危機政策闕如視域下政府信任修復(fù)策略研究
——基于中美疫情防控的階段性比照

周定財 王帶寧

（江蘇師范大學(xué)公共管理與社會學(xué)院，江蘇徐州221116）

一、問題的提出與文獻綜述

（一）問題的提出

隨著新型冠狀病毒疫情席卷全球，各國均投入到疫情防控的戰(zhàn)爭之中，其中中美兩國政府在疫情防控期間的行為尤為突出，政府在面對突發(fā)危機時對社會資源的整合和應(yīng)對直接關(guān)系到民眾對其自身信任度的變化。政府信任是社會民眾在面臨不確定性和風(fēng)險性的事件時對政府的一種出于本能的依賴和期待，同時對政府作出的回應(yīng)與自身的期待進行比對和評估的表現(xiàn)。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，民眾對政府的信任度直接影響政府治理的效能，根據(jù)此次疫情防控來綜合對比分析中美政府的防控舉措，有利于完善我國的應(yīng)急管理體系，在對我國現(xiàn)有“一案三制”的應(yīng)急管理體系建設(shè)基本框架的重新思考的同時，對危機政策缺失下的政府信任危機的本質(zhì)原因進行剖析。基于此，本文主要探究以下問題：第一，中美兩國在疫情防控方面的差異化舉措對兩國政府信任造成了怎樣的影響；第二，對比兩國的實際情況進而探究政府信任危機由哪些因素引起及各因素間的內(nèi)部作用機理如何；第三，如何實現(xiàn)在完善危機政策的同時修復(fù)政府自身信任。

（二）文獻綜述

20 世紀70 年代前后，國際局勢開始變得動蕩不安，對于政府信任的探討與研究在西方國家逐步興起。Gamson 認為公民對政府缺乏信任會損害社會的發(fā)展與進步，若對政府過度信任又會產(chǎn)生政治迷信，進而使政府當局利用公民對其的依賴而進行剝削，所以適度的信任才能促進社會的和諧發(fā)展〔1〕。Miller 認為，當公民感受到現(xiàn)實狀況與自身所期望的情況產(chǎn)生較大差距時，就會對政府逐漸失去信任〔2〕。于政府信任而言，Miller 與Listhaug 指出，信任本身具有利益成分，政府信任則是站在公民的角度來評估政府行為是否與某種規(guī)范性期望相符〔3〕。Fukuyama 將政府信任視為一種社會文化現(xiàn)象，它建立在傳統(tǒng)規(guī)范、宗教倫理以及價值觀之上，不同國家有不同的社會文化，較處在基督教文化圈的美國等國家相比，長期受到注重人格而忽視法制的儒家文化影響的中國更容易出現(xiàn)政府信任問題，反之，西方國家更有助于廣泛地促進政府與公民之間的信任關(guān)系〔4〕。Newton 對此概念呈支持態(tài)度，他認為，工具理性是政府信任所遵循的主要邏輯，公民會對政府績效與政治制度作出理性的可行性判斷和評估〔5〕。Uslaner 從個人早期社會化的過程加以研究，充分地說明了這一關(guān)鍵因素對政府信任的源頭與產(chǎn)生具有充分的解釋力〔6〕。Dietz 與Den Hartog 則提出了之前學(xué)者從未提及的觀點，他們認為，政府與公民之間的這種信任關(guān)系并非走向完全與非完全信任的兩個極端，在這兩者之間還存在著高度信任、自信的信任以及低度信任，這種漸進且連續(xù)式的信任才是公民與政府在特定層面上所應(yīng)該形成的〔7〕。隨著電子政務(wù)逐漸地進入我們的視線，Cucciniello 和Nasi 研究發(fā)現(xiàn)，在自媒體時代，公民通過網(wǎng)絡(luò)來參與政府的相關(guān)事宜，利用政府網(wǎng)站辦事并對政府進行一定程度的監(jiān)督，政府的透明化也在不斷提升，林林總總信息的安全與發(fā)布則成了影響政府信任的一種不可忽視的因素〔8〕。Aaron 認為，雖然有關(guān)于削弱民主社會信任的經(jīng)驗與規(guī)范都較為豐富，但造成信任的原因并不明確，他提出了政治正直這一觀點，并發(fā)現(xiàn)了政治誠實對政府信任的影響，進而系統(tǒng)地判斷美國公民對政府當局的真實看法〔9〕。

2000 年之后，我國學(xué)術(shù)界逐漸出現(xiàn)了關(guān)于政府信任的相關(guān)研究。自我國步入社會主義市場經(jīng)濟時期以來，信任問題才從社會轉(zhuǎn)向了政府，政府自身信任問題在政治學(xué)與公共管理學(xué)界日漸得到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。張成福與孟慶存認為，政府信任是指建立在公眾對政府的合理期待以及政府對這種期待進行回應(yīng)基礎(chǔ)上的互動、合作關(guān)系〔10〕。這一觀點對學(xué)術(shù)界的影響較大，也是眾多學(xué)者所認可的。張康之根據(jù)人類社會演變歷程，從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會再到后工業(yè)社會分別存在著三類政府信任，分別是習(xí)俗型信任、契約型信任和合作型信任〔11〕。之后，他在此基礎(chǔ)上論述了三類政府信任形態(tài)，在不同時期對應(yīng)著不同的模式與途徑〔12〕。蔡晶晶、李德國指出，民眾對政府的信任與支持是保障各項工作正常運作的重要基礎(chǔ)，隨后借鑒西方國家的經(jīng)驗，提出相關(guān)措施：構(gòu)建政策框架、強化法制對集團行為的約束、努力發(fā)展公私合營、進行系統(tǒng)的獨立民意檢測〔13〕。劉昀獻對政府信任的修復(fù)與重塑進行研究，提出了一個整體性框架：維護社會公平正義、維護公共政策公正與連續(xù)、推進政府制度與管理創(chuàng)新以及建設(shè)黨群干群密切的廉潔政府等〔14〕。申正付、蔣曉銘以及賀慶功認為，政府信任乃是公眾對于政治權(quán)威當局及政治機構(gòu)是否依據(jù)民眾的規(guī)范性期待的一種評估，是政府對公民的信任狀況以及政府的所做所言是否得到了公民的認可〔15〕。許偉運用CSS 的數(shù)據(jù)在不同階層的層面進行政府信任的比較研究，研究發(fā)現(xiàn)從社會的下層、中層再到上層信任度呈倒U 型〔16〕。余曙光指出，政府信任的狀態(tài)是時代的產(chǎn)物，他分為三個階段，即新中國成立至改革開放前、改革開放至20 世紀末與21 世紀以來，分別對應(yīng)著依賴型、松散型及互動型的政府信任〔17〕。朱春奎、毛萬磊提出政府信任即政治信任,是公眾與政府互動過程中對政治制度與政府行為的一種心理預(yù)期〔18〕。楊旎將政府公共關(guān)系引入到對政府信任互動過程的解釋中來，提出了全新的政府信任動態(tài)分析路徑〔19〕。李艷霞通過建立數(shù)據(jù)模型，來分析以理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義為理論背景的16 個不同福利制度模式國家的福利制度與公眾政府信任之間的關(guān)系〔20〕。

對比國內(nèi)外研究現(xiàn)狀可見，學(xué)術(shù)界已有的研究成果為日后的研究打下了堅實的基礎(chǔ)。隨著新冠病毒疫情的全球性暴發(fā)，各國政府在處理危機事件的表現(xiàn)大相徑庭，公民對國家的態(tài)度也在不同時期產(chǎn)生了不同的變化。這也充分地說明了有關(guān)政府信任的研究尚存在著豐富且充足的研究空間，既有的理論成果也存在著缺失和不足，仍需在今后不斷開拓與創(chuàng)新。綜上所述，現(xiàn)階段該領(lǐng)域研究存在以下問題：第一，國內(nèi)外在面臨危機政策闕如時的政府信任修復(fù)研究有待發(fā)展；第二，國內(nèi)外學(xué)者在探討政府信任的來源與產(chǎn)生所考慮的因素不夠綜合；第三，國內(nèi)較國外相比尚缺乏定量且具體的實證研究與比較研究。目前的學(xué)理性分析較多，缺少的是模型與體系的建立，這也或多或少地影響著該領(lǐng)域研究地向前推進。誠然，比較研究也是國內(nèi)學(xué)界所欠缺的，只有在對比中才能真正了解到問題的本質(zhì)與內(nèi)涵，才能更好地解決現(xiàn)實痼疾。

二、研究框架

1984 年約翰·W·金登（John W. Kingdon）在《議程、方案和公共政策》（Agendas, Alternatives and Public Policies）一書中提出了多源流模型（MultipleStream Framework），該模型從三個源流出發(fā)，分別為問題流（Problem Stream）、政策流（Policy Stream）以及政治流（PoliticalStream）。如圖1 所示，這三個源流的耦合與政策企業(yè)家（Policy Entrepreneurs）的外力決定了能否開啟政策之窗（PolicyWindow），進而走向政策變遷，推動政策的出臺。具體而言，問題流即為政府有待解決的問題；政策流則包括政策的建議、方案等相關(guān)內(nèi)容；政治流表現(xiàn)為民眾情緒、意識形態(tài)等因素構(gòu)建的政治主線〔21〕。國內(nèi)諸多學(xué)者早已展開對該模型的分析和研究：周超、顏學(xué)勇運用多源流理論來解釋從強制收容到無償救助的全過程轉(zhuǎn)變〔22〕；王程韡基于科研不端事件來思考傳統(tǒng)多源流模型的弊端并進行改良〔23〕；黃俊輝、徐自強從多源流模型的角度來探析《校車安全條例（草案）》的議程設(shè)置過程〔24〕；何五星指出政府智庫主要表現(xiàn)為政策議程設(shè)置過程中的政策源流〔25〕；張建將異地高考的政策議程融入該模型中進行分析與論斷〔26〕；任鵬、陳建兵展開關(guān)于區(qū)域精神的研究并修正了多源流框架中的理論預(yù)設(shè)〔27〕；劉然通過對網(wǎng)絡(luò)公共事件中民眾的意見表達及多個事件的對比，對多源流模型進行質(zhì)疑與探討〔28〕；楊志軍利用“源流要素+中介變量”的檢驗方式對多源流模型予以優(yōu)化〔29〕；江永清以我國的雙創(chuàng)政策為例，借助多源流模型探析該政策議程的構(gòu)建與升級過程〔30〕；彭向剛基于此模型來分析非首都功能疏解的政策議程設(shè)置〔31〕。

圖1 約翰·W·金登的多源流模型框架圖

對金登的多源流模型進一步地探析，會發(fā)現(xiàn)政府信任在該過程中所受到的諸多影響。如圖2 所示，針對此次疫情對政府信任帶來的沖擊，將問題流、政策流、政治流三個源流逐一細化。在此過程中的問題流即為危機的嚴重程度，政策流表現(xiàn)為政府的公共政策與行政執(zhí)法方式，政治流則為社會輿論導(dǎo)向和公眾的普遍認知。細化后的五部分因素對政府信任造成了直接或間接的影響，與此同時各因素間的作用機理也成了不可忽視的問題之一，與金登的初始模型一樣，三個源流與政策企業(yè)家的作用仍然推動了政策之窗的開啟，而在成功開放政策之窗后所進行的政策變遷與出臺同樣會對政府信任產(chǎn)生作用。該模型的構(gòu)建更好地明確了政府信任在疫情突發(fā)后的影響因素，同時提供了從危機突發(fā)到政策完善，再到對政府信任的修復(fù)全過程更為清晰且具體的實現(xiàn)路徑和思路。

圖2 多源流模型下的政府信任影響因素示意圖

三、案例概況與分析——基于中美新冠肺炎疫情的暴發(fā)與防控

（一）公共危機的突發(fā)：新冠疫情對中美兩國造成的影響

數(shù)據(jù)顯示，截至北京時間2020 年8 月18 日14 時30 分，全球新冠肺炎累計確診人數(shù)22068401 人、累計死亡人數(shù)776874 人。中國累計確診89927 人，占據(jù)全球確診數(shù)的0.41%，累計死亡4710 人，占據(jù)全球死亡人數(shù)的0.61%，目前中國的疫情已基本得到控制，主要關(guān)注對象為無癥狀感染者和境外輸入者；而美國累計確診人數(shù)5612027 人，占據(jù)全球確診人數(shù)的25.43%，死亡173716 人，占據(jù)全球死亡人數(shù)的22.36%，具體趨勢如下圖所示〔32〕。

圖3 中美累計確診/治愈/死亡總趨勢

由于兩國之間的國民思想和政治體制不同，導(dǎo)致疫情發(fā)生后國內(nèi)的反應(yīng)截然不同，中國政府第一時間采取了封城等措施，各地積極響應(yīng)支援號召，使得社會秩序依然有序，彰顯出大國凝聚力，在很短的時間內(nèi)對疫情做到了有效控制。而美國由于其國民一貫比較崇尚自由，從而形成了過分尊重個人權(quán)利的狀態(tài)，在疫情面前顯得非常任性，政府的信任程度顯得非常薄弱，政府沒有合理的對策動員醫(yī)護人員上前線抗疫。在這樣的狀態(tài)下，美國的疫情形勢愈發(fā)嚴峻，對其國內(nèi)的經(jīng)濟和社會秩序造成很大的影響。在2020 年YouGov①YouGov 是一家國際互聯(lián)網(wǎng)市場研究和數(shù)據(jù)分析公司，總部設(shè)在英國，業(yè)務(wù)遍及歐洲、北美、中東等地區(qū)。的民意調(diào)查中，已經(jīng)有9%的美國人提出其因疫情影響而失去工作；另外，申請失業(yè)保險的人數(shù)創(chuàng)美國歷史紀錄。

不僅如此，大范圍的產(chǎn)業(yè)停工停產(chǎn)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)使得兩國經(jīng)濟受到了極大影響。中美兩國的三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比值不同：中國第三產(chǎn)業(yè)占比略超過50%，而美國則達到了81%。兩國自2019 年第四季度到2020 年第二季度的GDP 變化可看出，當我國處于疫情暴發(fā)期（2020 年第一季度）時，GDP 明顯下降；美國的GDP 因受到疫情的影響，2020 年前兩個季度不斷走低。

表1 中美兩國三個季度GDP 數(shù)據(jù)對比

（二）政府信任的異變：中美疫情防控的政策引導(dǎo)與社會動員

我國政府采取的措施是積極應(yīng)對與派出有力支援。首先是政府面對公共危機，采取了積極的措施，建立了突發(fā)事件有章可循、有法可依的制度化、程序化的應(yīng)急管理運行機制，在管理中，嚴格落實集中統(tǒng)一、分級負責(zé)的原則：面對醫(yī)用資源的短缺，短時間內(nèi)，建成了臨時大型醫(yī)院；對確診和疑似病例進行隔離，對患者的密切接觸者進行隔離觀察；限制了所有不必要的社交活動，絕大部分春節(jié)慶?；顒佣急蝗∠粚W(xué)校、工廠和工作場所等延長關(guān)閉時間來控制傳染；全國范圍內(nèi)只有少量基本服務(wù)繼續(xù)進行。而相比之下，美國應(yīng)對危機顯得力不從心，面對急劇上升的病例，美國政府并沒有作出特別決策。在支援方面，中國集中力量，發(fā)揮政府威信，最突出的表現(xiàn)為一個省份承包一個武漢市、縣進行支援，動員醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)工作者加入支援。而作為對比，美國在本次疫情中，聯(lián)邦政府救援各州僅僅動用了少量的法律條例，停留在表面提出對各州政府的希望，沒有強制有力、統(tǒng)籌全局的政策措施應(yīng)對疫情。

進一步來看，兩國的政府信任度的異變更多時候體現(xiàn)于民生各處，隨著我國在有效控制疫情的基礎(chǔ)上，鼓勵部分企業(yè)開始逐步復(fù)產(chǎn)復(fù)工，這在一定程度上緩解了我國的經(jīng)濟危機，同時也通過企業(yè)的不斷復(fù)產(chǎn)復(fù)工來降低全社會的失業(yè)率。美國從初期的管控便出現(xiàn)許多問題，這些問題不僅造成了其國內(nèi)確診與死亡人數(shù)的增長，同時經(jīng)濟的全球化也導(dǎo)致了美國經(jīng)濟的滑坡，還一度重現(xiàn)股市熔斷，極大地影響著美國的經(jīng)濟運行。即便是聯(lián)邦政府盡全力保障社會的供給，但也使得全國的失業(yè)率驟升。如圖4 所示，兩國自發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情以來的失業(yè)率走向，充分地說明了疫情對兩國社會的影響。我國于2020 年2 月疫情全面暴發(fā)之時，失業(yè)率顯著提高，但隨著有效的政策調(diào)整，我國失業(yè)率有了一定的改善。反觀美國，在2020 年4 月受疫情影響較為嚴重之時，失業(yè)率最高達到了我國的兩倍之多，盡管聯(lián)邦政府與州政府不斷調(diào)整，其失業(yè)率有所緩解，但與我國相比，仍是居高不下。

由此可見，面對重大危機事件，中國注重以人為本的民意保障取得了顯著成效，而美國政府相對消極的措施，使得其國內(nèi)秩序混亂、人心渙散，抗擊疫情的措施執(zhí)行往往因為各州不同領(lǐng)導(dǎo)的黨派爭議而停滯不前，各地的醫(yī)院的重要醫(yī)療用品嚴重短缺、醫(yī)療物資儲備嚴重不足，大型工廠依舊為了自身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，處于營業(yè)狀態(tài)，相關(guān)的科研制藥業(yè)也未表現(xiàn)出積極的支援態(tài)度。據(jù)《哈佛特別健康報告》稱，美國有數(shù)百萬成年人因藥價過高而放棄服藥，美國政府也并沒有花費太多資本來改善醫(yī)療保健或基礎(chǔ)設(shè)施〔33〕。而中國國家醫(yī)保局會同財政部早在1 月份，就明確提出“確保患者不因費用問題影響就醫(yī)、確保收治醫(yī)療機構(gòu)不因支付政策影響救治”，在基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個人負擔部分由財政給予補助。另外，中國政府對于國際疫情的態(tài)度也是積極的。面對后期全球的疫情惡化，中國盡全力跟世界交流和分享該病毒的基因組，及其傳染的方式、癥狀、易攻擊的器官、患者的死亡率以及成功的治療方案，向全球重疫區(qū)捐贈大批物資。而美國在此方面較為消極。

圖4 疫情暴發(fā)以來中美各月失業(yè)率變化

（三）信任危機的嵌入：中美階段性政府信任危機的發(fā)展與演變

愛德曼國家公關(guān)公司②愛德曼國際公關(guān)公司（Edelman Public Relations Worldwide），1952 年于美國成立，是世界上最大的一家提供公關(guān)咨詢服務(wù)的獨立公關(guān)公司。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國民眾對政府的信任度一直高居被調(diào)查的國家之首。中國受訪者對政府的信任度近年來一直呈上升趨勢，由2018 年的84%，上升到2019 年的86%；美國民眾對政府信任度在2018 年為43%，2019 年為49%〔34〕。可以看出，美國民眾面對政府的悲觀情緒比較強烈。

同樣，在這次疫情暴發(fā)后，中國將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，第一時間應(yīng)急動員、集中力量辦大事的制度等取得了民眾對政府的信任；雖然部分制度遭到詬病，比如信息公開制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)隱私泄露等，造成了一定的政府信任危機，但是從整體來看，對政府信任的影響程度比較小，未來發(fā)展趨勢是樂觀的。這一切得益于中國政府多年來，不為少數(shù)特權(quán)階層利益采取行動，而總是以積極、高效的方式工作，將以人為本的執(zhí)政理念貫徹始終。

作為對比，美國產(chǎn)生的政府危機在疫情到來之后，顯得相對嚴重。美國的民調(diào)機構(gòu)morning consult①Morning Consult 是一家成立于2013 年的專門從事在線調(diào)查研究技術(shù)的全球性公司，在美國多地設(shè)有辦事處，主要對各國公司、產(chǎn)品和個人進行調(diào)查。的民意調(diào)查顯示，62%的民主黨人認為Trump 有責(zé)任，28%的共和黨人認為Trump 有責(zé)任。從這一點可以看出，美國的政府的信任程度很大程度上取決于政治黨派。加之由于美國是分權(quán)性的政治體制，因此可以推斷出民眾把對國家政府的不滿容易分散到各州各級政府中〔35〕。另外，在危機時刻，代表立法權(quán)的國會和代表司法權(quán)的最高法院，不能采取果斷有效的行動，決策歷經(jīng)爭議和辯論，導(dǎo)致時間拖延，影響了政府信任，導(dǎo)致在疫情初期美國民眾對政府的行為感到反感，后期雖然一些州政府頒布了緊急的居家令，使得政府信任有所好轉(zhuǎn)，但是前后耗費較長的時間，依舊使得政府陷入信任危機。

（四）政府信任的誘因：基于兩國疫情防控的綜合分析

基于上文的分析，綜合對比中美兩國在疫情防控期間所表現(xiàn)出的政府信任危機，重點對多源流模型中三個源流的具體表現(xiàn)，即危機嚴重程度、政府公共政策、行政執(zhí)法方式、社會輿論導(dǎo)向及公眾普遍認知與政府信任的關(guān)系進行深入分析，如圖5 所示，探究各誘因間的作用機理，著重分析五種影響因素與政府信任的關(guān)系，進而挖掘出造成信任危機的根本原因。

圖5 政府信任誘因作用機理圖示

1.危機嚴重程度。疫情的突發(fā)是政府信任危機得以產(chǎn)生的一個不可或缺的因素，當民眾面對危機且政府無法予以較好的回應(yīng)時往往會使信任危機的促成因子不斷積累，而在此過程中對政府信任造成關(guān)鍵性影響的則是危機的嚴重程度。作為誘因之一，危機嚴重程度直接對民眾的危機認識予以改變，同時也推動著社會輿論的演化及導(dǎo)向，換句話說，危機程度的嚴重與否直接關(guān)系到社會民眾的恐慌程度和行為選擇。于我國而言，在國家倡導(dǎo)積極復(fù)工復(fù)學(xué)的條件下，仍有不少民眾對此持有反對聲音，即使實時追蹤的數(shù)據(jù)表明了疫情的有效控制，但仍有一部分人不能做到對問題的理性看待，一些非理性的認知和判斷很難改變。疫情的嚴重程度，作為“導(dǎo)火索式”的影響因素在民生、經(jīng)濟等各個方面起到了不小的作用。從政府對危機應(yīng)對的角度來看，公共政策及應(yīng)急預(yù)案的制定和執(zhí)行也受到了危機嚴重程度的沖擊，在短期內(nèi)難以作出全面的規(guī)劃也使得民眾對政府信任發(fā)生變化。為彌補這一缺失，政府便會在行政執(zhí)法方式，包括政策執(zhí)行方面進行調(diào)整，以期對自身信任危機進行補救，為后期的積極防控奠定基礎(chǔ)。綜上，危機的突發(fā)本身對政府信任構(gòu)成直接的威脅，危機的嚴重性也通過影響民眾行為和政策調(diào)整而間接作用于政府信任。

2.政府公共政策。實現(xiàn)危機的長效治理離不開公共政策的引導(dǎo)和推動，危機的突發(fā)伴隨著極高的不確定性、風(fēng)險性和破壞性，以利益分配為核心的公共政策在極大程度上調(diào)整著公共需求和秩序。公共政策可被視為法的源泉，正是由于其自身所具備的指導(dǎo)性，對行政執(zhí)法起到了助推和保障的作用〔36〕。在危機暴發(fā)的情境下也不例外，危機的嚴重程度直接關(guān)系到政策的協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)向，這對于相對穩(wěn)定且連續(xù)的公共政策而言無疑是一種威脅。政策的調(diào)整和執(zhí)行也關(guān)系到民眾的態(tài)度，進而過渡為社會輿論的層面，處于一種本能的反抗，民眾在受到某項政策的行為約束時，必然會考慮到自身的得失，正如疫情期間的中美抗疫的表現(xiàn)一樣，民眾的回應(yīng)和輿論的傳播皆大相徑庭。公共政策同樣可以對倫理道德問題起到一定的規(guī)范作用，例如疫情期間的各種“民難財”的出現(xiàn)致使有些地區(qū)的基本生活保障難以實現(xiàn)，這種違法現(xiàn)象同時也暴露出來道德層面的缺失，如果政策法規(guī)短時期內(nèi)沒有及時有效地保障，民眾就會在抱怨天災(zāi)人禍的同時喪失對政府的信任。

3.公眾普遍認知。公眾的認知不僅對公共危機的演化起到關(guān)鍵性作用，而且也是造成政府信任危機的一個決定性因素。天災(zāi)與人禍常結(jié)伴而行，在信息傳播自由化的當今，天災(zāi)的產(chǎn)生過程中無法控制的人言人禍很容易成為進一步引發(fā)爭端的助燃劑。民眾過多地關(guān)注危機的時候，會不斷地滿足那些本能的需求，不可避免地將消極信息通過民眾傳播而對全社會的治理帶來失衡，而政府作為治理主體必然會受到民眾的譴責(zé)并對其信任造成影響。公眾認知的偏差究其根本還是信息的不對稱和不充分而導(dǎo)致的一種民眾必須依靠自我探索能力來追尋真相的“行動革命”，當政府所提供的信息無法與民眾自身的認知達到一個彼此平衡的狀態(tài)，那么人本身的某種特質(zhì)就會對原有的認知進行否定和重構(gòu)，所謂的個體傾向化特征就增加了危機的風(fēng)險性和破壞性。政府在此過程中的治理難度加大的同時，基于民眾的信任程度也注定呈下降趨勢。

4.社會輿論導(dǎo)向?，F(xiàn)代意義上的輿論傳播威力較傳統(tǒng)媒介傳播相比可謂經(jīng)歷了翻天覆地的變化，新媒體的出現(xiàn)加速了社會輿論的傳播和演變，傳播過程中的開放和互動等自由化程度更深的特征對社會的主流價值觀是一種從未有過的快速式打擊。在政府信任影響因素的相互作用中，危機的嚴重程度和公共政策的變化都會帶來不同的輿論導(dǎo)向，并且在短期內(nèi)產(chǎn)生，大多數(shù)情況下也在短期內(nèi)消亡。輿論應(yīng)被看作是一個全過程的概念，其存在著潛伏期、高潮期和衰退期〔37〕，從最初較低的關(guān)注度到在網(wǎng)絡(luò)上充斥著各種臆測和謠言，這期間政府在治理方面存在著一定的困難，在信息自由化的時代，對信息的封鎖有時也會招來更惡意的指責(zé)。此時便是各界媒體應(yīng)當挺身而出的時刻了，但當危機來臨后的多數(shù)媒體為博取自身的新聞熱度，無疑會對事實本身進行主觀的猜測并妄加評價，這就會使得本已面對滿地荊棘的政府在輿論治理方面無從著手，進而演化為民眾的以訛傳訛將危機升級。

5.行政執(zhí)法方式。行政執(zhí)法方式是國家向社會落實公共政策和制度的手段，其直接決定著民眾對于政府的信任。本次疫情中，仍存在著執(zhí)法措施不夠及時與完善，最顯著的是執(zhí)法過程未完全落實公開透明原則，導(dǎo)致本次事件國內(nèi)政府信息公開遲滯，為謠言留下傳播空間，阻控了民眾的理性表達，從而造成不良影響。值得注意的是，在特定的時刻，危機的嚴重程度會影響行政執(zhí)法的力度，但是政府要把握好執(zhí)法的力度，例如在本次疫情中，為了提高防控工作的效率，相當一部分執(zhí)法部門在網(wǎng)絡(luò)上曝光了重疫區(qū)住戶信息以及返鄉(xiāng)人員個人信息，從而進行人員搜索和排除。這屬于極端執(zhí)法方式，在私法理論中，個人信息具有自身的可支配性，國家不應(yīng)對個人信息進行無限度的搜集和使用，否則將侵犯個體的信息權(quán)，會為不法分子獲取信息開辟渠道，從而導(dǎo)致更多未知的消極影響。同樣，這也屬于行政執(zhí)法中比例原則未落實穩(wěn)定。在公法理論中，基本權(quán)利限制的正當性邊界首先在于此原則，其要求公權(quán)機關(guān)對個人權(quán)利的限制必須具有目的的正當性、手段的適宜性和侵害的最小性，即“禁止過度”〔38〕。

四、對策建議：危機政策闕如視域下政府信任的修復(fù)

（一）探索多元治理模式，降低危機補救成本

公共危機突發(fā)事件的應(yīng)對和治理應(yīng)當是全社會共同參與的結(jié)果。但現(xiàn)實中，即使改變了原有的政府單一治理模式，實際工作中仍存在著許多相互矛盾之處。就多元主體的治理而言，當前社會不乏各類非政府組織，其所具備的能力與實力也是毋庸置疑的，然而，在實際操作的過程中往往導(dǎo)致多元主體間的配合度不夠，治理過于松散，責(zé)任和分工不明確，難以將治理的條塊進行有機的融合。這說明了在協(xié)同治理的過程中各主體間存在著對彼此治理能力與治理技術(shù)的不信任與不配合，造成了事倍功半的結(jié)果。政府的大力投入換來了治理過程中的競爭和排斥，甚至于多元協(xié)同治理的作用不及政府的單一治理，這不僅提高了危機治理的成本，而且該模式下的危機補救無法做到藥到病除，反而會留下后患或滋生新的隱患。因此，只有真正做到治理主體彼此間的相互信任、配合，方可事半功倍。與此同時，針對危機治理的本身而言也并非按照當前已有的治理體系與模式逐步高效地推進，沒有抓住危機治理的核心——預(yù)防，在重點環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，則后期只能依靠補救來減小損失。對于組織來說這種行為等價于個人的拖延，長期目標只有在到期前的一段時間進行突擊，勢必會使高負荷運轉(zhuǎn)的組織內(nèi)部措手不及、潰不成軍。因而將長期目標劃分為合理的中期和短期目標更能使危機預(yù)案發(fā)揮其實質(zhì)作用，加之自媒體時代下的大數(shù)據(jù)及平臺互動參與治理，從而達到危機治理穩(wěn)步且理性推進。

（二）明確政策透明先導(dǎo)，完善政務(wù)公開機制

公共政策的執(zhí)行會直接關(guān)系到公眾的表現(xiàn)及社會輿論的演化。一項政策的制定必然是以公共利益為導(dǎo)向，但或多或少都會存在與之相反的聲音，這是不可避免的。但政府能夠?qū)崿F(xiàn)的是對政策進行透明化建設(shè)，一方面是讓公眾了解政策內(nèi)容并配合政策的落實，另一方面可以通過政策企業(yè)家的外力作用對現(xiàn)有政策根據(jù)外界環(huán)境的變化而不斷完善。伴隨著政策透明化同時推進的應(yīng)當是政務(wù)的公開，這也是政策執(zhí)行的映射之一，公開機制從根本上也體現(xiàn)出了人民當家做主的地位所在。黨的十九大報告中也曾指出，要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，這也充分地說明了政策的透明化和政務(wù)的公開化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提條件。2006 年黨的十六屆六中全會明確了進一步建設(shè)服務(wù)型政府的工作任務(wù)，然而經(jīng)過十幾年的改革與發(fā)展，在實際效果和理念規(guī)范等方面仍有大量問題亟待解決。危機促使輿論的蔓延，正是由于某些問題在處理和落實方面出現(xiàn)了或多或少的紕漏，才會間接地導(dǎo)致政府信任危機的產(chǎn)生。政府以政策透明為政策執(zhí)行的前提也有助于在政策執(zhí)行的過程中認識到與最初的問題有所差別的新困境的內(nèi)容，無論是通過民眾的反映還是利用執(zhí)行的成效來判斷均可助推政策本身的優(yōu)化，從而提升政策執(zhí)行的實際落實程度，進而長期培養(yǎng)和鞏固民眾對政府的信任度。

（三）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)參與渠道，提升社會公眾認知

民眾對于危機突發(fā)事件的主觀回應(yīng)會對國家的危機治理提供極大的幫助，當其意識到自身的安全受到挑戰(zhàn)和威脅時，便會出于自利性做出有利于維護自身安全的政治活動，此時的政府若廣泛地吸納來自民眾的意見和建議則會降低危機治理成本進而順利扭轉(zhuǎn)危機惡性局面，由此可見建構(gòu)并完善政治參與網(wǎng)絡(luò)的重要性。不同于計劃體制時期的是，如今強調(diào)多元共治，因而國家對社會權(quán)力已不應(yīng)再具有高度的控制性，公民個人的自由程度也不斷提升，這也說明了民眾的政治參與隨著社會的進步而愈漸凸顯。然而對于民眾本身來說，政治參與并非一場適合于所有人的“群體游戲”，參與者在政治上的成熟度是決定其是否可以融入這一領(lǐng)域的關(guān)鍵性因素，所以才會存在所謂的精英主義觀點。這便要求政治參與主體必須要不斷地充實和完善自身的認知及能力，以此來獲取政治參與的入場券。相比之下更重要的則是政府對民眾參與環(huán)境的建立和優(yōu)化，當民眾的利益在一定程度上受到威脅時便會通過各種途徑進行維護，倘使以合法且合理的方式無法達到有效解決利益沖突的問題，即利益維護的多種途徑不夠暢通時，非制度化的政治參與行為就會孕育而生，這種激進的行為態(tài)勢必定會造成政府自身的信任危機。民眾政治認知的提升不僅會激勵政府對危機的治理朝著正向的結(jié)果演變，而且還會對政府行為形成長效的監(jiān)督機制。

（四）規(guī)范各方媒體行為，加強社會輿論管控

正所謂“眾口鑠金，積毀銷骨”，自媒體時代下的網(wǎng)絡(luò)輿論更是不可忽視。負面輿論的形成與傳播離不開民眾間的無中生有，媒體的主觀臆斷更是難辭其咎。相較于主流媒體，小眾媒體更容易在眾說紛紜的民間輿論中加入些許博人眼球的虛假新聞，這極其不利于主流價值觀和認知觀在社會中的形成和傳播。當危機產(chǎn)生之初為防止謠言對社會的穩(wěn)定產(chǎn)生影響，主流媒體都在積極地引導(dǎo)民眾理性地了解并看待事實真相，但謠言的橫行加大了維持社會穩(wěn)定的難度，尖銳刻薄的輿論謠言也不斷地嘗試觸及社會的陰暗面，若不及時遏制必將引起社會的動亂。在此過程中，政府的力量往往是較弱的，然而媒體的良性引導(dǎo)成了維護社會穩(wěn)定的一支強心劑。在大數(shù)據(jù)時代，信息的內(nèi)容龐雜、類別繁多，如今的媒體更是魚龍混雜，這大大地提升了政府對社會輿論控制的難度。在這種情況下，主流媒體就必須要發(fā)揮其強大的民眾引導(dǎo)和對小眾媒體的監(jiān)督作用，在瞬息萬變的輿論環(huán)境中既要做到說真話，也要在堅守國家立場的同時承擔責(zé)任?；庳撁孑浾摰淖詈梅绞郊礊閿[事實，事實勝于雄辯，社會各級媒體在對新聞進行報道時務(wù)必遵循客觀表述且不做主觀評判的原則，以有理有據(jù)的事實真相將社會不實輿論的聲勢沖散。誠然，媒體的正向引導(dǎo)也應(yīng)控制在一定程度之內(nèi)，過度且盲目的引導(dǎo)也會走向另一個負面的極端。

（五）優(yōu)化行政立法程序，健全行政執(zhí)法方式

行政執(zhí)法方式主要受政府公共政策的影響，其同時決定著政府信任的變化。近年來，我國已逐步建立起應(yīng)對突發(fā)事件的法律規(guī)范體系，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，包括各位階、各領(lǐng)域、各地方的專門法律規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案以及工作機制，但在先行處置、及時報告、專業(yè)處置、比例協(xié)調(diào)、嚴格問責(zé)、注重宣教等法治原則和法律制度的貫徹中仍存在一些立法不足，這也代表著我國應(yīng)急法制建設(shè)水平需要進一步提升。與此同時，地方政府需加快應(yīng)對突發(fā)事件的執(zhí)法速度，增強執(zhí)法力度。疫情中地方政府采取措施的時間與質(zhì)量參差不齊，重大突發(fā)事件的應(yīng)對也不應(yīng)處于地方政府反應(yīng)遲緩和中央政府全面動員的兩端，而應(yīng)重心下移，即將部分決策權(quán)下放至地方政府，加大地方政府執(zhí)法力度。鼓勵地方政府發(fā)布預(yù)警、采取措施，甚至宣布地方進入應(yīng)急狀態(tài)，避免事件處置不及時而擴大危機，從而使地方政府的應(yīng)急措施既協(xié)調(diào)一致又不剛性雷同，確?！皩俚刎?zé)任”落實到處、權(quán)責(zé)一致，促使政府積極降低危機風(fēng)險直至消除。另外，政府要將服務(wù)指導(dǎo)與人權(quán)保障相結(jié)合。以人為本是踐行人民政府的初心、使命的原則要求，這也符合我國突發(fā)事件應(yīng)對法的立法目的，任何對基本權(quán)利的限制都必須遵循一定的原則，從而保護好公民的個人信息權(quán)、人格權(quán)、隱私權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，促進法政與德政共同建設(shè)。

五、結(jié)論與討論

本文基于中美兩國的疫情防控，著重分析影響政府信任的五大因素及其相互關(guān)系，并針對危機政策的缺失而提出政府信任修復(fù)方式，從多源流理論的視角而言，處理好這五大因素與政府信任的關(guān)系也有利于推動危機政策的創(chuàng)制與完善。誠然，在實際的研究與分析中仍存在某些局限。首先，對政府信任的探究僅限于危機突發(fā)且政策尚付闕如的條件下進行的，這也難以對政府信任進行多方面的剖析和解讀；其次，本文雖立足于危機管理的視角，但對于當下我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)內(nèi)涵并未進行過多的探討，然而這也不能否認在此視域下足以對我國現(xiàn)有的“一案三制”所存在的問題予以反思；最后，在著重分析政府信任的影響因素的同時也弱化了對多源流模型中政策之窗的開啟和政策變遷的探析。