重大疫情事件中政府危機管理能力研究
——以SARS 肺炎疫情和新冠（COVID- 19）肺炎疫情對比分析

孫海榮

（西北政法大學新聞傳播學院，陜西西安712000）

“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”〔1〕。而今，疫情就是試卷內(nèi)容，政府作為答卷人，做得如何將由人民來審閱。2019 年底以來，新冠病毒（COVID-19）在全球肆虐，為了有效遏制新冠疫情的蔓延，中國政府采取一系列政策和措施，取得重大戰(zhàn)略成果。筆者選擇2003 年SARS 肺炎疫情來對比檢驗政府危機管理能力，以客觀審閱政府向人民遞交的答卷。

一、現(xiàn)狀：SARS 肺炎疫情和新冠肺炎疫情危機管理措施對比

疫情作為人類社會的破壞者，每次出現(xiàn)都會讓大家如臨大敵，如果防控不力，不僅導致更多人群感染造成疫情擴散，而且還可能引發(fā)經(jīng)濟、社會乃至國家等危機問題（見表1）。危機既有自然產(chǎn)生的危機，例如地震、疫情等，也有人為產(chǎn)生的危機，例如暴亂、戰(zhàn)爭等。無論自然產(chǎn)生還是人為產(chǎn)生的危機，兩者之間都可以相互轉(zhuǎn)化〔2〕。但組織在此情況下，通常會面臨挑戰(zhàn)或威脅、信息缺失和不足、事態(tài)發(fā)展不確定、急需做出決策以應(yīng)對當前危機等情況〔3〕。俗話說“危中有機，機中有?！薄Ｈ绻幚淼卯?，不僅疫情得到解決，社會也將更加凝聚，但如果處理不當，將會危害社會公共資源，甚至引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成社會恐慌，影響國家安定〔4〕。為此，黨的十八大報告和“十三五”規(guī)劃中都明確提出“完善公共衛(wèi)生安全，強化重大傳染疾病的防控機制”。學者也認為應(yīng)建立以政府主導的多元危機管理機制共同應(yīng)對危機〔5〕。

表1 公共衛(wèi)生事件的危機特點

（一）政府應(yīng)對兩種重大疫情危機管理措施介紹

從發(fā)展周期來看，疫情形成也是有一定的發(fā)展周期。結(jié)合之前的疫情發(fā)展情況，可以將疫情分為疫情潛伏、疫情形成、疫情擴散、疫情暴發(fā)、疫情衰退等不同階段，不同階段的疫情需求特點也不盡相同。

1.SARS 肺炎疫情政府危機管理措施介紹

SARS①SARS（Severe acute respiratory syndrome coronavirus），外文簡稱 SARS-CoV，2003 年世界衛(wèi)生組織宣布，正式確認冠狀病毒的一個變種是引起非典型肺炎的病原體，以前從未在人類身上發(fā)現(xiàn)，科學家將其命名為“SARS病毒”。疫情歷時10 個月，嚴重挑戰(zhàn)我國的公共衛(wèi)生安全，對我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了巨大影響，也使得中國成為21 世紀第一次全球公共衛(wèi)生危機的主角〔6〕。截至2003 年8 月16 日10 時，我國SARS 肺炎疫情涉及范圍包括我國內(nèi)地24 個省區(qū)市（共波及266 個縣和市〈區(qū)〉），以及我國香港、臺灣、澳門等地區(qū)。SARS 肺炎疫情中國感染人群占全球感染人數(shù)80%以上（見圖1）。

圖1 2003 年中國SARS 肺炎疫情感染時間和病例數(shù)

SARS 肺炎疫情期間，政府危機管理介入前主要集中在“從疫情潛伏階段到疫情形成階段”，耗時4 個多月。疫情不僅蔓延至廣東全省及周邊（香港和臺灣等區(qū)域），而且已擴散到北京及周邊（內(nèi)蒙古和山西等區(qū)域）②根據(jù)國家衛(wèi)健委公布的感染時間及確診病例數(shù)來確定傳染路徑。；政府危機管理介入后主要集中在“從疫情暴發(fā)階段到疫情衰退階段”，疫情防控的主體從最早的廣東地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院的中央政府，疫情防控的態(tài)度也從最初的被動防控轉(zhuǎn)變?yōu)楹笃诘闹鲃臃揽兀ㄒ姳?2）。

2002 年11 月-2003 年4 月（政府危機管理介入前——被動狀態(tài)）。在這個階段，政府尚未采取危機管理，處于被動狀態(tài)。在此階段，政府一直依賴醫(yī)療內(nèi)部的運行機制，屬于被動的醫(yī)學防護，防護范圍也局限于醫(yī)院，尚未意識到疫情的嚴重性和復雜性，既沒有從傳染病層面考慮“控制傳染源、切斷傳播途徑和保護易感染人員”應(yīng)急措施，也沒有及時啟動政府危機管理、配套出臺應(yīng)急措施控制疫情，導致疫情擴散。

2003 年4 月-2003 年8 月（政府危機管理介入后——主動狀態(tài)）。在這個階段，政府開始采取危機管理，屬于主動狀態(tài)。此階段政府已經(jīng)意識到疫情擴散的嚴重性，從被動防護轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃揽亍?/p>

2.新冠肺炎疫情政府危機管理措施介紹

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，疫情從最初的潛伏階段發(fā)展到暴發(fā)階段，政府已啟動危機管理措施防范疫情的擴散和蔓延。截至2020 年3 月03 日24 時，根據(jù)疫情新增確診病例和新增出院病例數(shù)據(jù)顯示，我國疫情防控已基本生效，并向好的方向發(fā)展。

表2 SARS 肺炎疫情政府危機管理措施

圖2 2020 年新冠肺炎新增確診和疑似疫情

此次疫情從“控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感染人群”的防控措施來看：2019 年12 月8 日—2020 年1 月20 日（政府危機管理介入前—被動狀態(tài)）。在這個階段，政府尚未實施危機管理。20 日之前，屬于疫情的被動防控狀態(tài)，從發(fā)現(xiàn)首例到擴散，醫(yī)院和地方更多采取的是常規(guī)的醫(yī)療救治和防控措施，未及時“發(fā)現(xiàn)-控制-切斷-保護”疫情，導致疫情蔓延；2020 年1 月20 日—至今（政府危機管理介入后——主動狀態(tài)）。在這個階段，政府開始危機管理，采取集中隔離措施，屬于主動狀態(tài)。20 日之后，中央和武漢分別成立疫情防控指揮小組處置疫情工作，標志政府危機管理工作正式介入（見表3）。

表3 新冠肺炎疫情政府危機管理措施介紹① 相關(guān)信息來源于各類媒體的公開報道。

（二）兩次重大疫情政府危機管理措施對比

21 世紀以來，中國經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的突發(fā)性傳染病重大疫情，政府危機管理能力從SARS 肺炎疫情到新冠肺炎疫情是否得到了有效提升，SARS 肺炎疫情的防控問題是否依然存在，這些都值得我們對比分析。

2003 年SARS 肺炎疫情和2020 新冠肺炎疫情作為突發(fā)性疾病，都給社會公共衛(wèi)生安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)。而今，新冠肺炎疫情無論從疫情的擴散速度和感染人數(shù)，還是累計確診總數(shù)和死亡病例，都遠遠超過2003 年的SARS 肺炎疫情。只是在疫情死亡率和疫情傳染的重災(zāi)區(qū)兩項指標方面，SARS 肺炎疫情比新冠肺炎疫情嚴重（見表4）。

表4 SARS 肺炎疫情和新冠肺炎疫情的嚴重情況對比

通過分析兩次疫情的危機管理措施，發(fā)現(xiàn)兩者既有相同之處，也有不同之處。尤其是新冠肺炎疫情危機管理措施，既有與SARS 肺炎疫情危機管理同樣的錯誤，也有新的問題出現(xiàn)。

表5 兩次重大疫情政府危機管理措施對比

相似之處：（1）疫情發(fā)生時，地方政府及衛(wèi)生機構(gòu)都未在第一時間預(yù)警，都是到了疫情暴發(fā)后中央采取措施；（2）地方政府都沒有及時關(guān)注，更多抱有僥幸心理，也懼怕影響經(jīng)濟；（3）疫情發(fā)生后，部分政府官員依然存在應(yīng)付思想，未曾深入一線了解和掌握情況，造成疫情統(tǒng)計遺漏、救援不及時等問題；（4）疫情病毒都是首次接觸，沒有針對性藥物和治療方法。

不同之處：（1）比SARS 疫情介入時間早。政府危機管理措施介入時間較短，從發(fā)生到介入是一個月。（2）比SARS 疫情社會監(jiān)督更為完善和及時。建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體與新媒體的互補融合優(yōu)勢，并針對網(wǎng)絡(luò)輿論熱點及時回應(yīng)，采取有效措施避免輿論發(fā)酵升級。（3）充分運用大數(shù)據(jù)和人工智能。預(yù)測和分析疫情發(fā)展狀態(tài)，摸排人員流動軌跡，便于各地隔離更加精準，更好把握發(fā)展局勢，提高疫情防控的效率和效果。（4）危機管理法律體系更加完整。此次疫情涉及《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國刑法》等法律法規(guī)，讓每個人都知道如果因自己原因造成他人感染，將可能承擔相關(guān)法律責任，以更好約束個人行為。（5）充分發(fā)揮專家作用，注重科學防疫。醫(yī)療用藥方面，積極選擇中藥藥物，效果明顯；及時向全球公開新冠病毒基因序列，積極與國際組織和國家進行合作，以更好控制疫情、研究疫苗和治療方法；建立以鐘南山院士為核心的專家團隊，通過專家講解普及疫情防控知識，避免民眾恐慌。（6）建立科學的疫情防控管理措施。采取分步推進的管理方式，先從“疫情防控”開始，隨著疫情相持階段逐步向好時，疫情管理就轉(zhuǎn)為“疫情防控和恢復生產(chǎn)”相結(jié)合方式。利用大數(shù)據(jù)智能方式，將疫情分為“低風險地區(qū)、中風險地區(qū)和高風險地區(qū)”三類區(qū)域，各地根據(jù)疫情變化不斷自行調(diào)整。不同于非典時期“一刀切”的僵硬方式，確保疫情防控的同時，不影響社會經(jīng)濟、工業(yè)生產(chǎn)、個人利益，更好的安定人民的生活和經(jīng)濟的穩(wěn)定。

二、總結(jié)：重大公共疫情政府危機管理能力總結(jié)

通過對比SARS 肺炎疫情和新冠肺炎疫情兩次重大公共衛(wèi)生事件，雖然新冠肺炎疫情中政府危機管理能力得到了明顯提升，但能否更好地應(yīng)對未來新的突發(fā)疫情，值得我們深思和總結(jié)。為此，以新冠肺炎疫情發(fā)生時的相關(guān)新聞報道與輿論反映為樣本，從中分析管理能力存在的不足，以更好地反思和總結(jié)。

（一）疫情發(fā)生后的輿論反映

為了更好地體現(xiàn)此次新冠肺炎疫情危機管理的效果，可通過輿論數(shù)據(jù)的演變情況來反映〔7〕。通過截取全國范圍內(nèi)，在2020 年1 月1 日至4 月1 日（為期90 天）的百度指數(shù)①該數(shù)據(jù)顯示：互聯(lián)網(wǎng)用戶對鍵詞搜索關(guān)注程度及持續(xù)變化情況。算法說明：以網(wǎng)民在百度的搜索量為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，以關(guān)鍵詞為統(tǒng)計對象，科學分析并計算出各個關(guān)鍵詞在百度網(wǎng)頁搜索中搜索頻次的加權(quán)。根據(jù)數(shù)據(jù)來源的不同，搜索指數(shù)分為PC搜索指數(shù)和移動搜索指數(shù)。，這些指數(shù)是基于網(wǎng)絡(luò)用戶對相關(guān)關(guān)鍵詞的搜索和關(guān)注行為，網(wǎng)民的關(guān)注程度及持續(xù)變化情況形成動態(tài)的關(guān)鍵詞指數(shù)，通過分析這些指數(shù)來反映網(wǎng)民關(guān)心的社會焦點問題和熱點問題〔8〕。把疫情區(qū)域和疫情類型作為選擇依據(jù)，通過這些關(guān)鍵詞的時間序列對比來統(tǒng)計該階段民眾對疫情關(guān)注的百度指數(shù)。

圖4 新冠疫情發(fā)生后輿論反映的百度指數(shù)

分析發(fā)現(xiàn)，4 個關(guān)鍵詞中最高關(guān)注指數(shù)為613238，其次關(guān)注指數(shù)為95888，說明民眾對“武漢”的關(guān)注程度較高。同時，在整個90 天的輿情周期中，各類關(guān)鍵詞關(guān)注的高峰階段主要集中在“1 月20 至2 月20 日”。其中，2020 年1 月23 日和2020 年1 月25 日，是輿論最高的兩次，百度指數(shù)分別達到613238和568762，2020 年1 月23 日主要集中在“華南海鮮市場賣野味的商戶”②張家振,陳婷.華南海鮮市場西區(qū)有十幾家賣野味商戶〔EB/OL〕.http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-01-23/doc-iihnzahk5913240.shtml.“重癥患者床位”③張從志.武漢重癥患者：一床難求〔EB/OL〕.http://news.sina.com.cn/c/2020-01-23/doc-iihnzahk 6002239.shtml.“疫情謠言辟謠”①牛其昌. 關(guān)于“武漢肺炎”，這些謠言已被官方辟謠〔EB/OL〕.http://news.hexun.com/2020-01-23/200085949.html.等話題；2020 年1 月25 日“研發(fā)新冠疫苗”②金焱.“武漢肺炎”境外病例增加，多方加速研發(fā)疫苗〔EB/OL〕.https://tech.sina.com.cn/roll/2020-01-25/doc-iihnzahk6253308.shtml.“馳援武漢緊缺物資”③卜寄傲.雪松信托緊急馳援武漢肺炎疫情 捐贈1000 萬元及首批緊缺醫(yī)用物資〔EB/OL〕.http://www.banyuetan.org/ywdt/detail/20200125/1000200033137541579955014466771269_1.html.“首株病毒毒種成功分離”④量子位.武漢肺炎利好消息！首株病毒毒種成功分離,德教授正攜最強抑制劑來華馳援〔EB/OL〕.http://finance.sina.com.cn/wm/2020-01-25/doc-iihnzhha4537401.shtml?from=wap.等話題。這兩個時間段之所以備受關(guān)注，一是因為中央啟動危機管理應(yīng)對疫情，武漢采取“封城措施”；二是作為疫情中心的武漢如何應(yīng)對疫情，中央舉全國之力來支援武漢抗疫；三是民眾自然會議論武漢之前如何防疫，為什么造成疫情暴發(fā)。所以，輿情關(guān)注及討論的領(lǐng)域主要集中在疫情防控的三個場域，一是疫情醫(yī)療防控救治的“一線場域”，涉及“控制病源”“治療病毒”；二是疫情醫(yī)療物資資源的“支援場域”，涉及“物資保障”；三是疫情民眾的“輿論場域”，涉及“疫情謠言”。基于以上的輿論反映場域與疫情發(fā)展進程基本一致，可通過相關(guān)階段新聞報道來反映政府的應(yīng)急表現(xiàn)。

（二）疫情發(fā)生后政府危機管理的問題展現(xiàn)

疫情發(fā)生后，政府第一時間的反應(yīng)以及之后采取的相關(guān)措施直接影響疫情的走向，而新聞報道以及輿論反映則展現(xiàn)出政府在疫情中防疫思路及行為，以此來評價政府危機管理能力。盡管民眾輿論中存在部分謠言，但武漢政府依然無法推卸疫情防疫方面存在不力的問題。所以，鐘南海專家采訪時表示“武漢政府及衛(wèi)生部門應(yīng)為疫情負一些責任”〔9〕。

1.“一線場域”——疫情發(fā)生時武漢各部門的問題展現(xiàn)

疫情發(fā)生時，武漢政府及相關(guān)部門存在信息透明度不及時的情況，以及早期發(fā)現(xiàn)和報告被延遲的問題。首先，2019 年12 月8 日疫情首次發(fā)生時，武漢相關(guān)醫(yī)生及醫(yī)院及時向上級進行了匯報，并未引起相關(guān)部門第一時間的重視，但直到12 月31 日武漢衛(wèi)健委才首次公告，造成早期發(fā)現(xiàn)和早期報告的延遲；其次，對新冠肺炎危險程度認識不足。一方面要求醫(yī)護人員在缺乏必要防護的情況下正常工作，另一方面對外發(fā)布未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，并對李文亮等8 名散布消息的人員依法查處，導致醫(yī)護、政府及民眾放松警惕，為疫情的擴散埋下了伏筆；再次，國家衛(wèi)健委連續(xù)派出三批專家組，前兩批專家因武漢衛(wèi)健委采取屬地管理原則⑤2 月10 日，湖北省委常委會決定：免去張晉的湖北省衛(wèi)生健康委員會黨組書記職務(wù)；免去劉英姿的湖北省衛(wèi)生健康委員會主任職務(wù)；上述兩職務(wù)，由新到任的湖北省委常委王賀勝兼任。，使得未獲得相關(guān)有效信息，導致無法準確判斷疫情。在此期間武漢衛(wèi)健委對外發(fā)布未有人傳人現(xiàn)象，無醫(yī)務(wù)人員感染，僅對華南海鮮市場采取休市而非人員檢測；最后，在此期間，武漢市和湖北省相繼召開了兩會，并舉辦了“萬人宴”和“20 萬的惠民卷”，進一步加劇了疫情的擴散。所以，《環(huán)球時報》總編輯胡錫進在自己微博上也表示：“疫情擴散，武漢市政府負有不可推卸的責任”。

2.“支援場域”——疫情暴發(fā)后醫(yī)療物資保障的問題展現(xiàn)

疫情暴發(fā)后，由于湖北武漢缺乏必要的醫(yī)療物資戰(zhàn)略儲備，武漢各大醫(yī)院都出現(xiàn)了醫(yī)療物資緊張狀況。在此情況下，中國通過三種方式來緩解武漢當前的緊張狀態(tài)。（1）通過國家調(diào)撥來支援武漢；（2）社會各界捐贈來支援武漢。在政府通過各種部署支援武漢醫(yī)務(wù)人員及醫(yī)療物資的背景下，武漢醫(yī)院也向社會各界發(fā)出了各類醫(yī)療物資的征集，全國各地政府、企業(yè)、民眾，乃至全球各國、海外華人華僑等發(fā)起了支援武漢的行動，以援助武漢緊缺的醫(yī)療物資；（3）復工復產(chǎn)來支援武漢。1 月30 日國務(wù)院辦公廳發(fā)布組織做好疫情防控重點物資生產(chǎn)企業(yè)復工復產(chǎn)和調(diào)度安排工作的緊急通知。2 月5 日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)布物資保障相關(guān)措施；

表6 疫情發(fā)生初期武漢政府及衛(wèi)生部門的相關(guān)新聞報道

為了確保這三種方式順利將醫(yī)療物資及時分發(fā)給一線醫(yī)院機構(gòu)，武漢市新冠肺炎防控指揮部要求由武漢市慈善總會、武漢市紅十字會負責相關(guān)物資捐贈接收和使用。1 月30 日一則“防控捐贈物資使用情況說明”掀起了軒然大波，主力定點收治的協(xié)和醫(yī)院接受的口罩（0.3 萬）僅是非定點醫(yī)院（3.2 萬）的10%，網(wǎng)民質(zhì)疑物資分發(fā)存在問題。之后武漢紅十字又出現(xiàn)了一系列不當?shù)男袨椤⒋胧┖痛朕o，甚至在阻礙央視記者采訪和拍攝的過程中，又出現(xiàn)政務(wù)車領(lǐng)取口罩的事情。對于從事幾十年慈善事業(yè)的官方機構(gòu)出現(xiàn)一系列問題實難服眾，使得輿論進一步發(fā)酵。1 月31 日，湖北召開新聞發(fā)布會：“指出紅十字會存在周轉(zhuǎn)不夠快、調(diào)撥不夠及時等問題”，不僅給疫情帶來巨大輿情干擾，也嚴重影響了一線醫(yī)療物資的及時接受與分發(fā)。

3.“輿論場域”——疫情暴發(fā)后疫情謠言的滋生環(huán)境

由于疫情需要，從中央到地方立即啟動了一級防控措施，暫停各類公共交通運營，民眾面對突發(fā)疫情和防控措施必然產(chǎn)生諸多關(guān)注和疑問。作為人人都是自媒體的時代，當主流媒體及當?shù)孛襟w未能及時發(fā)布民眾關(guān)心的新聞信息，必然導致各種網(wǎng)絡(luò)謠言通過微信、短視頻、評論區(qū)等自媒體進行傳播，誤導不明真相的民眾，獲取利益制造社會恐慌。

疫情期間，謠言主要集中在“疫情知識”和“政府措施”。疫情知識包括病毒、口罩、有效藥物、傳播途徑等方面；政府措施包括封城、武漢、紅十字會、隔離。有些謠言是從中獲取利益，但有些謠言則是趁機制造恐慌，以達到不可告人的目的。例如“長沙封城”就是在武漢封城的基礎(chǔ)上捏造長沙封城謠言，制造社會恐慌。為了盡快避免輿情發(fā)生變異，盡管各類政府政務(wù)媒體將各類謠言分別進行澄清，通過一系列的權(quán)威信息說明當前情況及相關(guān)措施以阻止謠言傳播，但也反映出在疫情發(fā)生階段，政府及媒體未能及時發(fā)布信息，給網(wǎng)絡(luò)謠言提供了可乘之隙。充分說明危機管理不僅是疫情現(xiàn)場防控醫(yī)治，輿論場域也是另一個疫情現(xiàn)場，需要及時公布及時應(yīng)對，避免造成社會恐慌。

（三）疫情發(fā)生后政府危機管理問題的原因分析

2020 年2 月13 日，為了更好地防疫，避免錯誤繼續(xù)發(fā)生，中央從大局出發(fā)，對湖北省委主要負責同志職務(wù)進行了調(diào)整，更換了湖北省委書記和武漢市委書記。雖然我國疫情逐步得到了控制，但是“武漢政府及衛(wèi)生部門”錯失關(guān)鍵期以及醫(yī)療資源不足和調(diào)配暴露的問題依然值得我們?nèi)シ此?，正如人民網(wǎng)評論：“疫情面前要算大賬”〔10〕。

1.“一線場域”錯失防疫關(guān)鍵期的原因分析

武漢政府及相關(guān)衛(wèi)生部門之所以錯失疫情關(guān)鍵期，說明在思想上并未認識到疫情的嚴重性，憑著僥幸心理而未及時采取相關(guān)措施導致疫情暴發(fā)。當首例疫情發(fā)生后，醫(yī)務(wù)人員由于不明原因并未第一時間上報傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)；衛(wèi)生部門也未及時采取措施來控制病源、切斷傳播途徑；政府依然召開兩會，開展經(jīng)濟發(fā)展的相應(yīng)活動。這一系列行動說明地方政府將經(jīng)濟作為首要目標，其他事情都應(yīng)服務(wù)于首要目標，反映出政府在重大疫情管理體制方面存在問題，無法平衡局部與全局的利益沖突，說明衛(wèi)生公共疫情不適合下放地方，不適合“放管服”改革，應(yīng)集中管理。

2.“支援場域”醫(yī)療資源保障問題的原因分析

醫(yī)療資源緊缺與物資調(diào)配不足是此次疫情最突出的問題。醫(yī)療資源緊缺說明我國及地方尚未建立公共衛(wèi)生醫(yī)療資源的保障體系。疫情期間，從醫(yī)療物資到醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)務(wù)人員也都存在緊缺，參與新冠疫情救治的專家很多都不是病毒學領(lǐng)域，例如鐘南山院士是呼吸病專家，疾控中心作為疫情一線的主力也由于人員缺乏成為疫情防控的配角，這說明我國傳染病防控各個環(huán)節(jié)都存在不足，說明并未較好吸取SARS肺炎疫情的經(jīng)驗。新加坡面對新冠疫情能“佛系”防疫，主要就是吸取了SARS 疫情中經(jīng)驗，建立了配套的發(fā)熱門診和防控體系。為此，應(yīng)建立中央統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生疫情防控體系，從疫情物資、疾控人員、醫(yī)護人員、檢測設(shè)備、發(fā)熱門診及醫(yī)院、病毒學專家團隊、傳染病研發(fā)等方面系統(tǒng)構(gòu)建。

物資調(diào)配不足說明我國政府物流調(diào)配能力不足，未順應(yīng)市場進行“放管服”改革。作為此次疫情物資調(diào)配的“武漢紅十字會”等部門，雖然以“標準不統(tǒng)一”“人員不足”等理由來解釋物資分發(fā)不及時的現(xiàn)象，但與“韓紅慈善協(xié)會”等民間機構(gòu)的快速分發(fā)形成鮮明對比。作為常年從事慈善捐贈和分發(fā)的紅十字會，本應(yīng)該比其他機構(gòu)更有經(jīng)驗，效率更好，但事與愿違，并未體現(xiàn)出設(shè)置的初衷，反而成為障礙因素，充分說明紅十字會存在的各種問題①孫欣祺.武漢回應(yīng)紅十字會物資供應(yīng)問題〔EB/OL〕. http://www.whb.cn/zhuzhan/ztqfkxxgzbdfyyq/20200131/319364.html.。應(yīng)順應(yīng)市場將物資調(diào)配授權(quán)民間機構(gòu)，實行政府監(jiān)管、企業(yè)運營的“放管服”改革，應(yīng)分權(quán)管理。

3.“輿論場域”疫情謠言的滋生原因

不論是舉全國之力防疫來控制病毒，還是全國進入隔離狀態(tài)的強制措施，都會給國家和民眾帶來巨大的影響，民眾必然會議論和猜想疫情發(fā)生的原因，謠言也由此會產(chǎn)生。

表7 武漢紅十字捐贈物資分發(fā)問題引起的輿論話題及影響力

首先，在及時性方面存在不足。及時的新聞可以將疫情謠言扼殺在搖籃中〔11〕。疫情發(fā)生的最初，由于衛(wèi)生部門的不足做法，導致小道消息傳播，例如“李文亮事件”，也為謠言提供了滋生的溫床；其次，在全面性方面存在不足。全面的新聞可以滿足受眾不同的需求〔12〕。在武漢封城、各地居家隔離的情況下，很多民眾希望獲得更多信息來滿足關(guān)心與好奇，而身處一線的新聞機構(gòu)，尤其是官媒，在信息篩選與播放方面與民眾存在不同的需求標準，雖然播放很多信息，但依然存在尚未滿足的方面。自媒體擁有更容易被民眾接受的內(nèi)容與表述，使得很多民眾更具傾向性，也為謠言提供了各種制造機會；最后，在可信性方面存在不足?？尚诺男侣劯嗍腔谑鼙妼π侣劦男湃纬潭?，信任程度高低直接影響謠言的傳播力。可信性的新聞是檢驗民眾對媒體、政府、疫情一線的信任度，信任既有疫情期間的影響，也有歷史原因的影響，而疫情和謠言也是檢驗社會健康的“晴雨表”。

三、展望：重大公共疫情政府危機管理能力完善建議

習近平總書記指出，人類只有一個地球，各國共處一個世界，要倡導“人類命運共同體”意識。雖然目前尚不可能預(yù)測新冠肺炎疫情走向，但中國為從源頭控制疫情所采取的強有力防控措施令人鼓舞，并為世界防控疫情贏得了時間。黨的十八大提出“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”〔13〕。李克強總理在2014 年的《政府工作報告》中也提出，面對各種突發(fā)事件，既要有效處置，又要探索建立新的機制，以提高社會治理水平〔14〕。為此，應(yīng)從中總結(jié)經(jīng)驗，從頂層設(shè)計，提煉防控知識，樹立常態(tài)化的管理思想及措施，以更好地應(yīng)對未來不可預(yù)期的疫情危險〔15〕。

（一）轉(zhuǎn)變突發(fā)疫情防控思想，樹立常態(tài)化管理思想

新冠肺炎病毒（COVID-19）是首次發(fā)現(xiàn)的病毒，新冠肺炎疫情作為突發(fā)性傳染病疫情也是首次。但21 世紀以來，這種首次發(fā)現(xiàn)、偶然突發(fā)的疫情至少10 次。世界衛(wèi)生組織（WHO）確定的突發(fā)疫情：2003 年中國突發(fā)的SARS 非典型肺炎疫情、2006 中國突發(fā)的禽流感（AIV）疫情、2009 年美國突發(fā)的甲型H1N1疫情、2012 年沙特突發(fā)的中東呼吸綜合征（MERS）疫情、2014 年西非突發(fā)的埃博拉（Ebola）疫情、2015 年在巴西突發(fā)的寨卡（Zika）疫情、2018 年剛果(金)又爆發(fā)的埃博拉（Ebola）疫情、2019 年中國突發(fā)的新冠肺炎（COVID-19）疫情。這種偶然每隔2 年左右突發(fā)一次，多次的突發(fā)已成為常態(tài)化，應(yīng)將偶然突發(fā)的疫情防控思維轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的管理思想。

（二）建立常態(tài)化的突發(fā)疫情防控管理規(guī)則

新冠肺炎疫情以及之前的SARS 肺炎疫情的經(jīng)歷和經(jīng)驗都是中國人民用生命換來的，這是各種模擬推演無法實現(xiàn)的寶貴財富。例如，從SARS 肺炎疫情中總結(jié)出應(yīng)急防控的規(guī)范性要求，當年5 月，國務(wù)院就頒布了我國首部《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，以便于應(yīng)對未來疫情防控發(fā)揮指導作用。所以，疫情結(jié)束后，應(yīng)總結(jié)疫情防控經(jīng)驗及教訓，從中找出規(guī)律化的知識，以轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的防控規(guī)則，以更好地應(yīng)對未來的突發(fā)疫情。

在疫情發(fā)生后，中央及地方部門就發(fā)布了60 多個相關(guān)文件，涉及眾多領(lǐng)域的防控管理措施，這些管理措施為我們認識疫情、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了豐富、具體的管理資料。所以，應(yīng)認真梳理和總結(jié)此次疫情防控管理制度，使其轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)可操作的防控管理規(guī)則，以更好地指導未來疫情防控。

（三）建立常態(tài)化的突發(fā)疫情垂直管理體系

面對危害公共安全的重大疫情，預(yù)警和應(yīng)急是危機管理的兩個階段。新冠肺炎疫情再次證明疫情應(yīng)急措施采取垂直管理是有效的。以往由于地方疾控中心由地方政府管理，當疫情發(fā)生時，就需要面臨兩頭管理，既要請示地方政府，又要上報國家，但由于隸屬地方，不可避免地就會首先根據(jù)地方政府要求進行，反而會影響疾控中心的專業(yè)發(fā)揮。為此，盡快完善預(yù)警階段的相關(guān)保障措施，重新調(diào)整行政體系〔16〕。重新劃分疫情防控的核心和外圍的協(xié)同體系，實現(xiàn)中央垂直管理部門，實現(xiàn)從中央到地方、行政和技術(shù)均能貫穿到底的管理方式，以便于及時切斷疫情傳播的渠道，控制傳染源，更好地保護易感染人群。

（四）建立常態(tài)化的突發(fā)疫情垂直網(wǎng)絡(luò)平臺及配套制度

面對突發(fā)疫情，理想的措施是：及時控制病源，切斷傳播途徑，保護易感人群。但現(xiàn)實情況卻是“沒有發(fā)現(xiàn)”“沒有控制”“沒有切斷”的錯誤做法，貽誤了最佳防控機會。為此，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)信息〔17〕，建立集權(quán)式的突發(fā)疫情網(wǎng)絡(luò)集中平臺，涉及“突發(fā)疫情監(jiān)控平臺”，以便于疫情信息及時報告；“突發(fā)疫情發(fā)布平臺”，及時信息發(fā)布，避免虛假信息散播，造成社會恐慌；“戰(zhàn)略物資調(diào)配平臺”，建立戰(zhàn)略物資調(diào)配平臺，發(fā)揮各自職能與優(yōu)勢。

（五）建立常態(tài)化的突發(fā)疫情戰(zhàn)略物資儲備體系

此次疫情盡管通過全球采購、全國調(diào)配以及組織生產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)暫時滿足了一線醫(yī)療物資緊缺的需求，但充分暴露了我國公共衛(wèi)生醫(yī)療物資儲備不足的短板。而今，各類突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件已成“常態(tài)化”狀態(tài)，嚴重威脅到民眾的安全生活和生產(chǎn)。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中強調(diào)：“應(yīng)健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則”〔18〕，從頂層設(shè)計，圍繞疫情防治、物資儲備、人員保障為一體的戰(zhàn)略物資儲備體系，確定戰(zhàn)略物資種類、規(guī)模、標準、安保，以及儲備方式和區(qū)域，并以此優(yōu)化協(xié)同相關(guān)部門，采用垂直管理體系，形成戰(zhàn)略統(tǒng)一的物資采儲體系，實現(xiàn)統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一管理的物資保障網(wǎng)絡(luò)，提升儲備采儲效能，確保疫情發(fā)生時物資保障有序，提升突發(fā)疫情戰(zhàn)略物資管理能力。