檢察機關(guān)推動人大代表輔助履職參與社會治理研究

董史統(tǒng)

充分發(fā)揮檢察職能和檢察智慧，在辦案中發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、分析問題，就涉及社會治理的普遍問題和薄弱環(huán)節(jié)形成檢察建議，與人大代表履職合力推動社會治理，做到檢察監(jiān)督和代表履職相互增益、相互成就。

重視人大代表聯(lián)絡(luò)工作一直是檢察機關(guān)的優(yōu)良傳統(tǒng)。進入新時代，檢察機關(guān)進一步創(chuàng)新常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機制，在以往基礎(chǔ)上更加用心、更重細節(jié)，以更高標(biāo)準(zhǔn)、更積極態(tài)度、更主動作為、更真誠溝通聯(lián)絡(luò)，最大限度爭取人大代表對檢察工作的了解、理解和支持。一直以來，檢察機關(guān)一直在尋找能夠平衡強化法律監(jiān)督和輔助代表履職的合適載體。當(dāng)下，檢察機關(guān)推動人大代表輔助履職參與社會治理，就是一種順應(yīng)人民群眾新要求、回應(yīng)人大代表新期待，真正將以人民為中心落到實處的最佳選擇。

一、撥云見霧：檢察機關(guān)推動人大代表輔助履職參與社會治理的基本現(xiàn)狀

（一）總體協(xié)同開展不夠，治理呈現(xiàn)“碎片化”。實踐中，治理類檢察建議和行政公益訴訟訴前檢察建議，已超越案件本身，正成為檢察機關(guān)參與法治政府建設(shè)的“法寶”，更為檢察機關(guān)參與社會治理明確了方向。檢察建議制度高度契合黨的十九屆四中全會精神，可以有效轉(zhuǎn)化成治理效能，成為一座橋梁、一個紐帶、一種良好的參與治理可操作機制。但這種制度很可能因事不同、因人而異。檢察建議制發(fā)對檢察官洞悉案件背后的治理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)的能力有要求，更考驗檢察官提出問題、分析問題、研究問題的能力和水平，還要求能夠精準(zhǔn)、有效提出可操作性的具體治理建議，跟蹤做好后續(xù)落實整改，這些要求環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。這種背景下，檢察建議參與社會治理可能出現(xiàn)“靠天吃飯”等問題，極易出現(xiàn)領(lǐng)域治理不均衡等現(xiàn)象，檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督協(xié)同容易出現(xiàn)“空檔”。部分代表雖有履職的熱情和愿望，但受自身素質(zhì)和能力約束，對全局工作動態(tài)把握不深、不透，執(zhí)行代表職務(wù)的能力不強，對加強和創(chuàng)新社會治理難以提出建設(shè)性的意見和建議[1]，履職效果受影響。

（二）欠缺穩(wěn)定工作載體，社會治理持續(xù)性不夠。在檢察機關(guān)代表聯(lián)絡(luò)工作中，最主要的方式是針對不同界別關(guān)心關(guān)注的熱點問題，確定檢察開放日主題，邀請代表走進檢察機關(guān)，近距離感受檢察工作。這種形式，往往是“走馬觀花”，涉及社會治理層面內(nèi)容較少，代表履職體驗感不強，代表獲得感普遍較低。除主題檢察開放日外，還涉及專題視察、專題調(diào)研、專題審議等活動，總體上合適載體較為缺乏。目前，檢察建議是檢察機關(guān)融入基層治理和節(jié)約社會資源，實現(xiàn)社會資源共享的有效方式。檢察監(jiān)督的新常態(tài)和新需求對檢察建議提出剛性化的需求。目前，檢察建議還存在很多問題，如適用范圍不規(guī)范、調(diào)查核實不到位、釋法說理不充分、文書制作不規(guī)范等，同時檢察官對社會治理的專業(yè)性欠缺、檢察建議的審核把關(guān)制度難以落實，一定程度上影響了人大代表參與社會治理的履職體驗。加之，人大代表參與檢察建議制發(fā)、跟蹤、落實等方面的配套措施缺乏，也影響了社會治理實效。

（三）多停留于“案”內(nèi)，缺乏必要治理縱深。一是局限于個案治理。在檢察機關(guān)參與社會治理實踐中，往往就個案辦理制發(fā)檢察建議，推動某類問題的集中整治，對于后續(xù)整個行業(yè)、領(lǐng)域的治理缺乏必要的系統(tǒng)考慮。這種個案治理的局限是以個案帶動，影響面較小，限于堵塞漏洞，缺乏更高層面的建章立制。二是停留于基層治理。辦案實踐中，案后暴露的社會問題，往往不限于轄區(qū)，而是在市域、省域等范圍內(nèi)不同程度地存在，但在制發(fā)社會治理類檢察建議或是撰寫專題報告時，往往限于基層實際，缺乏與人大代表、上級檢察院的聯(lián)動。這就需要確立類案監(jiān)督思維，充分發(fā)揮檢察一體化和各級人大代表優(yōu)勢，上提一級提出治理類檢察建議。三是缺乏橫向聯(lián)動。目前，檢察機關(guān)“案多人少”矛盾普遍存在，社會治理意識有待提高，應(yīng)付考核式的被動社會治理還不同程度存在，有時候淺嘗輒止，且未有足夠時間考慮要求人大代表參與。這種方式，不僅社會治理深度不夠，還會影響最終治理實效。

二、存異求同：檢察機關(guān)助力社會治理與人大代表履職的關(guān)聯(lián)論證

（一）以人民為中心理念的實質(zhì)共融。檢察機關(guān)的工作出發(fā)點和落腳點，就是要為人民服務(wù)，對人民負責(zé)，這與人大代表的履職初衷并無本質(zhì)區(qū)別。從概念上看，檢察機關(guān)又稱人民檢察院，已深深打上人民烙印，而人大代表意為“人民的代表”，要從人民中來、到人民中去，始終對人民負責(zé)，具有極強的人民屬性，兩者在功能和目標(biāo)上高度耦合。從內(nèi)涵上看，加強與人大代表的聯(lián)絡(luò)，自覺接受人大監(jiān)督是落實以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督和人大代表的履職監(jiān)督目的同一，都是為維護人民群眾根本利益、高效解決群眾關(guān)心的熱點難點問題，一個主動作為，一個監(jiān)督發(fā)力，可以攜手并進、互促共贏。更細一點講，檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能助力社會治理的出發(fā)點即是通過檢察權(quán)行使，為人民群眾創(chuàng)造一個安全穩(wěn)定祥和的社會環(huán)境，而人大代表履職的最終目的也是通過為人民履職，讓履職成果為人民所共享，給人民交上一份滿意的答卷，不負人大代表“人民”代表之謂。

（二）開展民生專項監(jiān)督的外部共鳴。2019年以來，“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”檢察工作新格局已基本形成，各項法律監(jiān)督工作穩(wěn)步推進。而“四大檢察”新格局，是伴隨人民群眾司法新需求產(chǎn)生的[2]。進入新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有了更高層次的需求。對檢察機關(guān)而言，這些新需求，不僅涉及刑事檢察，也涉及民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察。在刑事檢察領(lǐng)域，涉及食品安全、藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全等民生領(lǐng)域監(jiān)督;在民事檢察領(lǐng)域，各項工作的開展都離不開民生民情;在行政檢察領(lǐng)域，涉及行政相對人的相關(guān)監(jiān)督也關(guān)乎民情民意;在公益訴訟領(lǐng)域，國家利益和社會公共利益無不包含民生實事?；鶎忧闆r了解、社會公信力高、法治意識強是人大代表的優(yōu)勢和特點，讓代表參與檢察監(jiān)督助力社會治理是一條捷徑。人大代表履職出發(fā)點即是為人民發(fā)聲、為人民代言，開展專項監(jiān)督關(guān)乎民生民利，這與檢察機關(guān)開展民生專項監(jiān)督一脈相承。

（三）相互支撐協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生要求。各級國家機關(guān)加強同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，是人民代表大會制度的內(nèi)在要求，檢察機關(guān)也不例外。從政治責(zé)任看，人民檢察院必須對人民負責(zé)、接受人民監(jiān)督，而加強與人大代表的聯(lián)絡(luò)，自覺接受人大監(jiān)督，是檢察機關(guān)接受人民監(jiān)督的重要途徑[3]。從法治責(zé)任看，我國《憲法》及《人民檢察院組織法》等法律明確要求，人民檢察院受人大監(jiān)督、向人大負責(zé);人民檢察院應(yīng)當(dāng)接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而檢察機關(guān)以社會治理作為結(jié)合點，輔助人大代表履職正是檢察機關(guān)主動自覺接受監(jiān)督的重要體現(xiàn)。進入新時代，檢察機關(guān)站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分發(fā)揮檢察職能和檢察智慧，在辦案中發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、分析問題，就涉及社會治理的普遍問題和薄弱環(huán)節(jié)形成檢察建議，與人大代表履職合力推動社會治理，做到檢察監(jiān)督和代表履職相互增益、相互成就。

三、路徑優(yōu)化：檢察機關(guān)推動人大代表輔助履職參與社會治理的創(chuàng)新方式

（一）尋求檢察監(jiān)督與代表履職結(jié)合新型載體。檢察機關(guān)要和人大機關(guān)形成合力，充分發(fā)揮檢察官和人大代表的職能優(yōu)勢，完善以檢察建議等形式參與社會治理的相關(guān)制度，推動建立更高層面的聯(lián)動制度。一是建好檢察聯(lián)絡(luò)員隊伍，拓寬基層治理線索。建立以人大代表為主體的檢察聯(lián)絡(luò)員隊伍，把檢察觸角向基層、群眾延伸，搭建檢察機關(guān)與人民群眾聯(lián)系和溝通的橋梁，切實發(fā)揮服務(wù)發(fā)展、保障民生、化解矛盾、維護穩(wěn)定的平臺作用，留心身邊事，積極反映情況、提供案件線索。這時的人大代表，既是信息員，又是宣傳員，還是監(jiān)督員?？梢园鸦鶎泳€索挖出來、傳出去，做到上情下達、下情上傳。發(fā)揮人大代表在社會綜合治理中的示范引領(lǐng)作用，通過基層力量監(jiān)督和舉報身邊影響民生、損害公益等行為，暢通基層治理難題的線索渠道，協(xié)同轄區(qū)檢察機關(guān)有效解決群眾關(guān)心的問題，實現(xiàn)“大聯(lián)動、微治理”。二是建立公益觀察員隊伍，強化公益訴訟治理效能。建立以人大代表為核心的公益觀察員隊伍，充分發(fā)揮人民代表聯(lián)系基層、服務(wù)群眾的優(yōu)勢和“千里眼”“順風(fēng)耳”的功能，進一步暢通公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)的渠道，進一步增強保護國家利益和社會公共利益的力量，助力檢察機關(guān)充分發(fā)揮公益訴訟職能作用，增強人民群眾的獲得感、滿意度。將發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索納入人大代表日常巡查職責(zé)范圍，使公益訴訟“天眼”覆蓋到轄區(qū)每一個村居、網(wǎng)格，助力破解檢察公益訴訟案源少、案件轉(zhuǎn)化難等難題，延伸檢察公益保護觸角。人大代表重點圍繞提供公益訴訟案件線索、提供專門性知識等咨詢意見、參加訴前程序聽證、觀摩公益訴訟庭審、監(jiān)督檢察機關(guān)開展公益訴訟等方面履職盡責(zé)，提高社會治理成效。三是邀請代表作為第三方，參與治理效果“回頭看”。人大代表介入，不僅可以真正履行好人民群眾代言人的職責(zé)，更重要的是可以對社會治理起到監(jiān)督和推動的作用[4]。積極邀請人大代表等作為第三方，參與社會治理效果“回頭看”督導(dǎo)調(diào)研，提升被建議單位對檢察建議的接受和重視程度。通過評審會、聽證會、評估會等第三方評估方式，由人大代表全程參與見證和監(jiān)督，對辦理的公益訴訟案件進行全面審視，緊盯辦案質(zhì)量和整改效果進行評價，最大限度推動整改落實不到位等問題的解決，維護國家和社會公共利益，提高結(jié)果認定的公信力。

（二）推動檢察建議與代表建議之間轉(zhuǎn)換賦能。檢察建議不僅是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，更是參與社會治理的重要抓手，在推動提升社會治理水平、促進社會治理法治化方面具有十分重要的作用[5]。同時，也為檢察監(jiān)督和代表監(jiān)督的協(xié)作發(fā)力提供了一個很好的抓手。一是強化人大監(jiān)督，規(guī)范檢察建議制發(fā)。一方面，人大代表發(fā)現(xiàn)涉及社會公共利益的問題，可以向人代會提出議案、建議，也可以向檢察機關(guān)及時反映，通過檢察機關(guān)的努力，把代表的意見建議有效轉(zhuǎn)化為檢察建議向有關(guān)職能部門提出。在檢察建議落實過程中，人大代表可以參與到督促落實中去。通過調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、民主評議等方式，進一步樹立人大的監(jiān)督權(quán)威，杜絕出現(xiàn)“督而不辦、辦而不實”的狀況[6]。另一方面，檢察機關(guān)在制發(fā)檢察建議前要加強調(diào)查研究，認真聽取人大代表的意見和建議，確保問題抓得精準(zhǔn)、提出建議可行、督促整改符合法律規(guī)定，提升檢察建議的針對性、可行性和權(quán)威性。二是邀請人大代表，參與檢察建議公開宣告。邀請人大代表參與社會治理類檢察建議公開宣告，就檢察建議的落實措施、取得的實效等內(nèi)容向被建議單位代表詢問，引起被建議單位足夠重視，共同推動檢察建議落實，推動問題有效解決，更好改進提升工作。通過邀請人大代表參與檢察建議公開宣告這種形式，主動接受監(jiān)督制約，深化社會各界對檢察機關(guān)公益訴訟職能的認識;消除被建議單位對檢察建議的認識誤區(qū)和抵觸情緒，確保建議事項更好整改落實，增強法律監(jiān)督的剛性和實效性;引入人大過程性監(jiān)督，發(fā)揮人大代表履職優(yōu)勢，強化檢察建議嚴(yán)肅性，防止檢察建議“一發(fā)了之”，確保檢察建議的治理成效。三是落實治理責(zé)任，為代表建議提供基礎(chǔ)素材。針對檢察建議涉及面廣、難度較大等情況，檢察機關(guān)在系統(tǒng)梳理、認真調(diào)研的基礎(chǔ)上，將相關(guān)問題以書面形式反饋給人大代表，由人大代表通過合適渠道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或向上反映，推動問題有效解決。通過充分發(fā)揮人大代表的作用，把檢察機關(guān)的社會治理類檢察建議及時轉(zhuǎn)化為人大代表的建議，按照反映問題的大小、層級、難度等方面，提交人大會議討論，形成推動社會治理創(chuàng)新合力。收集整理的意見建議，人大代表能辦理的督促檢察機關(guān)辦理，無法辦理的以閉會期間代表建議的方式，提交人大常委會按相關(guān)程序交辦[7]。

（三）推進檢察助推代表履職配套措施建設(shè)。有時僅依靠檢察機關(guān)對職能部門提出檢察建議等形式督促治理，難以有效解決問題，這時就需要人大代表等外部監(jiān)督力量介入。一是提供履職指引，在人大層面出臺專門規(guī)定。由于檢察建議缺乏必要制度后盾，有時會遇到落實不下去或被建議單位不回復(fù)、回復(fù)不整改等問題。如，被建議單位只有書面回復(fù)，沒有實際整改效果，或者有抵觸情緒，整改不積極，導(dǎo)致建議效果打折扣。建議人大層面，制定《關(guān)于加強檢察建議工作的決定》等規(guī)范性文件，為檢察建議落實提供制度保障。增強檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議的信心，同步倒逼提升檢察建議針對性、規(guī)范性和實效性;督促相關(guān)職能部門依法履職，以實實在在的措施和成效推進社會治理;確保人大代表介入履職有據(jù)可依，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，規(guī)范檢察建議制發(fā)、宣告、回復(fù)等全過程，確保檢察建議實效。二是健全治理體系，拓展基層治理新路徑?；鶎邮巧鐣卫淼纳詈窕A(chǔ)和重要支撐。完善人大代表議事制度，破解街道沒有人代會的不足，進一步拓展和完善代表與群眾參與基層社會治理的制度化渠道，促進百姓矛盾化解，密切干群關(guān)系，架起一座民生幸福、社會穩(wěn)定的“連心橋”，形成社區(qū)治理合力[8]。建設(shè)代表聯(lián)絡(luò)站，使之成為化解矛盾風(fēng)險隱患的“調(diào)解室”，為當(dāng)事人紓困解難的“救助所”，建在檢察院的人民群眾“連心橋”，規(guī)范檢察權(quán)運行的“監(jiān)督所”，實現(xiàn)檢察監(jiān)督與代表履職共贏。為人大代表創(chuàng)造條件，協(xié)同做好未成年人網(wǎng)絡(luò)保護、校園安全、醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理等工作，推進社會治理領(lǐng)域“最多跑一次”，組織矛盾糾紛調(diào)處化解等專項監(jiān)督和代表主題活動，推動防范化解各類風(fēng)險。三是強化履職保障，對不落實行為跟進監(jiān)督。檢察機關(guān)定期爭取人大支持，主動報告轄區(qū)社會治理方面法律監(jiān)督工作情況，探索推動人大建立檢察建議備案督辦機制，或者由人大代表建議的形式推動黨委、政府將落實檢察建議情況納入法治考核內(nèi)容。對無正當(dāng)理由拒不按規(guī)定回復(fù)和落實檢察建議的，及時向人大報告，由人大機關(guān)向政府通報情況，或者直接啟動人大監(jiān)督，讓被建議單位感受到切實的壓力。人大機關(guān)同步加大對檢察建議工作的支持力度，對拒不落實檢察建議，給國家和社會造成損害的，建議相關(guān)部門依法依紀(jì)追究相關(guān)責(zé)任。

最高人民檢察院黨組曾多次強調(diào)，不僅要依法辦案，還要將辦案職能向社會治理領(lǐng)域延伸，做到標(biāo)本兼治。而發(fā)揮檢察職能作用，推動人大代表輔助履職就是一種有效手段。檢察機關(guān)和人大機關(guān)、檢察官和人大代表，天然具有為民履職的需求和目的，各有所長，優(yōu)勢互補。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件背后的傾向性、趨勢性問題，敏銳抓住行業(yè)領(lǐng)域的管理漏洞、薄弱環(huán)節(jié)，會同人大代表思考、論證、研判，客觀、精準(zhǔn)提出檢察建議或?qū)ｎ}調(diào)研報告，為領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考，督促完善社會治理。通過人大代表履職行為，真正檢驗和評估社會治理創(chuàng)新成果，有效促進和發(fā)展治理模式[9]，合力提升社會治理的法治化水平。

參考文獻：

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[5]戴佳：《一紙檢察建議，一劑社會治理良方》，載《檢察日報》2020年5月24日，第3版。

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[7]金在良：《議事監(jiān)督有實招為民? 履職有成效》，載《浙江人大》2020年第7期，第51頁。

[8]林蔚：《“代表議事”議出社區(qū)治理新路子》，載《浙江人大》2020年第6期，第46頁。

[9]孫彩虹：《發(fā)揮人大職能作用，促進社會治理創(chuàng)新》，載《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》2014年第2期，第121頁。

（作者系浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院辦公室副主任，中國法學(xué)會會員）