黨建有效引領(lǐng)社區(qū)治理的困境和理論邏輯

陳棲雨

摘要：黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是新時(shí)期推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的新模式探索，但當(dāng)前社區(qū)黨建引領(lǐng)仍然面臨著一些困境，制約了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理作用的進(jìn)一步發(fā)揮。結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)國(guó)家與社會(huì)范式視角的理論研究和治理與善治視角的理論研究，提出“嵌入式黨建”這一概念，并嘗試以此為理論邏輯探索黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的有效路徑。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng) 社區(qū)治理 國(guó)家-社會(huì)范式 嵌入式黨建

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

2017年6月，中央文件首次將基層黨建同社會(huì)治理相聯(lián)系，文件提出“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑”?；鶎狱h組織的功能發(fā)揮在社會(huì)治理過程中占據(jù)著重要地位，影響著社會(huì)治理的水平和質(zhì)量，要將基層黨建與社會(huì)治理實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步發(fā)展和完善黨建引領(lǐng)下的社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)基層黨組織有效覆蓋和有效服務(wù)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。近年來，全國(guó)各地不斷探索黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的有效路徑，學(xué)者們也充分認(rèn)識(shí)到黨建與社區(qū)治理兩者之間的緊密關(guān)系，聚焦于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理論邏輯和作用機(jī)制，近年來該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果也逐年增長(zhǎng)，相關(guān)研究主要集中在以下兩個(gè)方面。

一是基于國(guó)家與社會(huì)范式視角的理論研究。探討政黨在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的角色定位以及對(duì)政黨在社會(huì)治理中的作用，中西方研究成果存在差異之處。西方政治學(xué)理論一直認(rèn)為國(guó)家是“必要的惡”，應(yīng)給予社會(huì)充分權(quán)力來進(jìn)行自我管理，政黨則是國(guó)家的代理人，連接國(guó)家與社會(huì)。但國(guó)家與社會(huì)范式本身也存在不少爭(zhēng)議。國(guó)家與社會(huì)范式源自于西方，根植于西方的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系實(shí)際，雖然對(duì)我國(guó)學(xué)者研究政黨與社會(huì)治理關(guān)系提供了獨(dú)特的理論視角，也因此使得國(guó)家與社會(huì)范式在我國(guó)的具體運(yùn)用時(shí)頗有爭(zhēng)論。韓冬雪和胡曉迪認(rèn)為直接將國(guó)家與社會(huì)范式套用到我國(guó)社會(huì)治理研究中具有“西方中心主義”色彩，中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)社會(huì)治理中占據(jù)主體地位和核心作用，這與西方國(guó)家治理實(shí)踐中政黨地位具有明顯差異，因此國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論無法有效地解釋和指導(dǎo)中國(guó)的社區(qū)治理實(shí)踐。國(guó)家與社會(huì)范式在中國(guó)的社會(huì)治理語(yǔ)境下并不能對(duì)政黨和國(guó)家、社會(huì)等行動(dòng)者的行為做出恰當(dāng)解釋，黨建引領(lǐng)社會(huì)治理雖然目前在理論上沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家與社會(huì)范式的替代，但由于立足我國(guó)社會(huì)治理實(shí)際，其在實(shí)踐上的指導(dǎo)價(jià)值已經(jīng)能夠部分超越國(guó)家與社會(huì)范式。概括起來，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的研究領(lǐng)域，中國(guó)學(xué)者既繼承了西方社會(huì)科學(xué)的理論框架，又結(jié)合我國(guó)國(guó)情實(shí)際呈現(xiàn)了我國(guó)黨建引領(lǐng)下社會(huì)治理發(fā)展的各項(xiàng)探索與嘗試。

二是基于治理與善治視角的理論研究。該視角從理論上探討了黨建引領(lǐng)的現(xiàn)實(shí)可能性，結(jié)合大量實(shí)證研究和經(jīng)驗(yàn)研究梳理黨建引領(lǐng)的阻滯性問題，并立足于社會(huì)治理的實(shí)際效果，強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的探索創(chuàng)新，提出黨建引領(lǐng)治理的執(zhí)行策略。在研究黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑方面，張艷國(guó)和李非提出推進(jìn)城市社區(qū)“黨建+”新型治理模式，使黨建工作與社區(qū)工作深度融合。黃六招和顧麗梅提出以“復(fù)合式黨建”的方式促進(jìn)黨建與社區(qū)治理有機(jī)融合，蘊(yùn)黨建于服務(wù)。除了學(xué)者們?cè)诶碚撘?guī)范上的探討，我國(guó)各地也在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方面進(jìn)行了實(shí)踐和模式的探索。如北京首創(chuàng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的黨建引領(lǐng)新模式，將治理重心下沉到基層。浙江的“紅色網(wǎng)格”模式，將黨建與網(wǎng)格化管理有機(jī)結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)黨員的積極性，使其參與到社區(qū)網(wǎng)格工作中?？傮w而言，越來越多的研究從社會(huì)治理和善治的視角出發(fā)來探討黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的有效路徑，這些研究成果對(duì)于指導(dǎo)社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐意義重大，但黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的理論范式還存在不足，基于我國(guó)社會(huì)治理實(shí)際情況實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)作用機(jī)制的良性互動(dòng)，仍將是今后學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)課題。

二、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的困境

從實(shí)踐效果來看，黨建引領(lǐng)在資源整合、有效服務(wù)、平臺(tái)搭建以及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等方面起到了重要作用，但當(dāng)前社區(qū)黨建引領(lǐng)仍然面臨著一些困境，制約了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理作用的進(jìn)一步發(fā)揮。

1.黨建理念：固化的行政主導(dǎo)理念困境

隨著社會(huì)不斷建設(shè)發(fā)展的過程中，基層黨組織建設(shè)也形成了其固定且成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式。一方面，傳統(tǒng)模式下的黨建工作針對(duì)的是固定的區(qū)域和人群，也就形成了相對(duì)“固化”的黨建理念，而在當(dāng)前的社會(huì)大環(huán)境下，社區(qū)成員構(gòu)成復(fù)雜，“固化”的黨建理念已無法適應(yīng)社區(qū)治理的發(fā)展，在治理實(shí)踐中易出現(xiàn)社區(qū)黨建和社區(qū)治理兩張皮的問題。另一方面，受行政化主導(dǎo)傳統(tǒng)理念的影響，社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織和社區(qū)成員在社區(qū)治理中的參與空間受到限制。以居委會(huì)為例，黨政掌握著居委會(huì)的資源和權(quán)力，居委會(huì)圍繞著黨政事務(wù)工作和運(yùn)行，從而抑制了居委會(huì)的自治空間和社區(qū)居民的參與熱情，社區(qū)自治活動(dòng)流于形式、疏于內(nèi)容。概括來說，受行政主導(dǎo)的理念影響，導(dǎo)致社區(qū)黨建無法和社區(qū)自治訴求有效對(duì)接的張力和矛盾。

2.黨建模式：“一元化”的全能黨建模式困境

治理的特征包括多元與合作，有效的黨建引領(lǐng)模式應(yīng)是在基層黨組織的統(tǒng)籌下，多元主體共同參與治理過程，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。但傳統(tǒng)的黨建模式由于受到管控性思維的影響，整體呈現(xiàn)出“一元化”的狀態(tài)和特征，基層黨組織成為無所不包的全能組織，缺乏與其他治理主體的聯(lián)系和互動(dòng)，甚至承擔(dān)了很多本應(yīng)由社會(huì)自我承擔(dān)的功能。社區(qū)其他治理主體無法有效發(fā)揮自身功能，導(dǎo)致社區(qū)黨建的方式和內(nèi)容都落后于社區(qū)治理的需要和發(fā)展。

3.黨建隊(duì)伍：組織力不足的黨建隊(duì)伍困境

社區(qū)黨建的工作領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，面對(duì)的管理對(duì)象也日益異質(zhì)化和多元化，這對(duì)社區(qū)黨組織的組織協(xié)調(diào)能力和統(tǒng)籌引領(lǐng)能力提出更高的要求，但目前社區(qū)黨組織的組織能力與此要求還有一定的距離。社區(qū)黨組織的黨建隊(duì)伍素質(zhì)低，自身的組織能力弱，會(huì)導(dǎo)致組織渙散，缺乏凝聚力和向心力；黨建模式“粗放化”，工作效率和服務(wù)質(zhì)量低下；黨內(nèi)建設(shè)虛化，少數(shù)黨員干部先鋒模范意識(shí)淡薄等，這一系列消極影響會(huì)導(dǎo)致社區(qū)黨組織缺失社區(qū)治理的權(quán)威性，難以在社區(qū)治理中發(fā)揮出應(yīng)有的功能和作用。

三、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理論邏輯：嵌入式黨建

嵌入式黨建是將基層黨組織對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)嵌入到治理過程中，既要保持基層黨組織對(duì)社區(qū)的統(tǒng)籌和引領(lǐng)，又要保持社區(qū)的自主與自治，從而整合各種治理主體的治理要素和資源，引領(lǐng)社區(qū)多元主體共同推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程，有效實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)、居民參與和社會(huì)服務(wù)。

1.黨建嵌入治理的自身建設(shè)訴求

將黨建引領(lǐng)與社區(qū)治理相結(jié)合，是如何正確處理政黨與社會(huì)之間關(guān)系的問題，但加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是提升社區(qū)治理效能的關(guān)鍵與核心。因此嵌入式黨建路徑的第一合法性，必然是堅(jiān)持黨組織在社區(qū)治理中的核心地位，堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)值引領(lǐng)作用。黨建要想實(shí)現(xiàn)真正有效的政治引領(lǐng)，首先需要有強(qiáng)大的組織力量支撐，這就意味著黨組織要提升自身的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力，強(qiáng)化黨員干部素質(zhì)和先鋒模范意識(shí)，打造高質(zhì)量的黨建隊(duì)伍。一是要樹立開放性黨建理念。打破傳統(tǒng)黨建“固化”“一元”的行政主導(dǎo)思維。將黨建理念與社區(qū)治理相結(jié)合，秉持以居民為本、以社區(qū)為本的理念，強(qiáng)化治理理念和服務(wù)意識(shí)，滿足社區(qū)居民多樣化的服務(wù)需求。二是要?jiǎng)?chuàng)新黨建方式和內(nèi)容。改變以往黨建被動(dòng)完成上級(jí)任務(wù)、坐在辦公室搞黨建的消極狀態(tài)，深入居民群眾了解其利益和需求，以此為落腳點(diǎn)設(shè)置黨建活動(dòng)內(nèi)容，提升社區(qū)居民參與熱情。三是要打造素質(zhì)優(yōu)良模范黨建隊(duì)伍。加強(qiáng)黨建隊(duì)伍人才素質(zhì)教育和理念教育，提升黨建隊(duì)伍的規(guī)劃能力、業(yè)務(wù)能力和政治素養(yǎng)，進(jìn)而提升黨建引領(lǐng)治理的效率和質(zhì)量，有效發(fā)揮基層黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)功能。

2.黨建嵌入下的自主空間

按照現(xiàn)代治理理論，治理在社會(huì)和社區(qū)層面的體現(xiàn)為自治與自主邏輯，黨建引領(lǐng)治理是包容自治的，并且基層黨組織與社區(qū)群眾保持密切聯(lián)系。黨組織要在黨建嵌入過程中考慮將政治領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)自治相融合，引導(dǎo)和激發(fā)社區(qū)居民參與，打破管控性思維的束縛和“一手包辦”的現(xiàn)象，發(fā)揮黨員干部在社區(qū)自治中的帶動(dòng)作用，與社區(qū)居民保持友好關(guān)系和互動(dòng)溝通，改變居民參與冷漠心態(tài)。同時(shí)創(chuàng)新社區(qū)黨建活動(dòng)和公共活動(dòng)形式，通過社區(qū)宣講、視頻展示等多樣化方式影響和培育居民，打造社區(qū)文化，營(yíng)造社區(qū)氛圍，促進(jìn)社區(qū)居民參與公共活動(dòng)和社區(qū)治理。除此之外，還要暢通居民參與的表達(dá)渠道，為居民的自主參與創(chuàng)造條件，提供反映情況、發(fā)表意見、表達(dá)訴求的信息化平臺(tái)。這也有助于社區(qū)黨組織了解民意、匯聚民智，滿足社區(qū)居民的生活需要，同時(shí)提高社區(qū)居民對(duì)黨的政策方針的理解與支持，逐漸強(qiáng)化群眾的參與意愿，推動(dòng)黨組織與社區(qū)居民的良性互動(dòng)，營(yíng)造共建共治共享的社區(qū)治理格局。

3.嵌入環(huán)境中多元治理主體的功能發(fā)揮

黨建嵌入到社區(qū)治理過程中不僅要給予居民充分的自主空間，還要肯定其他治理主體的能動(dòng)性。黨組織培育社會(huì)組織，使其發(fā)揮專業(yè)化治理能力，社會(huì)組織可以有效彌補(bǔ)政府在滿足社區(qū)居民需求時(shí)的資源不足問題，促進(jìn)公共服務(wù)高效化。黨建嵌入社會(huì)組織要采取“柔性融入”的推進(jìn)方式，將黨組織的影響力逐漸下沉到社會(huì)組織，提高黨組織在社會(huì)領(lǐng)域的有效覆蓋，從而將黨的政治價(jià)值引領(lǐng)與社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合。首先要構(gòu)建黨組織與多元主體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、社會(huì)組織等組織起來，系統(tǒng)整合各主體的功能和資源。其次搭建組織化合作平臺(tái)，如通過黨建聯(lián)合會(huì)、公益聯(lián)盟等形式，實(shí)現(xiàn)資源聯(lián)動(dòng)，將這些資源用于滿足居民需求，提升社會(huì)資源運(yùn)用的效能。最后根據(jù)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展，使其在吸納資源、提供服務(wù)、協(xié)調(diào)沖突等方面發(fā)揮專業(yè)化功能，同時(shí)也豐富了居民參與社區(qū)治理的參與方式。嵌入式黨建要在黨建引領(lǐng)過程中為社區(qū)多元提供組織化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)黨組織與社會(huì)組織無縫聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)逐步制度化和體系化。

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