于公眾的對立面。其次，需要客觀評價(jià)“鄰避者”的角色與價(jià)值。維權(quán)者并非無理取鬧的泄憤者或盲目逐利的索取者，其提出的種種疑問雖有其不合理之處，但也有助于政府與企業(yè)再度審視項(xiàng)目的選址和運(yùn)營，進(jìn)一步關(guān)注隱患、解決問題。因此，鄰避者不應(yīng)被污名化為“自利者”，而應(yīng)被定義為公共治理的合作者，進(jìn)一步整合入決策過程。最后，需要優(yōu)化鄰避處置方式，從短期平息邁向長效治理。不僅考慮如何盡快“止損”，還應(yīng)在可控范圍內(nèi)給沖突一定的時(shí)間與空間，允許并鼓勵(lì)公眾展開利益辯論、思考環(huán)境問題、參與設(shè)施規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)剛性維穩(wěn)向韌性維穩(wěn)再向主動(dòng)創(chuàng)穩(wěn)轉(zhuǎn)變。

2.鼓勵(lì)治理創(chuàng)新，接受試錯(cuò)成本。“穩(wěn)定大于一切”的理念導(dǎo)致鄰避治理陷入惡性循環(huán)，亟須由上至下推動(dòng)公共安全事件處置的理念與制度變革，尤其應(yīng)提高對基層管理者的“容錯(cuò)性”，允許其依據(jù)具體事件的參與對象、影響范圍、核心訴求等要素靈活選擇對策。如對于權(quán)利意識很強(qiáng)的精英所組織的小規(guī)模、克制性集體行動(dòng)，應(yīng)使用“引導(dǎo)協(xié)商”而非“強(qiáng)力彈壓”策略，防止其感到人權(quán)受侵犯而愈加憤怒。對于環(huán)保團(tuán)體介入的維權(quán)行動(dòng)，不該盲目擠壓其參與空間，應(yīng)尊重其專業(yè)性，因勢利導(dǎo)，使之成為“居間調(diào)?！钡臉蛄?。力求在沖突治理過程中提升政府公信力和公眾效能感，避免反功能蔓延。

（三）延續(xù)期：沖突轉(zhuǎn)化，化解反功能并激發(fā)潛功能

1.秉持多元治理理念，培養(yǎng)公民參與能力。

如果沖突爆發(fā)期的時(shí)間壓力導(dǎo)致地方政府未能通過引入公民參與來化解反功能，延續(xù)期則提供了第二次機(jī)會(huì)。政府應(yīng)順應(yīng)形勢、積極引導(dǎo)，推動(dòng)多元參與。首先，企業(yè)必須從后臺(tái)走向前臺(tái)。通過主動(dòng)溝通專業(yè)地回應(yīng)公眾疑惑，展示企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，同時(shí)也減少公眾與政府直接對峙帶來的行政摩擦。其次，NGO的橋梁作用應(yīng)得到正視。作為公益主體，NGO傾向于將抗?fàn)幫迫敕ㄖ苹壍?，并將議題從單純追求利益的“環(huán)境維權(quán)”拓展為關(guān)乎全社會(huì)的“環(huán)境保護(hù)”，引導(dǎo)抗議與指責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商和建設(shè)，促進(jìn)公共決策完善。再次，媒體功能需要進(jìn)一步發(fā)掘并優(yōu)化。將媒體“請進(jìn)來”而非“推出去”，鼓勵(lì)其將報(bào)道側(cè)重點(diǎn)從精彩的“維權(quán)故事”轉(zhuǎn)變?yōu)闇睾偷摹皡f(xié)商故事”，并融入對環(huán)境危機(jī)的深省、對理性參與的鼓勵(lì)、對環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)調(diào)等，向社會(huì)展示鄰避沖突多元治理的好案例和正能量。最后，社區(qū)精英應(yīng)作為一個(gè)獨(dú)立面向得到關(guān)注。精英在鄰避事件中不僅善于撬動(dòng)資源以提升抗?fàn)幩囆g(shù)性與有效性，同時(shí)也更有能力與政府、企業(yè)和NGO深度對話及合作。因此，管理者應(yīng)采用“借力”策略，將其納入鄰避決策與沖突化解過程，而非排斥甚至控制。

2.擯棄單一決策，尋找多元出路。延續(xù)期的目標(biāo)除了緊張局面的緩和、公民參政的試煉，還包括項(xiàng)目決策的優(yōu)化調(diào)整，但大部分鄰避沖突均暴露出政府與居民決策偏好的互不兼容，這往往擠壓了協(xié)商空間，導(dǎo)致談判陷入僵局。因此，雙方必須轉(zhuǎn)變觀念，摒棄單一決策，共探多元出路。一方面，居民在反對的同時(shí)，應(yīng)基于對鄰避項(xiàng)目的了解提出建設(shè)性意見。另一方面，政府與企業(yè)則有責(zé)任在選址社區(qū)、補(bǔ)償方案、協(xié)商形式等方面提供備選項(xiàng)，扭轉(zhuǎn)公眾被動(dòng)接受的消極心態(tài)。雙方共同磋商，推動(dòng)決策效用最大化，化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)。

（四）善后期：沖突學(xué)習(xí)，孕育正功能

現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)賠償和設(shè)施遷址是政府處理鄰避沖突的兩大利器，但二者都只實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的有價(jià)接受或他方轉(zhuǎn)移，治標(biāo)不治本。我們迫切需要能夠從長遠(yuǎn)上緩解甚至完全解決危機(jī)的方法，這便是善后期的核心目標(biāo)：通過對過往事件的反思，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系，優(yōu)化沖突防控策略，減少再發(fā)概率。具體可從三方面入手，推動(dòng)沖突正功能孕育。首先，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)展示。無論政府還是企業(yè)，都應(yīng)視危機(jī)為契機(jī)，因勢利導(dǎo)，讓公眾了解垃圾焚燒廠、核電站、污水處理廠等工程的修建是源自于垃圾快速增加、電力過度消耗、水體大面積污染等與個(gè)人行為息息相關(guān)的環(huán)境困局，進(jìn)而在全社會(huì)植入一種深刻的緊迫感，倒逼個(gè)人綠色行為，謀求合力削減風(fēng)險(xiǎn)。其次，普及環(huán)境教育。依托抗?fàn)庪A段居民對鄰避設(shè)施的了解與關(guān)注，繼續(xù)對其施以有的放矢的宣教教育，引導(dǎo)其建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。再次，社區(qū)資本建設(shè)。借力維權(quán)行動(dòng)所激發(fā)的集體意識及甄選的社區(qū)能人，推動(dòng)以社區(qū)為單位的環(huán)境治理，增強(qiáng)社區(qū)活力和凝聚力，促使公民成長與社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理能力與治理水平持續(xù)增長，為未來的鄰避沖突減緩營造良好環(huán)境。