城市基層治理法治化研究

崔紅

〔內(nèi)容提要〕我國的城市治理存在自治權(quán)不能實現(xiàn)和無法救濟(jì)等問題，阻礙了城市治理法治化的實現(xiàn)。本文針對城市基層治理面臨的問題及成因進(jìn)行了分析，并提出實現(xiàn)城市基層治理法治化的路徑，即提高基層行政人員和居民（村民）的法治理念；完善立法并構(gòu)建社區(qū)自治法律規(guī)范體系；適度引入司法監(jiān)督等。

〔關(guān)鍵詞〕治理現(xiàn)代化 城市基層 法治化

黨的十九大進(jìn)一步出臺關(guān)于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、實施路徑等。在新的歷史時代下，如何厘清治理現(xiàn)代化與法治化的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)自治與法治的關(guān)系，如何實現(xiàn)城市基層治理的法治化，是城市基層治理的首要問題。

一、城市基層治理面臨的問題及成因

《村民委員會組織法》實施至今，村民自治制度確實取得了輝煌成就，村民自治權(quán)在很大程度上得到了切實的落實和實現(xiàn)。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民自治權(quán)的運作模式非常清晰。但是，也應(yīng)清醒地看到村民自治制度是被嵌入到鄉(xiāng)村社會中的，由于受到固有的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等因素的制約和影響，在實施的實踐過程中呈現(xiàn)出不同于理想的立法設(shè)計預(yù)想的情況，村民自治權(quán)在現(xiàn)實中確實存在一系列不容忽視的問題。

（一）村民自治權(quán)不能實現(xiàn)及其原因

1.選舉權(quán)。問題的關(guān)鍵在于實踐中如何才能使選舉制度真正成為村干部更迭的唯一機制，村民怎樣才能真正通過選舉的方式實現(xiàn)自己的意愿，怎樣才能保障村民行使選舉權(quán)。實踐中，選舉權(quán)形同虛設(shè)，真正的村干部很少是由民主選舉產(chǎn)生。有學(xué)者歸納了村委會選舉主要存在問題：一是候選人任職條件和村委會成員職務(wù)終止規(guī)定不統(tǒng)一。二是選民資格、村委會新老交接規(guī)定不全面。三是制止賄選、干擾和破壞選舉的處罰法規(guī)不健全。除上述總結(jié)和概括立法上的原因外，還有村民自身在民主選舉中也存在一些問題。如村民事不關(guān)己、不重視的心理，不參與或消極參與；村民在選舉中接受賄選并不抵制；村民對選舉制度失望等，這三個方面是村民自治制度問題的主要內(nèi)在原因。

2.決策權(quán)。村民會議、村民代表會議或村民議事會議是實現(xiàn)村民的民主決策權(quán)的主要途徑。雖然相關(guān)立法賦予村民享有民主決策權(quán)，但是村民會議很少召開，甚至根本不召開，或者召開了也是走形式（召集人已經(jīng)決策好了），不予以重視、不在乎等問題。

3.監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)實中的村務(wù)不是真正公開，或者公開的程度不夠等問題是一種普遍現(xiàn)象。由于村務(wù)公開涉及到村民的切身利益，因此村民對村務(wù)公開的訴求也十分強烈。但從實踐中看，各地方村務(wù)公開是有名無實。公開透明是管理權(quán)行使是否符合正當(dāng)程序的標(biāo)尺，是村民信服村民委員會內(nèi)組織的關(guān)鍵。立法是村務(wù)難以公開的主要原因之一，如村務(wù)公開的規(guī)定缺乏實務(wù)操作的實體和程序規(guī)范；村務(wù)公開主體對村務(wù)公開的理解偏差或故意不公開等意識問題。

4.罷免權(quán)。罷免權(quán)是選舉權(quán)的延伸，村民有權(quán)選舉組織也可以罷免村民會議成員。雖然罷免權(quán)在全國各地不同程度的有所實施，但是實踐中村民實施罷免運作的很少，主要表現(xiàn)在罷免難于實現(xiàn)。在實踐層面看，罷免的運作也是困難重重，一方面是“亂罷免”。很多由村民民主選舉產(chǎn)生受到村民擁護(hù)、但“不大聽話”的“村官”未經(jīng)罷免程序，就被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“就地免職”；另一方面是“難罷免”。由于各種因素的干擾，罷免程序難以啟動，很多失去村民信任的“村官”難以下臺。

（二）村民自治權(quán)得不到救濟(jì)

無救濟(jì)即無權(quán)利，法治下不應(yīng)該存在無救濟(jì)的權(quán)利。村民自治權(quán)的救濟(jì)，救濟(jì)途徑不暢通和救濟(jì)方法不完善是導(dǎo)致出現(xiàn)村民自治權(quán)現(xiàn)實問題的重要原因之一。

1.司法救濟(jì)的困境。長期以來，許多地區(qū)在司法實踐中一直是這樣操作的，即基層群眾性組織或稱自治機關(guān)只是村民自治體內(nèi)部設(shè)立的自治機構(gòu)，不是政府的行政機構(gòu)，不具有行政主體資格，不屬于行政訴訟的主體資格；不能成為民事訴訟、刑事訴訟的主體，其行為法律后果只能由其代表的自治主體——村民來承擔(dān)。也正是由于這樣原因，許多有關(guān)村民自治方面的糾紛，或者因主體不適格，或者因客體不適格，不能提供司法救濟(jì)。

2.行政救濟(jì)途徑的無力與不暢。權(quán)利救濟(jì)除了司法途徑外，還有政府的行政救濟(jì)。村民自治權(quán)受到侵害，或者村民因村民自治權(quán)而產(chǎn)生訴求時，村民要求由政府出面解決，即通過行政的方式解決是當(dāng)下村民自治權(quán)救濟(jì)的主要方式。但是，政府對村民自治權(quán)的保護(hù)僅限于上述兩種情形，并未充分開通行政調(diào)解、行政復(fù)議等多種救濟(jì)渠道，村民仍然處在為權(quán)利而抗?fàn)幍钠D難行程中。

二、城市基層治理法治化的路徑

（一）提高基層行政人員和居民（村民）的法治素養(yǎng)和形成法治理念

法律理念反映了對法律、法規(guī)和規(guī)章的了解程度，以及法律適用的態(tài)度中。只有基層行政人員在社區(qū)工作中能夠運用法律思維、法律理念和法律方法，做好社區(qū)工作，社區(qū)治理才能實現(xiàn)法治化?？傊?，要實現(xiàn)基層治理的法治化，必須提高基層行政人員和居民（村民）的法治素養(yǎng)和形成法治理念。

（二）完善立法，構(gòu)建社區(qū)自治的法律規(guī)范體系

居民（村民）自治法律規(guī)范體系應(yīng)該是一個完整的體系，以憲法為基礎(chǔ)的進(jìn)一步構(gòu)建。一是現(xiàn)有的立法規(guī)定很容易使人將村民委員會誤解為國家機關(guān)，村民委員會自治制度是與國家機關(guān)并列的一項制度，應(yīng)把村民自治權(quán)確定為公民的一項憲法自治權(quán)利，獨立于國家機構(gòu)和“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”之外。二是進(jìn)一步修正《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》。盡管已修改多次，但在村民自治組織中的法律關(guān)系、村民會議和村委會的組成及其職責(zé)、村務(wù)公開與監(jiān)督等方面需細(xì)化規(guī)范。另外，在選民資格認(rèn)定制度及其救濟(jì)等方面也需補充救濟(jì)保障條款。三是盡快出臺《社區(qū)自治法》。我國《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》屬于組織法性質(zhì)，組織法局限于保證自治權(quán)運行的組織構(gòu)建，其中的組織規(guī)范過多，而缺少居民或村民權(quán)益保障規(guī)范。四是《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，將罷免制度細(xì)化特別是罷免的程序應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范，保障民主選舉制度的完善和可行性。

（三）適度引入司法監(jiān)督

1.發(fā)揮程序的靈活性。與司法爭端解決方式相比，社區(qū)內(nèi)部爭端方式要設(shè)置更具有靈活性和彈性程序，這在一定程度上可避免因過分遵照程序而出現(xiàn)僵化的弊端。畢竟，社區(qū)并不是真正的司法機關(guān)，其所要追求的并不是實質(zhì)性的正義，而是在各成員所能夠接受的范圍內(nèi)盡量化解成員之間的矛盾與糾紛，不論誰對誰錯，促成彼此之間達(dá)成一致的解決方案。因此，可在村民委員會內(nèi)部解決紛爭時注重發(fā)揮調(diào)解的作用，盡量避免損害村民委員會內(nèi)部成員間的和諧氛圍。

2.突出民主性。有關(guān)自治權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)讓相關(guān)利益者充分發(fā)表意見和看法，使決策過程更加民主化。不能單純地聽從村民委員會中勢力較大成員的看法，而應(yīng)注重兼顧弱勢村民的利益，真正地將村民的利益置于首位，服務(wù)于村民。

（作者單位：沈陽師范大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：梁欣