江蘇省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究①

李 靜 顧意剛

（南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 江蘇南京210037）

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村。農(nóng)村宅基地與農(nóng)民的生存發(fā)展有密切關(guān)系，是農(nóng)民安居立業(yè)之本，然而工業(yè)化和城市化使得了農(nóng)村剩余勞動力發(fā)生轉(zhuǎn)移，加之宅基地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管不嚴格、村民的法律意識淡薄等因素，使得很多宅基地閑置浪費，空心宅、一戶多宅等問題紛至沓來。

新形勢下，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系仍是農(nóng)村改革的關(guān)鍵［1‐2］，由于江蘇區(qū)域差異較大，制定農(nóng)村宅基地政策應(yīng)因地制宜。筆者選取蘇北淮安市建淮村、蘇中揚州市新聯(lián)村、蘇南鎮(zhèn)江市儒里村為研究樣本，通過對比分析，結(jié)合問卷調(diào)查和實地考察，探索江蘇省不同經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平區(qū)域的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)問題及原因，旨在為制定江蘇省不同區(qū)域農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策提供依據(jù)，為解決現(xiàn)有的宅基地流轉(zhuǎn)問題提供參考。

1 樣本村的選取

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)狀況不僅關(guān)系到數(shù)億農(nóng)民的切身利益，而且與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有密切的聯(lián)系。本文選用蘇北淮安市建淮村、蘇中揚州市新聯(lián)村、蘇南鎮(zhèn)江市儒里村宅基地流轉(zhuǎn)為研究樣本。建淮村位于淮安市建淮鄉(xiāng)，總面積約120.06 hm2，共26 個村民小組，總?cè)丝诩s5 260 人；新聯(lián)村位于揚州市杭集鎮(zhèn)， 占地面積3 km2， 耕地面積122.33 hm2，共25 個村民小組，農(nóng)戶615 戶，總?cè)丝? 071 人；儒里村位于鎮(zhèn)江市姚橋鎮(zhèn)東南，占地面積4 km2，耕地面積約237.45 hm2，共31 個村民小組、村民894戶、轄區(qū)人數(shù)3 116人。

2 江蘇省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)市場混亂

農(nóng)村宅基地是廣大農(nóng)民的最基本生活資料和安身立命之本，流轉(zhuǎn)是充分利用宅基地價值的有效方法［3］。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，城市房價不斷攀升，越來越多的人意識到宅基地的價值，盡管我國現(xiàn)行法律針對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有諸多約束，但是仍有許多村民參與或有意參與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。據(jù)實地調(diào)查結(jié)果顯示，鎮(zhèn)江市儒里村的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較建淮村、新聯(lián)村大，但由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和相關(guān)法律的不完善，村民在實際操作過程中， 有時會不嚴格遵守相關(guān)程序和規(guī)定，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)糾紛逐漸增加。

2.2 一戶多宅現(xiàn)象普遍

《中華人民共和國土地管理法》明文規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，然而現(xiàn)實生活中，由于農(nóng)房繼承、未分戶合法交易、管理部門銜接有誤等因素，出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象。此外，有些部門為推進新農(nóng)村建設(shè)，承諾若村民進新區(qū)建房即給予優(yōu)惠待遇，有些區(qū)域村民甚至可將原住宅作為耕田過渡房使用［4］。這種“合法”的“建新不拆舊”所造成的一戶多宅嚴重影響著農(nóng)村宅基地的管理。

實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，樣本村均存在不同程度的一戶多宅問題，建淮村相對較多、新聯(lián)村次之、儒里村最低。一戶多宅是當(dāng)下新增住房需求無法得到滿足的主要原因之一，是土地資源未能集約利用的典型表現(xiàn)，是進城農(nóng)民不退宅基地的必然結(jié)果［5‐7］。如何從根本上解決一戶多宅問題已成為土地資源能否有效利用、農(nóng)民新增住房需求能否得到滿足的重要環(huán)節(jié)，是鄉(xiāng)村振興無法繞開的問題。

2.3 宅基地閑置浪費、空心宅現(xiàn)象較多

劉易斯二元經(jīng)濟發(fā)展模式理論表明：城鄉(xiāng)收入存在差距，農(nóng)村勞動力會漸漸向城市轉(zhuǎn)移。而一些農(nóng)民長期居住甚至落戶在城市，相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)民即使長期不居住也可保留原先的宅基地，從而導(dǎo)致大量的農(nóng)村宅基地閑置。據(jù)統(tǒng)計，全國處于閑置狀態(tài)的宅基地至少有2 001 000 hm2［8］，這不僅造成了國家土地資源的粗放利用，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。調(diào)查結(jié)果顯示，3 個樣本村存在不同程度的宅基地閑置現(xiàn)象，宅基地閑置水平由高到低分別為蘇北建淮村、蘇中新聯(lián)村、蘇南儒里村，這與李海丹［9］認為蘇北的宅基地閑置水平要高于蘇中，而蘇中又高于蘇南相一致。

此外，部分農(nóng)民考慮到交通、環(huán)境等因素，新建住宅延展至村莊外圍，村莊中心的舊宅卻不愿拆除，從而形成了內(nèi)空外延的“空心村”的現(xiàn)象。有數(shù)據(jù)顯示，全國空心村宅基地閑置面積約占村莊建設(shè)面積的10%～15%，調(diào)查顯示，3 個樣本村都存在不同程度的空心村現(xiàn)象。如何在空心村上做文章，盤活這部分建設(shè)用地，為農(nóng)民建房、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等提供土地保障，是一個非常棘手的現(xiàn)實問題。

3 江蘇省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的原因

3.1 宅基地普法宣傳不到位

針對宅基地所有權(quán)問題對3個樣本村村民進行問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，3 個樣本村只有少部分村民知道宅基地所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體，其中建淮村有8.9%、新聯(lián)村有11.3%、儒里村有20.4%，說明蘇南樣本村對于宅基地所有權(quán)的了解程度相對較高，具體調(diào)查數(shù)據(jù)見表1。

表1 樣本村村民對宅基地所有權(quán)的了解程度 單位：%

此外，村民除對宅基地所有權(quán)的歸屬不甚了解外，對宅基地的相關(guān)法律條文也不甚清楚，如一戶一宅、禁止城市居民購買農(nóng)村宅基地等，這是造成其多占宅基地、建新不拆舊和宅基地隱形交易的重要原因，說明宅基地的普法宣傳不到位，包括缺乏專業(yè)人士的講解及未發(fā)放有關(guān)宅基地法律法規(guī)的宣傳單等。

3.2 經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異

由于蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較弱，農(nóng)村收入低，更多村民選擇去城市務(wù)工，宅基地閑置率比較高。而經(jīng)濟發(fā)展相對較好的蘇南地區(qū)，農(nóng)村居民收入較高，村民更愿意留在村里。此外，蘇南地區(qū)的村莊有一定的財力對閑置宅基地進行規(guī)劃整理。說明經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)有足夠的人力和物力對宅基地流轉(zhuǎn)市場進行監(jiān)管，從而降低了村民不正當(dāng)轉(zhuǎn)讓宅基地以及違法占用宅基地的概率。

3.3 農(nóng)村社會保障制度不健全

保證農(nóng)民的生存和發(fā)展是宅基地的主要功能之一，村民往往把宅基地視為自己最后的“避風(fēng)港”。隨著社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村以往的保障形式遭到城鎮(zhèn)化的沖擊［10‐11］，數(shù)億農(nóng)村人口早已無法單一地依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為自身提供充足的生活保障，這使得大量村民離開村集體向城市轉(zhuǎn)移，但通常會選擇保留不使用的宅基地來免除自己老無所依的憂慮。由于宅基地的所有權(quán)歸集體，而房屋的所有權(quán)歸村民個人，因此，村集體因為房屋的存在而無法收回宅基地，導(dǎo)致遷移城市原村民的宅基地大量閑置。

4 完善江蘇省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對策

4.1 加強法律制度的宣傳力度

解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵是要不斷增強村民的法律意識，針對當(dāng)前村民法律認知不健全，相關(guān)部門應(yīng)穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地相關(guān)政策、法律法規(guī)的宣傳?？刹扇《ㄆ谶x派專業(yè)法律講解人員到村莊里開設(shè)講座、發(fā)放宣傳單、張貼宣傳欄等來加大對農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度的普及教育，幫助村民更好地理解有關(guān)法律條文，有效推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的各項政策的貫徹落實，使宅基地流轉(zhuǎn)符合人口轉(zhuǎn)移和土地集約利用的發(fā)展模式。

4.2 推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

創(chuàng)新農(nóng)村生產(chǎn)方式，開展高效農(nóng)業(yè)、革新傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入途徑［12］，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新興產(chǎn)業(yè)，大力推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化和科技化，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為村莊解決宅基地流轉(zhuǎn)問題提供財力支持。盤活閑置宅基地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵［13］，應(yīng)按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求，妥善實施農(nóng)村閑置宅基地盤活計劃，因地制宜調(diào)整盤活利用模式，改革創(chuàng)新盤活利用體系。切實開展農(nóng)村閑置宅基地規(guī)整工作，讓這份“沉睡資產(chǎn)”發(fā)揮最大作用，為農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等提供要素保證［14‐15］。

4.3 建立有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場

完備宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體制，推動宅基地流轉(zhuǎn)市場化，是處理目前流轉(zhuǎn)難題的重中之重。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場大多紊亂，應(yīng)盡量構(gòu)建有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場；招聘專人為村民提供全面的交易信息，以解決流轉(zhuǎn)信息不對稱的弊端。另外，應(yīng)構(gòu)建有效的宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系，時刻監(jiān)督農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)情況，對于村民不合法的宅基地流轉(zhuǎn)行為應(yīng)及時制止。

4.4 完善社會保障

完善農(nóng)村社會保障制度，建立健全養(yǎng)老、最低生活保障等各類兼顧城鄉(xiāng)的社會保障，實現(xiàn)農(nóng)村與城市人口在社會保障上的同等待遇，讓村民即使沒有宅基地，也不必擔(dān)心吃飯、看病等基本生活問題，解除村民的后顧之憂，從而使閑置宅基地可以實時流轉(zhuǎn)，可在一定程度上解決宅基地閑置的難題。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本生活資料，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資本，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題不僅關(guān)涉到廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，也影響著鄉(xiāng)村振興計劃的順利實施。通過分析現(xiàn)有宅基地流轉(zhuǎn)問題，建議通過加強法律制度的宣傳力度，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，建立有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場，完善社會保障等舉措，逐步解決宅基地流轉(zhuǎn)問題。