黨員紀(jì)律處分時(shí)效：內(nèi)涵、邏輯與完善路徑

胡長(zhǎng)云 歐愛民

【摘要】黨員紀(jì)律處分時(shí)效存在“三重結(jié)構(gòu)”，即開除黨籍永久追責(zé)、留黨察看以下終身追責(zé)以及下落不明除名免責(zé)。既有的黨員紀(jì)律處分時(shí)效固然能最大程度地維護(hù)政治紀(jì)律的根本地位，最大程度地滿足執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實(shí)需要，但同樣面臨制度科學(xué)化與否的質(zhì)疑。完善“明顯違紀(jì)”處分時(shí)效、健全黨內(nèi)法規(guī)解釋制度是提高黨紀(jì)處分時(shí)效科學(xué)化水平的重要路徑。

【關(guān)鍵詞】從嚴(yán)治黨? 黨紀(jì)處分時(shí)效? 黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化

【中圖分類號(hào)】D263.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.18.015

在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨員紀(jì)律處分有無時(shí)效已成為部分學(xué)者評(píng)價(jià)黨紀(jì)處分科學(xué)化與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為時(shí)效制度是法治社會(huì)的基本要求，超過一定期限的追訴具有非道德性。[1]因此，厘清黨紀(jì)處分有無時(shí)效，規(guī)范黨紀(jì)處分時(shí)效制度的配置，已成為深化黨的建設(shè)制度改革中不容忽視的問題。

黨紀(jì)姓黨：黨紀(jì)處分時(shí)效的內(nèi)涵與制度密碼

黨紀(jì)處分時(shí)效是制度治黨的基礎(chǔ)性問題。然而，一個(gè)令人困擾的問題是，無論在學(xué)術(shù)界，還是在執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中，黨紀(jì)處分是否有時(shí)效均未形成共識(shí)。通過對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱“黨紀(jì)處分條例”）文本的考察后發(fā)現(xiàn)，黨員的紀(jì)律處分同樣受時(shí)效限制。破解黨紀(jì)處分時(shí)效密碼的核心在于牢牢把握“黨紀(jì)姓黨”這一制度特色。

黨員紀(jì)律處分的內(nèi)涵。在推進(jìn)制度治黨的進(jìn)程中，黨紀(jì)處分時(shí)效的形成可以總結(jié)為如下兩個(gè)階段。

黨紀(jì)處分時(shí)效規(guī)范的萌芽期。從1988年至1995年，中紀(jì)委發(fā)布了十多個(gè)有關(guān)黨紀(jì)處分的單項(xiàng)規(guī)定。從內(nèi)容上看，這一時(shí)期規(guī)定的內(nèi)容均是明確對(duì)某一類型違紀(jì)行為如何處理，并未涉及對(duì)黨紀(jì)處分時(shí)效的規(guī)定。但這一時(shí)期的其他黨內(nèi)法規(guī)卻孕育了黨紀(jì)處分時(shí)效的理念。1987年，中紀(jì)委印發(fā)的《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》第六條規(guī)定，對(duì)于違犯黨的紀(jì)律的黨員，都要嚴(yán)肅查處，絕不容許有不受黨紀(jì)約束的特殊黨員。該規(guī)定確立了違紀(jì)行為追責(zé)的基本規(guī)則，即黨員只要有違犯黨紀(jì)的行為，無論時(shí)間多長(zhǎng)，不論違紀(jì)行為人生死與否，違紀(jì)行為都應(yīng)接受黨紀(jì)的評(píng)價(jià)，這為黨紀(jì)處分適用的正當(dāng)性提供了重要的制度基礎(chǔ)。

黨紀(jì)處分時(shí)效規(guī)范的確立期。1997年2月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“黨紀(jì)97條例”）是黨的制度治黨歷史上第一部系統(tǒng)規(guī)定黨內(nèi)違紀(jì)行為處理的法規(guī)，黨的紀(jì)律處分從此進(jìn)入了科學(xué)化、規(guī)范化的新階段。就黨紀(jì)處分時(shí)效而言，“黨紀(jì)97條例”在原則規(guī)定“違犯黨紀(jì)的行為必須受到追究”的同時(shí)，第一百六十二條具體規(guī)定了黨員死亡后被發(fā)現(xiàn)違紀(jì)行為的處理時(shí)效。該規(guī)定表明，開除黨籍的紀(jì)律處分不因違紀(jì)行為人的死亡而終止，留黨察看以下（含留黨察看）紀(jì)律處分的時(shí)效因違紀(jì)行為的死亡而終止。據(jù)此，黨員紀(jì)律處分永久時(shí)效可分為永久時(shí)效與終身時(shí)效?！包h紀(jì)處分條例”（2003）在“黨紀(jì)97條例”制度文本和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，第三十六條規(guī)定黨員下落不明時(shí)間超過六個(gè)月，違紀(jì)行為不適用開除黨籍處分的，黨組織應(yīng)按照黨章規(guī)定對(duì)其予以除名。“黨紀(jì)處分條例”（2003）所確立的黨員紀(jì)律處分時(shí)效被后續(xù)版本所繼承，至此，“黨紀(jì)處分條例”（2003）確立起黨紀(jì)處分時(shí)效的三重結(jié)構(gòu)，即開除黨籍永久追責(zé)、留黨察看以下（含留黨察看）處分終身追責(zé)、下落不明除名免責(zé)。

黨紀(jì)處分時(shí)效蘊(yùn)含的制度密碼。時(shí)效制度已經(jīng)成為現(xiàn)代各國(guó)法律普遍規(guī)定的一項(xiàng)基本制度，但世界各國(guó)和地區(qū)的時(shí)效制度的立法模式及類型卻各有不同、各有特色。王澤鑒教授認(rèn)為，時(shí)效是指一定的事實(shí)狀態(tài)，繼續(xù)一定期間，而產(chǎn)生一定法律效果的法律事實(shí)。張明楷教授認(rèn)為，追訴時(shí)效是刑法規(guī)定的，對(duì)犯罪人進(jìn)行刑事追訴的有效期限。因此，期間/期限的界定是劃分時(shí)效有無的重要依據(jù)。就我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)范而言，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條以數(shù)字具體規(guī)定了時(shí)效期限;《中華人民共和國(guó)刑法》第八十七條規(guī)定了四個(gè)檔次的追訴時(shí)效期限，即5年、10年、15年和20年，同時(shí)又作了一種靈活性規(guī)定。這里的“靈活性規(guī)定”即對(duì)一些特殊案件的追訴，并沒有明確固定的追訴時(shí)效。除此之外，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》第十二條明確將期限界分為固定期限與無固定期限。從法的時(shí)效規(guī)范可以看出，期限的界定并沒有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)。

目前，有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系尚未建立黨紀(jì)處分時(shí)效制度。事實(shí)上，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)時(shí)效期限的制度選擇受該國(guó)政治狀況、文化傳統(tǒng)等多重因素的影響。近現(xiàn)代各國(guó)試圖在法典中確立時(shí)效制度時(shí)，立法者們意識(shí)到：時(shí)效的存在并非歷史的必然，其絕非人類共同體基于獲得普遍共識(shí)的人性或其他價(jià)值需要而于處世生存中提出的基本法則要求，相反，人們更需要自一時(shí)一地的社會(huì)形態(tài)及特定價(jià)值觀念中去試圖確立規(guī)則存在的根基。[2]黨紀(jì)處分時(shí)效是為了確保黨組織管黨治黨權(quán)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)置的制度。黨的中央組織根據(jù)黨自身的實(shí)際狀況，通過構(gòu)建起規(guī)制黨員違紀(jì)行為“全覆蓋”“零容忍”的制度體系，從而確保中國(guó)共產(chǎn)黨永葆“先鋒隊(duì)”的性質(zhì)。由于國(guó)法與黨紀(jì)時(shí)效在目的上的差異，注定了二者各有特色。

基于上述分析，筆者將時(shí)效界分為“狹義時(shí)效”與“廣義時(shí)效”兩個(gè)維度，“狹義時(shí)效”是指以具體、明確、固定的數(shù)字確定期限的時(shí)效。“廣義時(shí)效”是指時(shí)效期限的表達(dá)應(yīng)根據(jù)調(diào)整事務(wù)不同靈活確定，既可以數(shù)字明確規(guī)定時(shí)效期限，也可以文字抽象規(guī)定時(shí)效期限。黨紀(jì)處分時(shí)效即“廣義時(shí)效”。

從嚴(yán)治黨：黨紀(jì)處分時(shí)效的制度邏輯

德國(guó)法學(xué)家耶林曾指出：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一定的目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)?！盵3]黨紀(jì)處分時(shí)效是否科學(xué)，應(yīng)緊密結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的實(shí)際，對(duì)黨紀(jì)處分時(shí)效問題予以認(rèn)真總結(jié)、仔細(xì)思考并給予理論證成。

政治紀(jì)律的根本地位是永久時(shí)效設(shè)立的重要前提。黨的紀(jì)律是多方面的，但政治紀(jì)律是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀(jì)律，遵守黨的政治紀(jì)律是遵守黨的全部紀(jì)律的重要基礎(chǔ)。政治紀(jì)律是各級(jí)黨組織和全體黨員在政治方向、政治立場(chǎng)、政治言論、政治行為方面必須遵守的規(guī)矩，是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本保證。[4]黨的十八大以來，修訂后的“黨紀(jì)處分條例”在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上都突出體現(xiàn)了對(duì)政治紀(jì)律的維護(hù)。從結(jié)構(gòu)上看，“黨紀(jì)處分條例”分則第一章是對(duì)違犯政治紀(jì)律處分的規(guī)定。從內(nèi)容上看，“黨紀(jì)處分條例”（2015）明確了8種絕對(duì)確定開除黨籍的情形，“黨紀(jì)處分條例”（2018）確立的11種絕對(duì)確定開除黨籍的情形，上述規(guī)定均是對(duì)違犯政治紀(jì)律的處分。與此同時(shí)，“黨紀(jì)處分條例”（2015）第六章規(guī)定了33種違犯政治紀(jì)律的行為，其中可以給予開除黨籍黨紀(jì)處分占了32種，占分則適用開除黨籍情形總數(shù)的43.2%。“黨紀(jì)處分條例”（2018）第六章規(guī)定了44種違犯政治紀(jì)律的行為，其中給予開除黨籍黨紀(jì)處分占了41種，占分則開除黨籍情形總數(shù)的50.6%。政治紀(jì)律所維系的就是全體黨員思想的高度一致、組織的高度團(tuán)結(jié)、行動(dòng)的步調(diào)一致，追究違犯政治紀(jì)律的責(zé)任適用永久時(shí)效，這為政治紀(jì)律的維護(hù)提供了根本性的制度保障。

執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實(shí)要求是終身時(shí)效設(shè)立的重要依據(jù)?！皯土P犯罪的刑法越是迅速和及時(shí)，就越是公正和有益?！盵5]黨紀(jì)處分也不例外。然而，紀(jì)檢機(jī)關(guān)要做到對(duì)違紀(jì)行為的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處還面臨諸多挑戰(zhàn)。第一，通過對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，辦案人員數(shù)量少，監(jiān)督對(duì)象范圍廣、數(shù)量多，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違紀(jì)行為難以做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)。第二，違紀(jì)行為處理程序特殊。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”）規(guī)定，違紀(jì)行為的處理從監(jiān)督檢查到審理均由同一主體進(jìn)行，這導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)行為時(shí)人員不足的問題更加突出。第三，紀(jì)檢工作可能面對(duì)的一些特殊情況需要靈活處理?！氨O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”第二十一條規(guī)定了暫存待查的處置方式，規(guī)定各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在一些特殊案件的處理上，需要評(píng)估案件介入的時(shí)機(jī)。若簡(jiǎn)單運(yùn)用法律時(shí)效制度評(píng)價(jià)違紀(jì)行為，就有可能造成違紀(jì)行為不受黨紀(jì)處分的結(jié)果。因此，永久追責(zé)的黨紀(jì)處分時(shí)效順應(yīng)了執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實(shí)需要。

黨紀(jì)與國(guó)法的銜接是除名免責(zé)成立的制度之基。除名免責(zé)即對(duì)違紀(jì)后下落不明超過六個(gè)月的黨員，根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》違紀(jì)行為不符合開除黨籍條件的，黨組織不宜追究違紀(jì)行為人的黨紀(jì)責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十八條規(guī)定，對(duì)于下落不明超過六個(gè)月的黨員干部，應(yīng)予辭退?！包h紀(jì)處分條例”（2018）第三十三條規(guī)定，黨組織可以根據(jù)生效的政務(wù)處分決定認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，對(duì)受到政務(wù)處分的黨員，經(jīng)核實(shí)后給予黨紀(jì)處分或者組織處理?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》與《黨紀(jì)處分條例》（2018）的規(guī)范銜接為黨內(nèi)組織處理“除名”提供了制度支撐。事實(shí)上，違紀(jì)行為人違紀(jì)后下落不明會(huì)衍生兩種需要進(jìn)一步確定的狀態(tài)，即自然死亡與推定死亡。違紀(jì)行為人在自然死亡條件下理應(yīng)適用黨紀(jì)處分的終身追責(zé)時(shí)效，而在推定死亡條件下則可能出現(xiàn)違紀(jì)行為人真實(shí)生存狀態(tài)與推定狀態(tài)不一致。在上述情形下，鑒于難以確定違紀(jì)行為人真實(shí)的生存狀態(tài)，以“除名”代替黨紀(jì)處分，從而確保黨組織的先進(jìn)性和純潔性。

釋與止：完善黨員紀(jì)律處分時(shí)效的具體路徑

時(shí)限規(guī)定不能是周而復(fù)始、一成不變的“老黃歷”，而應(yīng)是“溫度計(jì)”“晴雨表”“風(fēng)向標(biāo)”。[6]盡管現(xiàn)行黨紀(jì)處分時(shí)效在中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但世情國(guó)情黨情已發(fā)生了深刻的變化，黨紀(jì)處分時(shí)效只有與時(shí)俱進(jìn)，才能與推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程同步。

明確黨紀(jì)處分時(shí)效終止的適用。黨紀(jì)處分永久時(shí)效、終身時(shí)效固然能最大程度地維護(hù)政治紀(jì)律，最大程度地滿足執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實(shí)需要，但同樣存在需要完善的地方。黨紀(jì)處分時(shí)效過長(zhǎng)一方面不利于黨組織純潔性和先進(jìn)性的實(shí)現(xiàn)，另一方面也不利于黨員權(quán)利的保護(hù)。就前者而言，黨員違紀(jì)行為毀損黨的形象，破壞黨內(nèi)秩序，理應(yīng)及時(shí)得到查處。通過構(gòu)建黨紀(jì)處分時(shí)效終止制度，督促紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)及時(shí)查處違紀(jì)行為，從而防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。就后者而言，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為例，該條例第三十七條規(guī)定線索具體、有可查性的信訪舉報(bào)尚未調(diào)查清楚的考察對(duì)象不得提交會(huì)議討論。對(duì)無違紀(jì)事實(shí)的考察對(duì)象而言，“線索具體、有可查性的信訪舉報(bào)”將可能影響考察對(duì)象被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)黨組織而言，“線索具體、有可查性的信訪舉報(bào)”既可能影響到領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的效果，也可能造成國(guó)家資源的浪費(fèi)。構(gòu)建黨紀(jì)處分時(shí)效終止規(guī)范是避免“線索具體、有可查性的信訪舉報(bào)”與考察對(duì)象“巧合”的重要手段。對(duì)于黨員“明顯違紀(jì)”的行為，黨紀(jì)處分條例應(yīng)盡快建立時(shí)效終止制度。

“明顯違紀(jì)”即“黨紀(jì)處分條例”調(diào)整的“造成不良社會(huì)影響”的違紀(jì)行為。具體包括參加迷信活動(dòng)造成不良影響的的行為、與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系造成不良影響的的行為、在公共場(chǎng)所有不當(dāng)行為造成不良影響的的行為以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不重視家風(fēng)建設(shè)等造成不良影響的行為。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，應(yīng)不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式方法，提高監(jiān)督的質(zhì)量和效率。“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”第十三條明確規(guī)定各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)綜合運(yùn)用紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督四種監(jiān)督方式。對(duì)于明顯違紀(jì)事實(shí)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)理應(yīng)及時(shí)掌握，并主動(dòng)啟動(dòng)處置程序，追究違紀(jì)行為人的黨紀(jì)責(zé)任。因此，參照“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”第二十一條問題線索處置期限的規(guī)定，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)自明顯違紀(jì)行為發(fā)生之日起1個(gè)月內(nèi)未啟動(dòng)處置程序的，黨紀(jì)處分時(shí)效終止。

完善黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制?！罢位Z言”和宣誓性文字是其不可避免采取的表述形式。[7]“黨紀(jì)97條例”第七條規(guī)定，任何黨員違犯了黨的紀(jì)律，都必須受到追究。上述條款立規(guī)者用祈使句句式表達(dá)了對(duì)違犯黨紀(jì)行為零容忍的態(tài)度，具有極其濃厚的政治宣告與價(jià)值引領(lǐng)的色彩。就時(shí)效期限而言，該規(guī)定只提出了籠統(tǒng)要求，并未作明確規(guī)定。因此，有必要進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)制，進(jìn)而更好地指導(dǎo)執(zhí)紀(jì)實(shí)踐。

就“黨紀(jì)處分條例”而言，目前相關(guān)的解釋可以分為主動(dòng)解釋和依申請(qǐng)解釋兩種，主動(dòng)解釋的文件有8件，依申請(qǐng)解釋的文件有14件。從解釋的內(nèi)容看，絕大部分文本為對(duì)規(guī)范的抽象解釋，也有部分是對(duì)規(guī)范運(yùn)用的具體解釋。從申請(qǐng)解釋的主體來看，無論是對(duì)規(guī)范的抽象解釋，還是對(duì)規(guī)范運(yùn)用的具體解釋，有權(quán)提請(qǐng)解釋的主體為省一級(jí)紀(jì)委及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。從執(zhí)紀(jì)實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)提請(qǐng)解釋主體范圍以及解釋形式是制約黨紀(jì)處分時(shí)效的重要原因。關(guān)于黨紀(jì)處分時(shí)效的現(xiàn)有文獻(xiàn)都集中在紀(jì)檢報(bào)紙的答復(fù)上，相關(guān)答復(fù)雖不具有法定功能，但在執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中卻具有重要的指導(dǎo)作用。因此，黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的完善應(yīng)關(guān)注執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)大對(duì)規(guī)范運(yùn)用具體黨內(nèi)法規(guī)解釋的提請(qǐng)解釋主體，豐富黨內(nèi)法規(guī)的解釋形式，以有力回應(yīng)社會(huì)對(duì)黨紀(jì)處分時(shí)效適用的關(guān)切。

（本文系湖南省教育廳優(yōu)秀青年項(xiàng)目“依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的保障機(jī)制研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18B426）

注釋

[1]劉練軍：《監(jiān)察追訴的時(shí)效問題》，《法學(xué)論壇》，2019年第1期，第40頁。

[2]鄭永寬：《訴訟時(shí)效強(qiáng)制性的反思》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第4期，第44頁。

[3][法]托克維爾：《論美國(guó)的民主》（下），北京：商務(wù)印書館，1997年，第353頁。

[4]《嚴(yán)明政治紀(jì)律，自覺維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一》（2013年1月22日），《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第131～132頁

[5][意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，北京：方正出版社，2004年，第44頁。

[6]宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015年，第469頁。

[7]周葉中：《論“黨紀(jì)新條例”的法技術(shù)與法屬性》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）》，2016年第1期，第7頁。

責(zé) 編∕張 曉