“結(jié)構(gòu)-過程”視角下多民族國(guó)家治理的主體互動(dòng)模式與績(jī)效評(píng)估

文/常晶

對(duì)多民族國(guó)家而言，治理帶來了更為廣泛的互動(dòng)與更為復(fù)雜的主體間關(guān)系，但是，在西方一些多民族國(guó)家，治理提倡的分權(quán)化和多中心反而成為國(guó)內(nèi)少數(shù)民族聚居地區(qū)主張分離的制度基礎(chǔ)，西方式的治理模式在多民族國(guó)家建設(shè)中遭遇了困境。我們有必要對(duì)以分權(quán)化和多中心為主要特點(diǎn)的治理進(jìn)行反思，從更廣泛的互動(dòng)意義上理解多民族國(guó)家的主體間關(guān)系。本文嘗試從社會(huì)互動(dòng)理論的角度解讀多民族國(guó)家治理中主體互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)形式，提出了多民族國(guó)家治理中主體間互動(dòng)可能產(chǎn)生的四種基本模式，在此基礎(chǔ)上建立評(píng)估多民族國(guó)家治理績(jī)效的“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架。這一框架由“結(jié)構(gòu)”與“過程”兩個(gè)核心維度構(gòu)成，將靜態(tài)評(píng)估和動(dòng)態(tài)評(píng)估融合起來，既關(guān)注治理改革的制度結(jié)果，也關(guān)注治理改革在解決族際沖突和矛盾方面的過程表現(xiàn)。其中，結(jié)構(gòu)維度包括三個(gè)指標(biāo)：互動(dòng)結(jié)構(gòu)、主體關(guān)系和情境條件；過程維度也包括三個(gè)指標(biāo)：互動(dòng)機(jī)制、治理效率和治理效果。

多民族國(guó)家治理中主體關(guān)系的建構(gòu)形式

縱觀國(guó)家的發(fā)展歷程，在不同的歷史時(shí)段，國(guó)家建構(gòu)面對(duì)的問題不同，建構(gòu)形式也存在差異。當(dāng)“民族國(guó)家”作為一種新概念和新事物登上歷史舞臺(tái)時(shí)，是以“一致性帝國(guó)”的面貌出現(xiàn)的，“一致性建構(gòu)”是這一階段國(guó)家建構(gòu)的主要形式，“一個(gè)民族一個(gè)國(guó)家”、文化同質(zhì)化和對(duì)差異性身份的“善意的忽略”是一體化國(guó)家秩序形成的核心邏輯。隨著民族國(guó)家在世界范圍內(nèi)的建立和發(fā)展，無論是學(xué)術(shù)研究還是政治實(shí)踐，都不再簡(jiǎn)單地將“民族國(guó)家”與“單一民族國(guó)家”劃等號(hào)。“多民族”“多元文化”“多民族國(guó)家”等概念開始進(jìn)入國(guó)家建構(gòu)的議題之中，如何在“一體”中包容“多樣”，如何在現(xiàn)代國(guó)家形式和民主制度中體現(xiàn)“承認(rèn)”，就成為這一階段國(guó)家建構(gòu)亟待解決的問題。因此，“包容性建構(gòu)”的形式應(yīng)運(yùn)而生，多元文化、差異政治和包容性的制度設(shè)計(jì)是其主要特征。觀念和制度的變化也催生了主體間關(guān)系的變化，“治理”理念和與其相關(guān)的分權(quán)化等政治實(shí)踐進(jìn)一步強(qiáng)化了這種變化，廣泛的互動(dòng)、復(fù)雜的主體間關(guān)系和更多的不確定性構(gòu)成了“互動(dòng)式建構(gòu)”的內(nèi)在特征。

（一）一致性建構(gòu)：被忽略的差異

在中世紀(jì)晚期以及近代早期的歐洲，競(jìng)爭(zhēng)與戰(zhàn)爭(zhēng)是政治行為體之間關(guān)系的常態(tài)，在頻繁的爭(zhēng)奪中，生存是政治行為體的首要目標(biāo)。生存的本能和持續(xù)的戰(zhàn)爭(zhēng)，催生了民族國(guó)家意識(shí)，并促使其不斷清晰化。民族要變成“國(guó)族”，要變成國(guó)家，成為近代歐洲政治中的普遍性問題，同質(zhì)化和一致性也就成為國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在需求。早期西歐民族國(guó)家的形成過程中，民族建構(gòu)與國(guó)家建構(gòu)是共生互促的，“一個(gè)民族一個(gè)國(guó)家”是國(guó)家建構(gòu)的目標(biāo)。從總體上講，各國(guó)都選擇了以強(qiáng)制力與硬權(quán)力為基礎(chǔ)、以文化同質(zhì)性和社會(huì)一致性為目標(biāo)的國(guó)家建設(shè)方式。這就在客觀上導(dǎo)致了一種結(jié)果：在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過程中，人數(shù)較多或在競(jìng)爭(zhēng)中居于優(yōu)勢(shì)地位的民族成為主導(dǎo)力量和主體民族，人數(shù)較少或居于劣勢(shì)的民族則由于競(jìng)爭(zhēng)失敗而遭受排斥、強(qiáng)制同化甚至清洗，民族多樣性是被忽視、被漠視甚至被踐踏的。對(duì)于這樣以文化的同質(zhì)性、單一的民族認(rèn)同為基本特征的“一致性帝國(guó)”而言，族際關(guān)系中凸顯的主體是在人數(shù)或力量上占優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)民族，主體間關(guān)系以一方對(duì)另一方的征服、壓制、排斥或同化為主。

（二）包容性建構(gòu)：制度化的多元

伴隨著民族國(guó)家的發(fā)展和全球化時(shí)代的到來，隱藏在一致性和同質(zhì)化背后的歧異逐漸顯現(xiàn)。民族意識(shí)的覺醒與生長(zhǎng)使國(guó)家建構(gòu)不能僅僅停留在過去強(qiáng)制同化的層面，全球化不僅沒有消除各種文化的差異，反而帶來了建構(gòu)性和多元性的革新，新的生活方式、認(rèn)同、歸屬感以及亞文化在不斷地形成，挑戰(zhàn)國(guó)家的權(quán)威地位并削弱國(guó)家一體化的基礎(chǔ)。包容性建構(gòu)成為這一階段多民族國(guó)家建設(shè)的主要形式。共識(shí)民主、協(xié)商民主等理論提出了理想的模式，地區(qū)聯(lián)邦制、群體代表制、多元文化主義等提供了一些可操作的制度或政策。但是，在這個(gè)時(shí)期，國(guó)家與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系還沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革，對(duì)多樣性的包容主要停留在宏觀的制度與政策層面，直至作為范式轉(zhuǎn)換意義上的“治理”出現(xiàn)，制度的包容性開始與“分權(quán)”“多中心”“多主體”等內(nèi)容相聯(lián)系，“個(gè)人—社會(huì)—國(guó)家”關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變革才引發(fā)了國(guó)家建構(gòu)形式的變化。

（三）互動(dòng)式建構(gòu)：情境中的主體

治理模式將多元主體引入多民族國(guó)家的政治過程之中，主體的多元性不僅體現(xiàn)在公共管理的主體和層級(jí)上，還體現(xiàn)在族際關(guān)系中，這種“雙重多元性”對(duì)治理語(yǔ)境下的多民族國(guó)家建設(shè)提出了新的要求。關(guān)于多民族國(guó)家建設(shè)的爭(zhēng)論可能將不再停留于哪種模式更優(yōu)，轉(zhuǎn)而聚焦于更加具有情境性和動(dòng)態(tài)性的互動(dòng)關(guān)系、靜態(tài)的制度如何容納動(dòng)態(tài)的治理變化，本文將這種建構(gòu)形式稱為“互動(dòng)式建構(gòu)”。

西方多民族國(guó)家的治理變革在實(shí)踐上產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)和過程兩方面的困境。從結(jié)構(gòu)上看，多中心多主體在治理過程中會(huì)遇到協(xié)同合作的困境，表現(xiàn)為兩種結(jié)構(gòu)性矛盾：一是國(guó)家的政治整合與分權(quán)后少數(shù)民族聚居地區(qū)的民族權(quán)利之間如何協(xié)調(diào)的問題；二是治理理念及其帶來的分權(quán)結(jié)構(gòu)強(qiáng)化了不同主體的在場(chǎng)，民族的主體意識(shí)被喚醒并且延伸到公共政策的各個(gè)領(lǐng)域，“身份”變成了互動(dòng)關(guān)系中的一個(gè)有意義的變量。從過程上看，一方面，治理的多中心化帶來了不同主體在政策過程中的角色功能問題，問題邊界的不清晰往往造成治理失效；另一方面，多民族國(guó)家治理中的主體多元化與主體間的互動(dòng)可能產(chǎn)生“邊界效應(yīng)”，主體身份意識(shí)的凸顯會(huì)使各民族在競(jìng)爭(zhēng)中自我強(qiáng)化、限定本民族的邊界并排斥他者，“邊界互動(dòng)”和“邊界治理”也就成為“互動(dòng)式建構(gòu)”中的重要論題。這里的邊界不只是地理邊界，更是指社會(huì)邊界。民族既通過邊界來確定自我的身份，同時(shí)也通過邊界與其他民族進(jìn)行交流，在“互動(dòng)式建構(gòu)”中，需要考慮如何防止民族的社會(huì)邊界與地理邊界契合并固化，如何保持邊界的流動(dòng)性與提高邊界治理效能。

多民族國(guó)家治理中主體間互動(dòng)模式及其演化

（一）互動(dòng)模式

本文將多民族國(guó)家治理中的主體互動(dòng)模式歸納為四種理想類型：沖突、競(jìng)爭(zhēng)、合作、共融。社會(huì)互動(dòng)的主體主要是不同的民族群體或者以本民族利益訴求為核心目標(biāo)的行為體。四種模式在特定的情況下會(huì)發(fā)生相互轉(zhuǎn)化，它們之間存在著邊界區(qū)域，對(duì)邊界區(qū)域的治理可以促使或者防止主體互動(dòng)模式之間的轉(zhuǎn)化。

沖突，是指多民族國(guó)家某一地區(qū)居住著兩個(gè)以上可被識(shí)別的民族，治理改革擴(kuò)大了這些民族之間的互動(dòng)，并且有可能形成了以爭(zhēng)取民族權(quán)利和實(shí)現(xiàn)民族利益為宗旨的政黨、社會(huì)組織或其他團(tuán)體，行動(dòng)者的目標(biāo)不僅稀缺，而且行動(dòng)的方式是破壞性的，以斗爭(zhēng)、壓制、破壞甚至消滅對(duì)方的方式進(jìn)行互動(dòng)，行動(dòng)者更重視群體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，缺乏聯(lián)結(jié)不同群體的有效機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)，是以目標(biāo)的稀缺性為前提的，不同主體確立的目標(biāo)具有排他性，在一定的規(guī)則之下各自為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而進(jìn)行互動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)不一定是零和博弈，因?yàn)橹黧w間互動(dòng)往往是多次博弈，行動(dòng)者有可能在競(jìng)爭(zhēng)中形成一定的互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共贏。合作，為了實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)，不同的主體之間能夠相互配合、協(xié)商行動(dòng)。在合作的互動(dòng)形式下，合作者之間存在基本的信任和一致的行動(dòng)目標(biāo)，合作者相互依賴并且都有能力為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而貢獻(xiàn)力量。合作互動(dòng)中，互動(dòng)關(guān)系會(huì)受到異質(zhì)性的影響，也會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)取本民族利益和權(quán)利的行動(dòng)，但是行動(dòng)者之間形成了一定的互動(dòng)機(jī)制，能夠通過共同行動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。共融，是指在歷史發(fā)展和長(zhǎng)期交往的過程中，各民族之間的融合程度已經(jīng)非常高，對(duì)于它們而言，公民身份是首要身份，公共生活中很少以族裔身份行事或者強(qiáng)調(diào)本民族的利益。在這種情況下，治理改革并沒有催生以民族為單位的主體關(guān)系，行為者的互動(dòng)關(guān)系受社會(huì)異質(zhì)性的影響很小，國(guó)家治理只需要考慮基本的治理網(wǎng)絡(luò)即可。

在實(shí)踐中，這四種互動(dòng)模式并不是相互排他性的存在，而是相互交叉的。尤其是競(jìng)爭(zhēng)式互動(dòng)和合作式互動(dòng)這兩種位于互動(dòng)模式譜系中間位置的互動(dòng)模式，兩者根本的區(qū)別在于追求的核心目標(biāo)是否是稀缺的、排他的，前者在核心目標(biāo)上以競(jìng)爭(zhēng)為主，后者則在核心目標(biāo)上以合作為主，在實(shí)際情況中，兩者往往又帶有對(duì)方的特點(diǎn)。比如，在基本模式為合作式的互動(dòng)中也存在競(jìng)爭(zhēng)性，可以根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度劃分為強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性合作互動(dòng)與弱競(jìng)爭(zhēng)性合作互動(dòng)，而在競(jìng)爭(zhēng)性互動(dòng)為主要內(nèi)容的模式中，也可能由于其具有基本的合作框架，就成為合作導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)式互動(dòng)，如果競(jìng)爭(zhēng)的形式比較激烈且有轉(zhuǎn)向沖突的傾向，則表現(xiàn)為沖突內(nèi)嵌的競(jìng)爭(zhēng)式互動(dòng)。

（二）演化進(jìn)路

多民族國(guó)家治理中的四種基本互動(dòng)模式的形成都經(jīng)歷了一個(gè)過程，需要滿足相應(yīng)的條件，并且四種模式之間在特定的情境下是相互演化的。治理結(jié)構(gòu)為各主體提供了基本的外部環(huán)境，各主體需要應(yīng)對(duì)治理改革帶來的環(huán)境變化。治理改革若要實(shí)現(xiàn)消除族際沖突、改善族際關(guān)系、提高服務(wù)供給質(zhì)量以及增強(qiáng)共同體團(tuán)結(jié)的目標(biāo)，就需要建立相應(yīng)的互動(dòng)機(jī)制，促使各主體的互動(dòng)模式從沖突、競(jìng)爭(zhēng)向合作與共融轉(zhuǎn)化，并以此為基礎(chǔ)更新共同價(jià)值與規(guī)范，使新的治理模式制度化，形成穩(wěn)定的共享價(jià)值。

主體間互動(dòng)模式有著自我強(qiáng)化的趨勢(shì)。如果沖突式的互動(dòng)能夠使行動(dòng)者達(dá)成目標(biāo)，行動(dòng)者很大程度上會(huì)固化原有的行為邏輯，在以后的行動(dòng)中繼續(xù)選擇沖突的方式來與其他行動(dòng)者進(jìn)行互動(dòng)；在行動(dòng)者通過原有的互動(dòng)模式無法達(dá)成目標(biāo)的情況下，行動(dòng)者會(huì)更傾向于考慮改變現(xiàn)有的互動(dòng)方式。

四種基本的互動(dòng)模式之間存在邊界地帶。處于邊界地帶的互動(dòng)是最不穩(wěn)定的互動(dòng)，在一定的情境條件下有可能轉(zhuǎn)化為另一種互動(dòng)模式。邊界地帶與邊界互動(dòng)不僅存在于族際關(guān)系的地理范圍與社會(huì)文化范圍之間，還存在于互動(dòng)所在的不同政策領(lǐng)域。對(duì)邊界地帶的治理，是多民族國(guó)家治理需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

“結(jié)構(gòu)-過程”視角下的多民族國(guó)家治理績(jī)效評(píng)估

（一）多民族國(guó)家治理績(jī)效評(píng)估：治理的結(jié)構(gòu)維度

在結(jié)構(gòu)維度上，評(píng)估多民族國(guó)家的治理績(jī)效首先要看在族際關(guān)系上尤其是多民族國(guó)家少數(shù)民族聚居地區(qū)建立了何種互動(dòng)結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)中不同行為主體之間形成了何種關(guān)系，同時(shí)還要關(guān)注治理的情境條件，治理績(jī)效既受制于治理變革發(fā)生的系統(tǒng)環(huán)境和制度基礎(chǔ)，也受制于沖突程度和社會(huì)信任水平等情境因素。

1.互動(dòng)結(jié)構(gòu)。在制度性架構(gòu)上，大多數(shù)發(fā)生治理改革的國(guó)家都采取了權(quán)力由中央向地方下放的縱向分權(quán)和權(quán)力由政府向多主體轉(zhuǎn)移的橫向功能性分權(quán)，這就意味著原先集中于政府手中的權(quán)力、權(quán)威和責(zé)任發(fā)生了縱橫兩個(gè)向度的轉(zhuǎn)移。多民族國(guó)家治理中互動(dòng)結(jié)構(gòu)的變化主要體現(xiàn)在縱向政治分權(quán)方面，在評(píng)估多民族國(guó)家治理績(jī)效時(shí)，可以評(píng)估治理改革后的權(quán)力分配情況是什么樣的，分權(quán)是何種類型的分權(quán)，分權(quán)給互動(dòng)結(jié)構(gòu)帶來了怎樣的變化，進(jìn)而評(píng)價(jià)這種新的互動(dòng)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化了權(quán)力配置。

2.主體關(guān)系。結(jié)構(gòu)維度上另一個(gè)重要的衡量項(xiàng)是主體關(guān)系。在治理帶來的結(jié)構(gòu)性變化中，主體多元化是結(jié)構(gòu)變化的表征，而主體之間關(guān)系是結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和持續(xù)性的基礎(chǔ)。在評(píng)估多民族國(guó)家治理績(jī)效時(shí)，一方面評(píng)估各主體分別在權(quán)利關(guān)系上是如何得到界定的，這主要是指少數(shù)民族的權(quán)利和利益是否在制度上得到了相應(yīng)的代表和保護(hù)；另一方面評(píng)估互動(dòng)關(guān)系中各主體的角色和地位是怎樣的，多元主體在治理結(jié)構(gòu)中的話語(yǔ)權(quán)和地位對(duì)治理績(jī)效有著很大的影響。

3.情境條件。新的治理結(jié)構(gòu)并不是憑空產(chǎn)生的，20世紀(jì)80年代以來，大多數(shù)國(guó)家都或多或少地卷入了治理變革中，雖然秉持相似的理念，但是在不同的國(guó)家，治理實(shí)踐卻不盡相同，這與治理變革發(fā)生的情境條件有關(guān)，主要的情境因素有：系統(tǒng)環(huán)境、制度基礎(chǔ)、沖突/信任程度。

首先，系統(tǒng)環(huán)境塑造了新的制度結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和前景。多民族國(guó)家的民族結(jié)構(gòu)、國(guó)家實(shí)力與能力、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系等不僅構(gòu)成了治理結(jié)構(gòu)形成的初始條件，還在治理進(jìn)程的各個(gè)階段發(fā)揮著作用。其次，由于不同國(guó)家的制度基礎(chǔ)不同，治理變革的程度、重點(diǎn)領(lǐng)域、新制度的形式、行動(dòng)和結(jié)果也會(huì)千差萬別。制度基礎(chǔ)既包括正式制度也包括非正式制度，其中正式制度主要是指原有的政策法律框架和各級(jí)政府間的權(quán)力關(guān)系等，非正式制度包括公民社會(huì)、社會(huì)資本、庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)、家族關(guān)系等。最后，多民族國(guó)家的民族沖突程度和社會(huì)信任水平制約著治理制度的形成、發(fā)展和效果。民族沖突的歷史情況、解決進(jìn)程和沖突的烈度頻度等驅(qū)動(dòng)著治理方式的轉(zhuǎn)換，而社會(huì)信任水平及其發(fā)展則影響著治理行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和質(zhì)量。

（二）多民族國(guó)家治理績(jī)效評(píng)估：治理的過程維度

在治理的過程維度上，評(píng)估多民族國(guó)家治理需要考慮互動(dòng)機(jī)制、治理效率和治理效果三個(gè)方面的內(nèi)容。從互動(dòng)機(jī)制上來看，主要考察主體間共識(shí)的構(gòu)建過程中是否形成了恰當(dāng)且起作用的沖突解決框架和穩(wěn)定的協(xié)調(diào)模式。從治理效率上來看，主要考察對(duì)沖突與問題的反應(yīng)是否及時(shí)，即時(shí)效性問題。從治理的效果來看，主要衡量沖突與問題的解決程度、對(duì)族際關(guān)系產(chǎn)生了什么樣的影響，社會(huì)秩序和信任水平的發(fā)展程度等。

1.互動(dòng)機(jī)制。多民族國(guó)家治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，差異化的主體要在互動(dòng)中達(dá)成政治和解、取得政治共識(shí)、實(shí)現(xiàn)合作共融。對(duì)于大多數(shù)多民族國(guó)家而言，很難找到一個(gè)一蹴而就、一勞永逸的方案，分歧和差異不可能在短期內(nèi)永久消失，重要的是能否建立起恰當(dāng)且起作用的沖突解決機(jī)制；對(duì)于治理中的多元主體而言，也不是零和的單次博弈，而是多次博弈的過程，所以更值得關(guān)注的是能否在多次博弈過程中確立多元主體共同確認(rèn)和遵守的有效博弈規(guī)則。因此，在互動(dòng)機(jī)制方面要考察的是：多元主體互動(dòng)的規(guī)則是什么？協(xié)調(diào)沖突和差異的模式是什么？共識(shí)構(gòu)建的過程是怎樣的？

2.治理效率。有效率的治理和有效的治理是兩個(gè)不同的概念，治理的效率主要是指時(shí)效性和回應(yīng)性。治理變革關(guān)注多元主體的參與，其中一個(gè)原因就是解決中央集權(quán)回應(yīng)性差的問題，在多民族國(guó)家，一些沖突具有突發(fā)性的特點(diǎn)，同時(shí)，很多矛盾發(fā)生在治理層級(jí)的底層，對(duì)沖突和問題能否及時(shí)作出回應(yīng)是檢驗(yàn)治理績(jī)效的一個(gè)重要指標(biāo)，這可以考察不同互動(dòng)模式在應(yīng)對(duì)問題上的方式及其效率。

3.治理效果。衡量治理績(jī)效最終要落腳到治理的效果上，作為工具的治理將多元主體引入公共政策的過程中，進(jìn)行權(quán)力下放和轉(zhuǎn)移，促進(jìn)公眾參與，都是為了創(chuàng)造多主體協(xié)同治理的共同動(dòng)機(jī)和聯(lián)合行動(dòng)。針對(duì)不同的情況，可以參照的具體衡量項(xiàng)包括：是否降低了暴力程度和沖突的頻度，恢復(fù)了政治穩(wěn)定和社會(huì)秩序；在公共服務(wù)和社會(huì)福利等政策領(lǐng)域是否滿足了相關(guān)群體的合理利益要求；是否建立了沖突解決的長(zhǎng)效機(jī)制，提高了社會(huì)信任水平。