《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的投資規(guī)則談判前瞻

孔慶江

【摘要】包含投資專章的《中日韓自貿(mào)協(xié)定》談判正在緊鑼密鼓進(jìn)行中。在《中日韓投資協(xié)定》的基礎(chǔ)上，加快《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的談判進(jìn)程，并在完成推動(dòng)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的簽署工作后，最終打造一個(gè)“《中日韓投資協(xié)定》+《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》+”的自貿(mào)協(xié)定，已成為三方的共識(shí)。鑒于《中日韓投資協(xié)定》中投資者與東道國(guó)的投資爭(zhēng)議解決機(jī)制（ISDS）的可借鑒性，考慮到《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》談判已將ISDS排除在外，作為中日韓投資專章重要組成部分的ISDS條款的談判，宜在《中日韓投資協(xié)定》的ISDS機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分考慮到在保護(hù)投資者利益和確保東道國(guó)規(guī)制權(quán)之間保持平衡的需要以及三國(guó)各自對(duì)待ISDS機(jī)制的態(tài)度，同時(shí)借鑒ISDS改革背景下新一代ISDS機(jī)制的共同特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】《中日韓自貿(mào)協(xié)定》? 《中日韓投資協(xié)定》? 《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》? ISDS機(jī)制

【中圖分類號(hào)】D996? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.18.001

引言

中日韓三國(guó)的GDP占世界經(jīng)濟(jì)的20%至25%，在全球價(jià)值鏈中客觀上存在分工協(xié)作、互補(bǔ)性強(qiáng)，已經(jīng)形成事實(shí)上的巨大區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。從2002年11月建立中日韓自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)想被提出至今，《中日韓自貿(mào)協(xié)定》談判已歷經(jīng)近18年。2019年12月24日，第八屆中日韓領(lǐng)導(dǎo)人成都會(huì)議發(fā)表了《中日韓合作未來十年展望》，提出加快《中日韓自貿(mào)協(xié)定》談判。三方一致同意在三方共同參與的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）已有共識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高貿(mào)易與投資自由化水平，納入高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，打造“RCEP+”的自由貿(mào)易協(xié)定。在逆全球化浪潮迭起、現(xiàn)有多邊經(jīng)貿(mào)格局受到重大沖擊的背景下，中日韓此時(shí)釋放出加強(qiáng)區(qū)域合作的積極信號(hào)，無疑為東北亞經(jīng)濟(jì)一體化注入了動(dòng)力。需要指出的是，三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人明確以“RCEP+”的設(shè)想在內(nèi)容上將《中日韓自貿(mào)協(xié)定》與RCEP聯(lián)系在一起。

2020年5月24日，中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)王毅表示，“應(yīng)該加快中日韓自貿(mào)談判，力爭(zhēng)年內(nèi)能夠簽署區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定，深化經(jīng)濟(jì)融合”。這里的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》應(yīng)指RCEP?？紤]到前述第八屆中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的共識(shí)，王毅的此番表態(tài)應(yīng)理解為，中國(guó)政府將推進(jìn)《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的談判，并計(jì)劃在2020年底達(dá)成RCEP后，與日韓一起盡快結(jié)束《中日韓自貿(mào)協(xié)定》談判。

顯然，《中日韓自貿(mào)協(xié)定》達(dá)成后，中日韓自貿(mào)區(qū)將成為繼《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和歐盟之后的世界第三大經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)，其在區(qū)域內(nèi)外的影響不言而喻。投資規(guī)則將是《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的重要組成部分，并將獨(dú)立成章。本文關(guān)注《中日韓自貿(mào)協(xié)定》中的投資者與東道國(guó)爭(zhēng)議解決機(jī)制（ISDS）的走向和中國(guó)的選擇。

《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資章節(jié)的選項(xiàng)

《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資章節(jié)談判的可能方向之一是基本照搬《中日韓投資協(xié)定》的條款，在中日韓三國(guó)之間已經(jīng)存在投資協(xié)定的背景下，這是達(dá)成自貿(mào)協(xié)定最便捷的選項(xiàng)。但是，考慮到在中國(guó)已經(jīng)生效的《中華人民共和國(guó)外商投資法》包含了國(guó)民待遇加負(fù)面清單的制度，[1]而日韓也在各自締結(jié)與參加的自貿(mào)協(xié)定投資章節(jié)中接受了國(guó)民待遇加負(fù)面清單的制度，[2]因此，完全照搬《中日韓投資協(xié)定》的條款達(dá)成的《中日韓自貿(mào)協(xié)定》就會(huì)落后于現(xiàn)實(shí)。為此，一個(gè)簡(jiǎn)便的方法是只要將《中日韓投資協(xié)定》中關(guān)于投資準(zhǔn)入方面的條款改成《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資章節(jié)中國(guó)民待遇加負(fù)面清單條款即可。這個(gè)選項(xiàng)的好處是不言而喻的，即三方無須在投資問題上再費(fèi)大的周章，可以為早日達(dá)成自貿(mào)協(xié)定創(chuàng)造條件。

《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資章節(jié)談判的可能方向之二是照搬接近完成談判的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的投資章節(jié)。RCEP在投資方面的目標(biāo)是在地區(qū)內(nèi)創(chuàng)建自由、便利和競(jìng)爭(zhēng)性的投資環(huán)境。投資談判將涵蓋促進(jìn)、保護(hù)、便利化和自由化四個(gè)支柱。考慮到RCEP的成員國(guó)包含了中日韓三方在內(nèi)的15個(gè)國(guó)家，[3]RCEP談判難度明顯大于《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的談判，中日韓三國(guó)作為RCEP成員方中最大的三個(gè)經(jīng)濟(jì)體，本來應(yīng)該引領(lǐng)RCEP其余參與方的貿(mào)易和投資自由化與便利化，如果在《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資專章中照搬RCEP的投資章節(jié)，就會(huì)給人留下中日韓放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)且不思進(jìn)取的感覺，尤其考慮到RCEP在投資準(zhǔn)入方面并沒有采取準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)，完全照搬RCEP的投資專章條款達(dá)成的《中日韓自貿(mào)協(xié)定》就會(huì)落后于現(xiàn)實(shí)。因此，一個(gè)正確的做法是，在接近完成談判的RCEP的基礎(chǔ)上，在投資促進(jìn)、保護(hù)、便利化和自由化方面再進(jìn)一步。

《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資專章談判的方向之三是向更高標(biāo)準(zhǔn)的投資規(guī)則靠攏，這里邊又有至少兩個(gè)選項(xiàng)。由《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）轉(zhuǎn)變過來的《跨太平洋伙伴關(guān)系全面進(jìn)步協(xié)定》（CPTPP）及其前身TPP，被譽(yù)為當(dāng)今國(guó)際貿(mào)易與投資領(lǐng)域的“白金規(guī)則”，而由《北美自由貿(mào)易協(xié)定》轉(zhuǎn)變而來的《美墨加協(xié)定》（USMCA）則是充分考慮到締約方需要的靈活的高水平自貿(mào)協(xié)定。《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資專章可以向CPTPP的投資專章靠攏，也可向USMCA的投資專章靠攏。

不言而喻，《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資章節(jié)談判的上述方向不是互相排斥的，事實(shí)上可以互相兼容?！吨腥枕n自貿(mào)協(xié)定》投資章節(jié)談判的最終選項(xiàng)是：中國(guó)作為全球投資的重要參與方應(yīng)該在《中日韓投資協(xié)定》和RCEP的基礎(chǔ)上，以高水平投資協(xié)定的發(fā)展為借鑒，打造一個(gè)“《中日韓投資協(xié)定》+《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》+”的自貿(mào)協(xié)定投資規(guī)則。具體而言，《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的投資專章可以延續(xù)《中日韓投資協(xié)定》和RCEP投資專章的主要內(nèi)容，以促進(jìn)中日韓之間的投資為準(zhǔn)則，明確準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單這一國(guó)際領(lǐng)先的投資自由化標(biāo)準(zhǔn)，提出自由化、便利化和投資保護(hù)的要求，具體條款的設(shè)計(jì)則需對(duì)投資的定義、最惠國(guó)待遇、禁止性業(yè)績(jī)要求、透明度以及征收和補(bǔ)償?shù)葪l款作出規(guī)定。

《中日韓自貿(mào)協(xié)定》ISDS機(jī)制的選項(xiàng)

ISDS的類別。ISDS條款是當(dāng)代投資協(xié)定或包含投資專章的自貿(mào)協(xié)定中的重要組成部分，并隨著國(guó)際投資爭(zhēng)端解決實(shí)踐的發(fā)展處于動(dòng)態(tài)的發(fā)展變化。為此，ISDS機(jī)制基本上可以分為兩代。第一代是以商業(yè)仲裁為范式的“投資者與東道國(guó)之間的投資仲裁”，泛稱傳統(tǒng)的ISDS機(jī)制。這一代機(jī)制可細(xì)分為兩類：一類在投資仲裁之前引入了前置的磋商程序，乃至設(shè)置了“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”要求;另一類ISDS機(jī)制則不重視乃至弱化了磋商、調(diào)解等爭(zhēng)端解決方式的作用，而且完全排除了東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院的管轄。第二代是在ISDS改革的背景下基于新一代條約的“投資者與東道國(guó)之間的投資仲裁”，稱為新一代的ISDS機(jī)制。這一代ISDS機(jī)制又可細(xì)分為兩類：一類是保留仲裁的模式，但針對(duì)以往對(duì)ISDS機(jī)制的詬病作增量式的改進(jìn)（incremental reform）。與傳統(tǒng)的ISDS機(jī)制相比，這一類的新一代機(jī)制能夠比較充分地考慮到各個(gè)談判國(guó)家的偏好。二類則是對(duì)ISDS機(jī)制的徹底蛻變，以投資法庭替代了投資仲裁。

在新一代ISDS機(jī)制中，以CPTPP的漸進(jìn)改革的ISDS機(jī)制、《歐盟與加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（CETA）的投資法庭機(jī)制和USMCA尊重締約國(guó)選擇的ISDS機(jī)制最有代表性。

第一，CPTPP改良的ISDS機(jī)制。加拿大、澳大利亞、日本、墨西哥、新西蘭和新加坡以及越南等十一國(guó)在美國(guó)退出前述國(guó)家與美國(guó)先前簽署的TPP以后重新談判并最終于2018年3月8日達(dá)成CPTPP，該協(xié)定于2019年1月14日生效。TPP中的ISDS條款基本上照搬了美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本中的規(guī)定，因此，基本上屬于前述的第一類ISDS機(jī)制。在十一國(guó)重新談判調(diào)整TPP并達(dá)成CPTPP時(shí)，對(duì)ISDS機(jī)制并沒有作出重大調(diào)整。其賦予投資者在大多數(shù)投資協(xié)定下可得的對(duì)等投資保護(hù)，而且管轄范圍有進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)。與大多數(shù)ISDS機(jī)制一樣，CPTPP允許投資者根據(jù)《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端公約》（ICSID）、聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（UNCITRAL）規(guī)則或當(dāng)事方選擇的其他規(guī)則對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁。根據(jù)當(dāng)事方自治原則，索償投資者和被請(qǐng)求國(guó)均可參與選擇審理爭(zhēng)議的仲裁員。CPTPP并未就東道國(guó)的權(quán)利，尤其是東道國(guó)向投資者要求賠償?shù)臋?quán)利作出規(guī)定，東道國(guó)仍然只能作為被訴方，而無法依據(jù)CPTPP向投資者主張權(quán)利。

這并不是說CPTPP無視長(zhǎng)久以來對(duì)一代ISDS弊病的關(guān)注，它的許多規(guī)定改善了仲裁中被訴國(guó)的地位。例如，對(duì)一代ISDS造成的“監(jiān)管寒蟬效應(yīng)”（regulatory chill effect），CPTPP直接作出回應(yīng)，明確各國(guó)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，此種監(jiān)管不得解釋為“防止一方采取、維持或執(zhí)行任何旨在確保投資的措施”，表明國(guó)家針對(duì)“合法公共福利目標(biāo)”的“非歧視性規(guī)制行為”通常不會(huì)構(gòu)成間接征用。[4]再如，CPTPP中的措辭可以理解為縮小了向外國(guó)投資者提供“公平公正待遇”（FET）的保證范圍。[5]這很重要，因?yàn)槁暦Q違反公平公正待遇是過去投資者對(duì)東道國(guó)提起仲裁的最常見的依據(jù)。然而，公平公正待遇義務(wù)的范圍是一個(gè)難于清晰界定的問題，CPTPP對(duì)投資者基于公平公正待遇提出仲裁申請(qǐng)的限縮，是一些國(guó)家對(duì)公平公正待遇的廣泛解釋抵制的結(jié)果。又如，CPTPP提高了透明度，根據(jù)CPTPP進(jìn)行的仲裁審理將向公眾開放，當(dāng)事各方的意見書和仲裁庭的裁決也將公開提供。這與典型的ISDS實(shí)踐相距甚遠(yuǎn)，在傳統(tǒng)的ISDS仲裁實(shí)踐中，與商業(yè)仲裁一樣，雙方意見的提供和聽證的舉行通常是不對(duì)爭(zhēng)議雙方之外的公眾開放的。又再如，CPTPP要求設(shè)立一個(gè)由締約國(guó)任命的官方委員會(huì)，有權(quán)代表締約國(guó)發(fā)布具有約束力的條約條款聯(lián)合解釋，可以避免仲裁庭對(duì)CPTPP條款作出不同于締約國(guó)原意的解釋。此外，CPTPP當(dāng)事人應(yīng)在協(xié)議生效之前就仲裁員行為守則以及“關(guān)于利益沖突的其他相關(guān)規(guī)則或指南的適用”提供有約束力的“指南”。在投資人與國(guó)家之間的仲裁中反映出對(duì)私人仲裁員的沖突和激勵(lì)措施的擔(dān)憂。CPTPP并沒有放棄人們熟悉的ISDS仲裁機(jī)制。最近的其他投資協(xié)定表明，CPTPP的增量主義改革在很大程度上符合歐盟以外的經(jīng)濟(jì)體的偏好。

第二，CETA脫胎換骨式的投資法庭機(jī)制。CETA作為新一代、大范圍、高水準(zhǔn)的自貿(mào)協(xié)定，對(duì)ISDS的現(xiàn)行機(jī)制進(jìn)行了深入檢討并進(jìn)行了大幅度的修正，主要體現(xiàn)在以下方面：一是CETA限定了可適用仲裁程序的事項(xiàng)。CETA運(yùn)用正面列舉與反面排除的這種不尋常的立法技術(shù)和方法，對(duì)于仲裁庭管轄權(quán)的適用范圍進(jìn)行了明確限定。[6]二是CETA首創(chuàng)了濫訴過濾機(jī)制。針對(duì)所謂的“輕佻之訴”，CETA使得一些“明顯缺乏法律依據(jù)”或“法律上不成立的仲裁請(qǐng)求”不能進(jìn)入到爭(zhēng)議解決程序。三是CETA創(chuàng)設(shè)了全新的投資法院機(jī)制，是歐盟對(duì)ISDS機(jī)制司法化的重置嘗試。投資法庭機(jī)制在程序規(guī)則方面以法院機(jī)制為參照，建立包括上訴法庭的ISDS機(jī)制。

第三，USMCA高度尊重締約國(guó)選擇的ISDS機(jī)制。USMCA的ISDS機(jī)制則屬于新一代ISDS機(jī)制，在三個(gè)國(guó)家簽訂自貿(mào)協(xié)定的情況下，ISDS的方式仍可以由雙邊經(jīng)協(xié)商自選（à la carte）決定。目前，USMCA有兩種截然不同的ISDS路徑。其一，美國(guó)和加拿大之間的ISDS放棄了原有的仲裁機(jī)制，轉(zhuǎn)而采取東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的方式。[7]其二，對(duì)傳統(tǒng)的ISDS機(jī)制進(jìn)行改革以適應(yīng)維護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的需要。美國(guó)和墨西哥仍適用傳統(tǒng)的ISDS機(jī)制，但對(duì)可仲裁的范圍進(jìn)行了限縮。而加拿大和墨西哥之間的投資者與東道國(guó)之間的爭(zhēng)議則納入CPTPP的ISDS系統(tǒng)。這種立法技術(shù)上的創(chuàng)新，主要基于締約國(guó)各自規(guī)制權(quán)利益的考量，使得USMCA能夠有效地兼顧各方需求，而并不是一味犧牲東道國(guó)規(guī)制權(quán)以換取對(duì)投資者利益不受限的保護(hù)，代表了ISDS機(jī)制最新的發(fā)展趨勢(shì)。

中日韓各自對(duì)待ISDS的態(tài)度。第一，中國(guó)的態(tài)度。截至2019年，中國(guó)共簽署了近140份雙邊投資協(xié)定，其中已經(jīng)生效的有104份，其中明確包含ISDS機(jī)制或條款的有87份，尤其是近年來簽訂的國(guó)際投資協(xié)定均包含ISDS機(jī)制或條款。以從2010年公布《中國(guó)雙邊投資保護(hù)協(xié)定范本》（草案）開始，中國(guó)一改全面接受ISDS機(jī)制的態(tài)度，明顯調(diào)整了對(duì)待ISDS的態(tài)度，[8]對(duì)仲裁管轄范圍進(jìn)行了限制，排除了對(duì)“利益拒絕”條款[9]和涉及國(guó)家主權(quán)稅收的爭(zhēng)議管轄權(quán);同時(shí)強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人意思自治在準(zhǔn)據(jù)法選擇方面的作用，如果爭(zhēng)端當(dāng)事方?jīng)]有約定，則應(yīng)當(dāng)適用爭(zhēng)端締約方的國(guó)內(nèi)法，包括沖突法及相關(guān)國(guó)際法規(guī)范。在時(shí)效期間方面，規(guī)定了投資者在遭受損害之日起已滿3年，則不得再以任何理由將該爭(zhēng)端提交仲裁。此外，前述范本草案第4條還規(guī)定了投資者不得根據(jù)最惠國(guó)待遇條款援引其他協(xié)定中的爭(zhēng)端解決程序。另外，在草案中“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”成為提起國(guó)際仲裁的前置條件，使我國(guó)在與外國(guó)投資者的爭(zhēng)端中能夠占據(jù)主動(dòng)權(quán)，更好地維護(hù)本國(guó)利益。在《中加投資協(xié)定》中這一規(guī)定便得到了實(shí)踐，該協(xié)定規(guī)定了“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”后才可提交國(guó)際仲裁。[10]這樣既節(jié)省了提交國(guó)際投資仲裁的人力物力，又維護(hù)了中國(guó)的司法主權(quán)。隨著ISDS改革的興起和中國(guó)締結(jié)雙邊投資協(xié)定和自貿(mào)協(xié)定的實(shí)踐增多，中國(guó)在對(duì)待ISDS機(jī)制的態(tài)度也越來越靈活。譬如，2015年簽署的《中澳自貿(mào)協(xié)定》要求談判引入上訴審查機(jī)制。[11]

第二，日本的態(tài)度。日本是40多個(gè)國(guó)際投資協(xié)定的締約國(guó)，歷來都贊成ISDS機(jī)制。但在其《歐盟—日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA）談判過程中，日本的態(tài)度變化也可能是指示性的：談判伊始，歐盟希望建立常設(shè)的“投資法院”，日本則堅(jiān)持采取投資仲裁方式，在隨后的談判過程中，雖然日本試圖拒絕接受歐盟關(guān)于設(shè)立投資法院的提議，而歐盟也反過來反對(duì)投資仲裁方式，致使協(xié)定談判一度陷入僵局。盡管雙方就此問題進(jìn)行了談判，但其談判的結(jié)果是2019年1月31日生效的日本與歐盟經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定并沒有ISDS機(jī)制。ISDS機(jī)制被排除在最后的談判結(jié)果中，說明日本對(duì)ISDS機(jī)制的最終態(tài)度變得靈活了。

第三，韓國(guó)的態(tài)度。韓國(guó)對(duì)待ISDS的態(tài)度可以從《中韓自貿(mào)協(xié)定》和重新談判的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》（KORUS）中偵測(cè)到。《中韓自貿(mào)協(xié)定》中的ISDS條款與《中日韓投資協(xié)定》中的ISDS條款大體一致，但個(gè)別條款也有一些變化，一是沒有將知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟和金融服務(wù)的審慎措施作為爭(zhēng)端解決的例外情況，即這兩種類型的訴訟也可以和其他類型的爭(zhēng)端一樣提請(qǐng)國(guó)際仲裁。美國(guó)和韓國(guó)已經(jīng)在KORUS的重新談判中商定了對(duì)ISDS條款的變革，根據(jù)韓國(guó)政府2018年9月3日發(fā)布的文本，修訂后的KORUS包括對(duì)ISDS機(jī)制的較小修改，增加了一些防止跨國(guó)公司濫用投資仲裁并維護(hù)國(guó)家監(jiān)管權(quán)的條款。

中國(guó)在《中日韓自貿(mào)協(xié)定》ISDS機(jī)制的政策選擇

選擇背后的理性。在談判一項(xiàng)ISDS機(jī)制的時(shí)候，究竟采取何種ISDS，必須基于一定的考量。一般認(rèn)為，一個(gè)適用范圍廣泛的ISDS機(jī)制通常對(duì)投資者更有利，對(duì)作為索賠人的母國(guó)有利，而對(duì)作為應(yīng)訴人的東道國(guó)不利。從聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議官方數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到涉及歐盟國(guó)家的ISDS爭(zhēng)端的數(shù)據(jù)，似乎可以證明這一假設(shè)的合理性。[12]但是，如果我們用美國(guó)的數(shù)據(jù)重新驗(yàn)證該結(jié)論，而美國(guó)目前正試圖在其FTA談判中排除ISDS機(jī)制，那么這一結(jié)論似乎受到了挑戰(zhàn)。[13]互相矛盾的實(shí)例提醒我們，在決定ISDS機(jī)制過程中，除了需要考慮一個(gè)國(guó)家流出的海外投資與流入的外國(guó)投資之比之外，還需要考慮其他一些因素。如ISDS機(jī)制對(duì)吸收投資或海外投資的影響，ISDS對(duì)國(guó)家主權(quán)構(gòu)成威脅等。對(duì)于任何國(guó)家來說，這也許都是不可避免的因素，最終決定ISDS選項(xiàng)的可能取決于哪種價(jià)值目標(biāo)是更緊迫的：吸收外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是維護(hù)絕對(duì)主權(quán)，抑或是保護(hù)本國(guó)的跨國(guó)公司。對(duì)奧巴馬執(zhí)政的美國(guó)而言，維護(hù)跨國(guó)公司的特權(quán)是其最重要的考慮。而對(duì)特朗普?qǐng)?zhí)政的美國(guó)而言，ISDS對(duì)國(guó)家主權(quán)和安全的負(fù)面影響成為其考慮ISDS選項(xiàng)或創(chuàng)新ISDS機(jī)制的最終要素。與美國(guó)不同，中國(guó)在將ISDS機(jī)制保留在國(guó)際投資協(xié)定中時(shí)，應(yīng)尋求保護(hù)我國(guó)海外投資者與作為東道國(guó)的國(guó)家利益之間的平衡。需要說明的是，由于中國(guó)投資對(duì)ISDS機(jī)制的利用率尚不高，中國(guó)政府也沒有積累多少與ISDS機(jī)制打交道的經(jīng)驗(yàn)，保持一定的靈活性，而不是預(yù)設(shè)立場(chǎng)，應(yīng)是現(xiàn)階段明智的選擇。

《中日韓自貿(mào)協(xié)定》ISDS機(jī)制的基礎(chǔ)。2014年5月17日生效的《中日韓投資協(xié)定》在ISDS方面，遵循了中國(guó)近期簽署的國(guó)際投資協(xié)定的普遍作法，采取了“回頭看”的立法策略，基本上沿襲了中日、中韓、日韓原有雙邊投資協(xié)定的立法成例，[14]通過對(duì)中日、中韓、日韓協(xié)定相關(guān)內(nèi)容的整合，形成協(xié)定中具有“重述”意味的制度安排，其整合意義大于創(chuàng)新?！吨腥枕n投資協(xié)定》對(duì)ISDS機(jī)制內(nèi)的友好協(xié)商、東道國(guó)救濟(jì)、國(guó)際仲裁等關(guān)鍵性制度作出了框架性規(guī)定。具體而言，ISDS程序僅適用于因締約國(guó)違反本條約下義務(wù)致使外國(guó)私人投資者遭受損失或損害而由投資者提起的爭(zhēng)端，即將適用范圍限定在契約性爭(zhēng)端范圍之內(nèi)，將因東道國(guó)的管理、政治動(dòng)亂或東道國(guó)的法律引發(fā)的非契約型爭(zhēng)端排除在外。[15]協(xié)定為仲裁設(shè)置了友好協(xié)商的前置程序：任何投資爭(zhēng)端應(yīng)盡可能通過“投資爭(zhēng)議當(dāng)事方的投資者與作為投資爭(zhēng)議當(dāng)事方的締約方之間”的友好協(xié)商解決。[16]該協(xié)定進(jìn)一步規(guī)定了行政復(fù)議用盡當(dāng)?shù)爻绦?，即?zhēng)議投資者向爭(zhēng)議締約方提交書面協(xié)商請(qǐng)求的，爭(zhēng)議締約方可以及時(shí)要求投資者在將爭(zhēng)議提交仲裁之前，完成該爭(zhēng)議締約方法律法規(guī)規(guī)定的當(dāng)?shù)匦姓?fù)議程序。本地行政復(fù)議程序自復(fù)議申請(qǐng)?zhí)峤恢掌鸩粦?yīng)超過四個(gè)月。如行政復(fù)議程序未能在四個(gè)月內(nèi)完成，應(yīng)被視為已完成，爭(zhēng)議投資者可以將投資爭(zhēng)議提交本條第3款規(guī)定的仲裁。該投資者可申請(qǐng)復(fù)議，除非4個(gè)月的協(xié)商期已過。[17]此外，若在四個(gè)月內(nèi)磋商沒有結(jié)果，且滿足了本國(guó)行政復(fù)議程序的要求，爭(zhēng)議一方的投資者可以提交ICSID、UNCITRAL或者其他國(guó)際仲裁。[18]除非爭(zhēng)議投資者向爭(zhēng)議締約方發(fā)出書面棄權(quán)通知，放棄向管轄法院提起訴訟的權(quán)利，否則不得提交仲裁。[19]

《中日韓投資協(xié)定》ISDS機(jī)制既未能全然跟進(jìn)國(guó)際ISDS機(jī)制的最新變革趨勢(shì)，也未能無縫對(duì)接?xùn)|亞區(qū)域性投資爭(zhēng)端解決的特定需求，其解決“投資者—國(guó)家”投資爭(zhēng)議的實(shí)際效果似不宜過分高估。比如，該協(xié)定沒有將知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟和金融服務(wù)的審慎措施作為爭(zhēng)端解決的例外情況，即這兩種類型的訴訟也可以和其他類型的爭(zhēng)端一樣提請(qǐng)國(guó)際仲裁。與此同時(shí)，沒有專門規(guī)定臨時(shí)性保證措施和知識(shí)產(chǎn)權(quán)條款。

RCEP與ISDS。計(jì)劃于2020年底完成談判的RCEP是所有區(qū)域協(xié)議中規(guī)模最大的。但限于各國(guó)發(fā)展水平和傳統(tǒng)的差異，各國(guó)對(duì)待諸多問題的立場(chǎng)迥異，尤其體現(xiàn)在各方對(duì)待ISDS的態(tài)度上。最初據(jù)新西蘭外交和外貿(mào)部網(wǎng)站消息，ISDS不適用于新西蘭與其他國(guó)家之間的投資爭(zhēng)議。[20]馬來西亞貿(mào)易部長(zhǎng)也曾公開聲稱RCEP將排除ISDS機(jī)制。[21]據(jù)消息透露，RCEP將排除ISDS機(jī)制。[22]雖然目前RCEP的談判文本尚未公開，但RCEP大概率不會(huì)包含ISDS機(jī)制。

《中日韓自貿(mào)協(xié)定》投資章節(jié)中ISDS機(jī)制的路徑選擇。第一，明確包含ISDS機(jī)制。目前猜測(cè)，中日韓在談判新一輪的自貿(mào)協(xié)定中應(yīng)該會(huì)在投資專章中引入ISDS條款。如前所述，中日韓三國(guó)并沒有強(qiáng)烈排除ISDS條款的意愿。EPA排除了ISDS條款的主要原因還是因?yàn)闅W盟提出的投資法院的概念。然而，我國(guó)并沒有展現(xiàn)出設(shè)立投資法院的強(qiáng)烈意圖，在這一點(diǎn)上與日本的分歧或許不會(huì)很大。此外，中日韓經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均比較高，互為最大的投資貿(mào)易伙伴，都需要考慮母國(guó)保護(hù)本國(guó)的投資者以及東道國(guó)保護(hù)本國(guó)利益兩者之間的平衡，達(dá)成ISDS機(jī)制的難度要小于RCEP十五個(gè)發(fā)展水平不等的國(guó)家。值得注意的是，我國(guó)或許想引入像《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定的上訴審查機(jī)制。對(duì)于這一機(jī)制的引入必然要跟日韓磋商。日本反對(duì)投資法院的設(shè)立或許就是反對(duì)法院的上訴審查機(jī)制。如果出現(xiàn)這種情況，中日韓之間的談判也可以學(xué)習(xí)USMCA實(shí)施三種雙邊的ISDS機(jī)制。畢竟雙邊談判的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于三方談判。這種模式也可以讓締約國(guó)更加靈活地選擇有利于本國(guó)的ISDS機(jī)制。

第二，明確仲裁的可適用性，加強(qiáng)多元糾紛解決機(jī)制的建立。目前來看，仲裁仍然是投資者東道國(guó)爭(zhēng)議解決的主要方式。投資仲裁在幾十年的發(fā)展中積累了大量的案例，國(guó)際組織也在實(shí)踐的過程中發(fā)展了一套比較完善的仲裁規(guī)則。故而，選擇投資仲裁仍應(yīng)該是ISDS的主要模式。當(dāng)然，根據(jù)《中日韓投資協(xié)定》的現(xiàn)有框架，仲裁仍需滿足前置的磋商程序，并且滿足用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求。然而，投資仲裁這一模式也出現(xiàn)了諸多問題。前述CPTPP、CETA、USMCA等新時(shí)期的自貿(mào)協(xié)定都在嘗試對(duì)原有的投資仲裁程序進(jìn)行改革，強(qiáng)調(diào)提升爭(zhēng)議解決的效率和效用。本文提出，在中日韓的自貿(mào)協(xié)定框架下可以考慮加入更多符合東亞文化圈的爭(zhēng)議解決模式。無論是傳統(tǒng)的仲裁還是投資法院都是以西方的對(duì)抗制為基石，而東亞的訴訟文化則側(cè)重于溫和地解決爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)雙贏。在《新加坡調(diào)解公約》出臺(tái)的背景下，或許可以將調(diào)解作為多元投資爭(zhēng)議解決的方式加大發(fā)展，既方便跨境承認(rèn)執(zhí)行，也能減少爭(zhēng)議解決的對(duì)抗性。

第三，適當(dāng)加大保護(hù)東道國(guó)利益。目前，很多國(guó)家決定退出ISDS機(jī)制，這是因?yàn)楝F(xiàn)有的ISDS機(jī)制過度保護(hù)投資者，使得東道國(guó)所負(fù)的賠償責(zé)任過大。因此，為了能夠使?fàn)幾h解決機(jī)制更好發(fā)揮作用，平衡投資者和東道國(guó)之間的利益關(guān)系，中日韓ISDS條款的設(shè)計(jì)也應(yīng)該適當(dāng)向東道國(guó)傾斜。比如，針對(duì)部分投資者濫訴的情況，應(yīng)該限制ISDS機(jī)制的擴(kuò)張。限制的方式包括以正面清單的方式列舉出可以提交爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)。同時(shí)排除一些涉及到國(guó)家管理職責(zé)和國(guó)家根本利益的事項(xiàng)，比如，金融和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理。目前較為熱門的第三方資助的方式是否會(huì)產(chǎn)生投資者濫訴的問題也值得研究。此外，對(duì)于仲裁機(jī)構(gòu)的選擇、仲裁員的選擇、仲裁規(guī)則的適用應(yīng)該要區(qū)別于純粹的商事仲裁，更多地平衡國(guó)家和私人利益。例如，傳統(tǒng)商事仲裁強(qiáng)調(diào)保密性，而涉及到國(guó)家的投資仲裁則需要滿足公開和透明度的要求。這些都可能是接下來談判的要點(diǎn)。

結(jié)語(yǔ)

作為事實(shí)上的東亞經(jīng)濟(jì)共同體的法律框架，《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性。這種前瞻性不僅應(yīng)無縫對(duì)接中日韓投資保護(hù)的區(qū)域性需求，而且需要為引領(lǐng)東亞區(qū)域一體化發(fā)展提供制度支撐。在當(dāng)前《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的投資專章談判中，中國(guó)自然可以考慮借鑒《中日韓投資協(xié)定》中投資章節(jié)的規(guī)定，同時(shí)應(yīng)有所超越，即應(yīng)該根據(jù)各國(guó)在國(guó)內(nèi)法和其他國(guó)際投資協(xié)定已經(jīng)作出的投資自由化和便利化程度，對(duì)《中日韓自貿(mào)協(xié)定》的投資專章作出調(diào)整，特別是應(yīng)將準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇加負(fù)面清單制度納入在內(nèi)。

在ISDS機(jī)制問題上，《中日韓自貿(mào)協(xié)定》堅(jiān)持前述定位，回應(yīng)ISDS的最新進(jìn)展，革新ISDS機(jī)制，增強(qiáng)制度的引領(lǐng)及示范性;細(xì)化規(guī)則，填補(bǔ)程序性漏洞，凸顯ISDS機(jī)制的公正與效益導(dǎo)向。應(yīng)采取與《中日韓投資協(xié)定》一樣的做法，尊重投資者對(duì)于爭(zhēng)端解決方式和仲裁機(jī)構(gòu)的選擇，限制ISDS管轄權(quán)的范圍，如關(guān)于最惠國(guó)待遇的例外，知識(shí)產(chǎn)權(quán)和金融監(jiān)管審慎措施的例外;應(yīng)設(shè)置磋商這一前置程序，在啟動(dòng)ISDS之前，可以為投資者和東道國(guó)設(shè)置為期4至6個(gè)月的磋商程序;為了防止“投資”“投資者”“公平公正待遇”等相關(guān)定義被任意解釋導(dǎo)致ISDS機(jī)制管轄權(quán)的不斷擴(kuò)張，應(yīng)當(dāng)制定出一個(gè)可以被完全列舉的清單或者通過談判就某些有爭(zhēng)議的定義達(dá)成具有一致性的理解。通過建立案件初審制度遏制投資者濫用訴權(quán)，將一些敏感而且容易發(fā)生爭(zhēng)議的事項(xiàng)排除在ISDS機(jī)制適用范圍之外。同時(shí)建立仲裁上訴機(jī)制，使?fàn)幎朔侥軌蚓推洳粷M意的裁決進(jìn)行救濟(jì)，減少錯(cuò)案率和增加裁決的一致性。

（本文系研究闡釋黨的十九大精神國(guó)家社科專項(xiàng)立項(xiàng)課題“一帶一路國(guó)際合作機(jī)制框架設(shè)計(jì)”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18VSJ050;在本文寫作過程中，得到郭帥博士的幫助，他對(duì)本文的第一稿提出了很多好建議）

注釋

[1]《中華人民共和國(guó)外商投資法》第四條：“國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。”

[2]韓國(guó)與美國(guó)之間的自貿(mào)協(xié)定KORUS Article 11.3.1-2分別要求一締約方給予另一締約方的投資者和投資國(guó)民待遇。日本參加的CPTPP Article 9.4.1-2分別要求一締約方給予其他任一締約方的投資者和投資國(guó)民待遇。

[3]RCEP本來涵蓋16個(gè)國(guó)家，包括中國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、澳大利亞、新西蘭和10個(gè)東盟國(guó)家，印度于2019年11月初退出RCEP。

[4]See Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership （signed 8 March 2018）， https：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/tpp-11-treaty-text.pdf， https：//www.dfat.gov.au/trade/agreements/not-yet-in-force/tpp/Pages/tpp-text-and-associated-documents， ['CPTPP']， Annex 9-B 3.（b）.

[5]CPTPP， Article 9.6.2.

[6]Comprehensive Economic and Trade Agreement Between Canada， of the One Part， and the European Union and its Member States， of the Other Part， Can.-Eur.， Oct. 30， 2016， 2017 O.J. （L 11） 66， Article 17.

[7]據(jù)估計(jì)，加拿大根據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》支付了2.19億美元的損害賠償和解以及9500萬美元無法收回的法律費(fèi)用，退出投資仲裁對(duì)加拿大是有利的。

[8]從1982年與瑞典締結(jié)第一個(gè)雙邊投資協(xié)定開始直到1998年與巴巴多斯締結(jié)雙邊投資協(xié)定，中國(guó)對(duì)投資協(xié)定和ISDS機(jī)制采取的是比較保守的態(tài)度，只允許將“與征收的補(bǔ)償額有關(guān)的投資爭(zhēng)端”提交國(guó)際投資仲裁庭。而且這一時(shí)期簽訂的雙邊投資協(xié)定保留了“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)優(yōu)先權(quán)”，對(duì)仲裁程序的適用進(jìn)行了嚴(yán)格限制。從與巴巴多斯締結(jié)投資協(xié)定開始，中國(guó)全面接受了ISDS機(jī)制尤其是ICSID的仲裁管轄權(quán)，接受將一切形式的投資爭(zhēng)端提交仲裁。

[9]在國(guó)際投資協(xié)定實(shí)踐中，利益拒絕是指締約一方保留拒絕給予另一締約方投資者投資協(xié)定項(xiàng)下部分或全部利益的權(quán)利，如果另一方投資者是由本國(guó)投資者或非締約方投資者，或無正常外交關(guān)系的第三方投資者所擁有或控制，且該投資者在另一締約方境內(nèi)未開展實(shí)質(zhì)性的商業(yè)活動(dòng)。參見漆彤：《論國(guó)際投資協(xié)定中的利益拒絕條款》，《政治與法律》，2012年第9期。

[10]《中華人民共和國(guó)政府和加拿大政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》，第二十一條，http：//treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531877002117.pdf。

[11]《中華人民共和國(guó)政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》，第二十四條，http：//treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20181217/1545036854823.pdf。

[12]歐盟成員國(guó)或英國(guó)為被告國(guó)的案件總數(shù)為246，而作為原告國(guó)的案件總數(shù)為599：后者是前者的兩倍多。 在當(dāng)時(shí)的28個(gè)歐盟國(guó)家（包括脫歐之前的英國(guó)）中，有16個(gè)國(guó)家主要以索賠人的原籍國(guó)身份參與ISDS爭(zhēng)端。在歐盟看來，這一假設(shè)是合理的。

[13]美國(guó)作為被告國(guó)參與17起案件，而作為索賠人的本國(guó)涉入183起案件。基于該假設(shè)，應(yīng)該選擇促進(jìn)適用范圍廣泛的ISDS機(jī)制，這與事實(shí)相反。

[14]中日雙邊投資協(xié)定簽署于1988年;中韓雙邊投資協(xié)定簽署于1992年，2007年修訂;日韓雙邊投資協(xié)定簽署于2002年。

[15]《中華人民共和國(guó)政府、日本國(guó)政府及大韓民國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定》，第15.1條，http：//treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531876124071.pdf。

[16]《中華人民共和國(guó)政府、日本國(guó)政府及大韓民國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定》，第15.2條。

[17]《中華人民共和國(guó)政府、日本國(guó)政府及大韓民國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定》，第15.7條。

[18]《中華人民共和國(guó)政府、日本國(guó)政府及大韓民國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定》，第15.3條。

[19]《中華人民共和國(guó)政府、日本國(guó)政府及大韓民國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定》，第15.6條。

[20]https：//www.mfat.govt.nz/en/trade/free-trade-agreements/agreements-under-negotiation/regional-comprehensive-economic-partnership-rcep/rcep-overview/.

[21]Rahimi Yunus， "RCEP talks to proceed without ISDS"， The Malaysian Reserve， Sep. 13， 2019; See ISDS victory： RCEP won't allow corporations to sue governments， https：//www.bilaterals.org/？isds-victory-rcep-won-t-allow&lang=en.

[22]"Suddenly， the world's biggest trade agreement won't allow corporations to sue governments"， https：//theconversation.com/suddenly-the-worlds-biggest-trade-agreement-wont-allow-corporations-to-sue-governments-123582.

責(zé) 編/肖晗題