市縣審計機關自然資源資產離任審計調查與研究

李學嵐

[摘要]為客觀全面了解市縣審計機關自然資源資產離任審計現(xiàn)狀、分析存在問題原因、促進審計成果借鑒，本文通過問卷調查和現(xiàn)場調研相結合的方式對AH省16個市級、50個縣級審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計情況進行調研，并在此基礎上對調研數(shù)據(jù)與調研成果進行分析，提出全面準確理解自然資源資產離任審計政策制度，認真梳理面臨的主要困難，按照市縣地方黨委及審計委員會、政府的工作部署合理制定并完善自然資源資產離任審計規(guī)劃等建議。

[關鍵詞]審計機關 ? ?自然資源資產 ? ?離任審計 ? ?調查 ? ?生態(tài)文明

本文系安徽省2019年度高校學科（專業(yè)）拔尖人才學術資助項目（項目編號：gxbjZD89）

2015年，中辦、國辦印發(fā)《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，確定將地方各級黨委和政府主要領導干部作為審計試點期間的審計對象，探索并逐步完善領導干部自然資源資產離任審計制度（以下簡稱自然資源資產離任審計）。黨的十九大報告提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。2017年，中辦、國辦印發(fā)《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》，這標志著自然資源資產離任審計制度正式建立。自2018年起，縣級以上審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計，由審計試點進入全面推開階段。市縣審計機關自然資源資產離任審計直接肩負國家審計監(jiān)督地方區(qū)域生態(tài)文明治理的歷史重任，調研市縣審計機關自然資源資產離任審計可助力推動審計制度建設和實踐發(fā)展。

一、研究主題與調查對象

（一）研究主題

截至2019年底，在中國知網(wǎng)（CNKI）以“篇名”為“自然資源資產離任審計現(xiàn)狀”搜索，共獲5篇文章。其中，2018年4篇（蘇彥舒，2018;莫雪君、袁建軍，2018;高嘉文，2018;馬志娟、廖飛、戴欣妤，2018），2019年1篇（李兆東，2019）。蘇彥舒（2018）是以浙江省湖州市審計機關編制自然資源資產負債表、廣西桂林市審計機關將地理信息技術應用于自然資源資產離任審計為例，研究自然資源資產離任審計試點現(xiàn)狀;莫雪君、袁建軍（2018）基于SWOT模型分析法對自然資源資產離任審計的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)進行現(xiàn)狀分析;高嘉文（2018）從自然資源資產現(xiàn)狀、審計人員、自然資源資產負債表的編制等研究自然資源資產離任審計現(xiàn)狀及對策;馬志娟、廖飛、戴欣妤（2018）對2017年資源環(huán)境審計暨領導干部自然資源資產離任審計理論與實踐研討會進行綜述;李兆東（2019）比較研究全國自然資源資產離任審計試點分布、規(guī)范性文件，并從審計對象、審計技術、審計內容方面研究存在的問題，提出相關建議。

上述研究總結了自然資源資產離任審計理論與實務現(xiàn)狀，尚未對地方審計機關特別是市縣審計機關進行深入調查研究。現(xiàn)以市縣審計機關自然資源資產離任審計作為研究對象，時間涵蓋2018年前后的5個年度。

（二）調查對象

AH省有16個市、105個縣（區(qū)、市），調研涉及16個市級、50個縣（區(qū)、市）級審計機關（以下簡稱縣級審計機關）。

二、研究設計與調查活動

（一）研究設計

研究問題設計主要包括以下方面：（1）市縣審計機關理解自然資源資產離任審計制度情況。（2）啟動自然資源資產離任審計時間分布。（3）市縣審計機關自然資源資產離任審計對象及層級分布。（4）審計組織方式是單獨立項還是結合立項。（5）審計主要領域分布情況，是否實現(xiàn)審計“全覆蓋”。（6）開展自然資源資產離任審計實務面臨的重要困難及其原因。（7）相關審計人員配備、專業(yè)培訓和高新技術應用情況。（8）市縣審計機關自然資源資產離任審計結果評價等級分布情況。（9）市縣審計機關自然資源資產離任審計的主要成果。（10）市縣黨委政府自然資源資產離任審計制度建設、發(fā)展規(guī)劃編制與執(zhí)行情況。（11）市縣審計機關對自然資源資產離任審計的政策建議。

（二）調查活動

調查采取現(xiàn)場調研與問卷調查相結合的方式，以問卷調查為主。調研問卷發(fā)至AH省市、縣審計機關負責經(jīng)濟責任審計、企業(yè)審計、自然資源和生態(tài)環(huán)境審計等處室和有關分管領導。截至2019年8月30日，有60個審計機關明確給予回復，調研對象數(shù)量約占全省市縣兩級審計機關數(shù)量的一半（49.58%）。

1.市級審計機關。AH省16個地級市，發(fā)出16份調研問卷，收回16份有效問卷，發(fā)送、收回均達100%。

2.縣級審計機關。AH省105個縣級審計機關，發(fā)出50份調研問卷，涵蓋16個省轄市。收回43份有效問卷，占AH省縣級審計機關數(shù)量的41%。根據(jù)統(tǒng)計科學原理，這符合對社會經(jīng)濟現(xiàn)象調查“大樣本”數(shù)量的要求，即樣本量超過30個。

為保障調查研究的質量，全面、客觀了解縣級審計機關自然資源資產離任審計工作，調查組赴AH省南部、中部、北部縣級審計機關進行現(xiàn)場調研，分別選擇了XC市JX縣、HF市BH區(qū)、FY市YS縣、SZ市DS縣審計機關進行面對面調研與交流。

三、調研數(shù)據(jù)與成果分析

（一）理解自然資源資產審計政策制度稍有差異

約2/3的市級審計機關理解自然資源資產離任審計的重大意義、審計要素、審計職能和作用等。有14個市級審計機關結合近年的工作實際，從審計人員、審計技術、組織方式、審計對象、審計結果運用、審計環(huán)境等方面提出建議。10%的縣級審計機關未回答此問題，90%縣級審計機關認為自然資源資產離任審計意義重大。

市縣審計機關理解的自然資源資產離任審計可概括為以下內容：全面推行自然資源資產離任審計是審計服務于黨中央重大決策部署、服務于現(xiàn)代化國家治理體系的體現(xiàn)，更是大勢所趨。開展自然資源資產審計，有必要理清“審計誰、審什么、怎么審、怎么評價”的工作思路?？h級審計機關需要合理界定審計范圍，河流、空氣等很難以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界限。要加強審計人員自然資源資產審計培訓，可以通過“上審下、交叉審、聯(lián)合審計或者以審代訓”的方式。

市縣審計機關自然資源資產離任審計審深、審透、審出成效，需要深入準確、全面理解黨中央制定政策的重要背景，把握新時代審計機關的職責、權限，精準熟練掌握自然資源資產和生態(tài)環(huán)境保護政策制度及有關技術標準等。

（二）縣級審計機關自然資源資產審計存在的技術瓶頸

審計技術影響審計效率、質量。在運用詢問、審閱、核對、觀察、計算、檢查等傳統(tǒng)技術方法的同時，主動應用“3S”技術、SQL 、Google ?Earth、大數(shù)據(jù)分析等高新技術，有效提高審計效率、充分保障審計質量，實現(xiàn)科技興審、強審。

HF市審計機關認為擁有的自然資源資產審計的技術方法種類齊全、易于操作、針對性強、適用廣泛。其他15個市級審計機關認為，根據(jù)需要能夠把傳統(tǒng)審計技術方法與高新審計技術方法相結合。一半以上的市級審計機關能夠有效運用Google地圖、地理信息系統(tǒng)等“3S”技術及其他高新技術。

28個縣級審計機關，即2/3縣級審計機關采用檢查、查詢、詢問、計算、分析、現(xiàn)場察看等傳統(tǒng)審計技術;15個縣級審計機關，僅約1/3縣級審計能夠應用“3S”技術、SQL、Google Earth等高新技術。有效運用相關高新技術，成為縣級審計機關自然資源資產離任審計的技術瓶頸。

（三）亟需優(yōu)化配置具有專業(yè)勝任能力的人力資源

自然資源資產離任審計的業(yè)務范圍廣泛、專業(yè)性很強，需要審計人員全面、深入、持續(xù)地學習專業(yè)知識技能。

7個市級審計機關（不足全省16個市級審計機關數(shù)量的一半）自行安排專業(yè)學習與上級審計機關要求的學習相結合;2個市級審計機關（約占13%）自行安排學習自然資源資產離任審計專業(yè)知識技能;3個市級審計機關（約占20%）是在上級審計機關的安排或者要求下開展專業(yè)學習;其余1/4市級審計機關未填寫自行安排與上級安排問題。可見，主動學習培訓的市級審計機關較少。市級審計機關被動接受上級安排學習的數(shù)量超過自行安排學習的。因此，需多措并舉，切實提高學習、培訓自然資源資產離任審計專業(yè)知識技能的主動性、積極性、有效性。

28個縣級審計機關（約占2/3）開展了自然資源資產離任審計專題培訓;15個縣級審計機關（約占1/3）未開展專題培訓。培訓內容包括法律法規(guī)、審計方案制訂、審計重點確定、審計方法運用等;審計運用的技術手段包括遙感、衛(wèi)片、歷史圖像以及智圖交互運用。近40%的縣級審計機關未明確培訓內容。學習方面，有70%以上的縣級審計機關自行安排專題培訓學習或者應上級審計機關要求培訓學習，或兩者同步進行。11個縣級審計機關自行安排學習;12個縣級審計機關接受上級組織安排的學習;8個縣級審計機關自行安排和上級組織安排兩者結合;12個縣級審計機關未回答此問題。

（四）開展自然資源資產離任審計時間長短不一

AH市縣審計機關最早開展自然資源資產離任審計時間在2015年?？v向看，審計時間長短差別很大，有的市縣審計機關審計已達5年，有的縣級審計機關2019年8月仍未啟動。

2015—2017年，12個市級審計機關開展審計試點，其中，2015年有3個市級審計機關開展審計試點;大部分市級審計機關是在2016—2017年開展審計試點;個別審計機關未開展自然資源資產離任審計試點，2018年直接開展審計。

2015—2017年，1個縣級審計機關在2015年開展審計試點，30%縣級審計機關未開展審計試點。截至2019年8月，調研全部結束時，仍有2個縣級審計機關尚未開展自然資源資產離任審計。

（五）選擇審計對象遵照“黨政同責、同責同審”原則，以下一級黨政負責人為主

10個市級審計機關，即63%市級審計機關自然資源資產離任審計遵照“黨政同責、同責同審”的原則。選擇審計對象時，2個市級審計機關將市級黨政部門主要負責人作為審計對象，占16個市級審計機關數(shù)量的12.5%。

31個縣級審計機關，即72%縣級審計機關自然資源資產離任審計遵照“黨政同責、同責同審”的原則。在選擇審計對象時，約90%的審計對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的黨政負責人，約10%的審計對象是縣直部門的黨政主要負責人。

（六）2018—2019年6月，自然資源資產離任審計項目數(shù)量較少

2018—2019年6月，市級審計機關存在開展自然資源審計項目數(shù)量不一、差距較大的情況。5個市級審計機關開展4個及其以上的審計項目，其他的市級審計機關開展的審計項目數(shù)量低于4個，有的市級審計機關開展了1個審計項目。截至調研時，2019年度，5個市級審計機關未明確2019年審計項目的數(shù)量情況，11個市級審計機關安排了1-2個項目。

2018—2019年6月，縣級審計機關依法開展自然資源資產離任審計項目平均數(shù)量是1.31個。2019年，16個縣級審計機關安排審計項目的情況不明確或未回答此問題，占調研縣級審計機關總量的 37%。安排1個、2個、3個及其以上審計項目的縣級審計機關數(shù)量分別為14個、6個、3個，占比分別是33%、14%、7%?？h級審計機關自然資源資產離任審計項目數(shù)量相差很大，截至2019年8月，2個縣級審計機關自然資源資產離任審計項目數(shù)量為0。

（七）審計組織方式既有單獨立項又有結合立項

16個市級審計機關自然資源資產離任審計單獨立項或與經(jīng)濟責任審計結合立項，兩者各占50%左右。17個縣級審計機關自然資源資產離任審計單獨立項，24個縣級審計機關自然資源資產離任審計與經(jīng)濟責任審計結合立項，分別約占43個縣級審計機關總量的40%、56%。個別縣級審計機關既有單獨立項，又有結合立項。

（八）審計范圍大小不一

自然資源資產離任審計范圍主要包括土地資源、森林資源（包括林長制）、礦產資源、大氣治理、水資源、水環(huán)境、濕地保護、土壤污染防治、河長制（湖長制）、環(huán)境保護等。

全省16個市級審計機關，僅HN市審計機關提出實現(xiàn)審計“全覆蓋”，4個市級審計機關認為基本實現(xiàn)自然資源資產離任審計“全覆蓋”。16個市級審計機關中，1個市級審計機關能夠因地制宜，開展岸線資源審計，服務當?shù)貐^(qū)域生態(tài)文明建設。僅有1個市級審計機關審計項目較多，除礦業(yè)資源之外，其他領域均有涉及。

截至調研結束時，43個縣級審計機關都沒有明確實現(xiàn)自然資源資產離任審計“全覆蓋”。有22個縣級審計機關自然資源資產離任審計覆蓋率超過50%，最高覆蓋率達80%以上;同時，12個縣級審計機關自然資源資產離任審計覆蓋率未達到50%，最低的覆蓋率僅約10%。總體上，約2/3縣級審計機關自然資源資產離任審計集中在土地資源、水資源、水環(huán)境、森林資源領域，其中有19個縣級審計機關涉及河長制（湖長制）、林長制，有5個縣級審計機關涉及大氣污染防治，但僅占約12%。

（九）審計實務面臨較多困難

市級審計機關自然資源資產離任審計面臨的主要困難是：審計領域范圍廣，審計對象基礎資料薄弱，審計機關人員數(shù)量較少且技術水平參差不齊，難以在短期內適應高質量的審計要求，審計評價體系不健全等。造成困難的主要原因是：審計人員知識技能水平及知識技能結構與審計需求存在較大差距;審計機關專業(yè)人才和專業(yè)培訓較少;區(qū)域自然資源資產的基本底數(shù)不清、生態(tài)環(huán)境保護數(shù)據(jù)不夠規(guī)范，數(shù)據(jù)質量較差;生態(tài)環(huán)境損害責任界定較難，責任追究更難。

縣級審計機關自然資源資產離任審計面臨的主要困難是：約一半縣級審計機關的審計人員數(shù)量較少、專業(yè)勝任能力不足。審計對象基礎數(shù)據(jù)不能共享、采集難，部分資料缺失，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）沒有環(huán)保、水利、土地等機構部門，相關部門提供的審計資料不全面、不及時。在數(shù)量上，自然資源資產分布廣泛、種類多樣，無法全面準確將其量化，自然資源資產只有自身價值屬性而沒有市場價格屬性等。自然資源資產保護、利用績效評估難，自然資源資產審計評價體系尚未建立。比如，部分縣（區(qū)）審計機關提出，審計僅取得全縣（區(qū)）PM2.5的數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導對大多數(shù)自然資源資產增減、處置沒有最終決定權和處置權，因此，無法或者難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人進行生態(tài)環(huán)境損害的責任界定、審計評價，同時，因評價標準體系不完善，責任追究更困難。

（十）審計評價結果以“較好”為主

2個市級審計機關自然資源資產審計項目結果都是“較好”。14個市級審計機關自然資源資產審計項目是以“較好”為主。

3/4縣級審計機關自然資源資產離任審計結果評價等級是“較好”和“一般”。其中，評價為“較好”等級的約占63%，評價為“一般”等級的約占14%。8個縣級審計機關尚未明確等級或未回答，2個縣級審計機關尚未開展自然資源資產離任審計。

（十一）優(yōu)秀審計成果較少

審計成果包括政府領導作出批示、挽回資金損失數(shù)千萬元、移送重大資源環(huán)境違法違紀問題線索、推動建立健全制度文件等。2個市級審計機關認為其自然資源資產離任審計成果突出，約占市級審計機關數(shù)量的13%。3個市級審計機關未填寫自然資源資產審計成果問題。其他市級審計機關則認為未有顯著的審計成果，主要是提高了審計機關在自然資源資產和環(huán)境保護領域的影響力。43個縣級審計機關中，約2/3的縣級審計機關認為取得了審計成果;約1/3的縣級審計機關未回答或者未取得重要成果，其中，有5個縣級審計機關認為未取得重要審計成果，11個縣級審計機關未回答。

（十二）自然資源資產離任審計制度化建設空間較大

7個市出臺自然資源資產離任審計政策制度，其中，2個市已出臺多個規(guī)范發(fā)展自然資源資產離任審計政策制度;7個市未出臺或未填寫自然資源資產離任審計政策制度;2個市級審計機關暫未出臺相關制度。

約76%的縣未出臺自然資源資產離任審計專門政策制度;有10%的縣級審計機關建議黨委政府出臺相關政策制度。有的已出臺的專門政策制度是原則化規(guī)定，審計實務依然存在較大困難。（1）出臺專門政策制度的數(shù)量。33個縣級黨委、政府未出臺專門政策、制度，約占有效調研總量的77%;9個縣級審計機關出臺了專門制度，約占有效調研總量的20%;1個縣級審計機關未回答此問題。（2）專門政策制度的主要內容。9個縣出臺的專門政策制度，主要明確了領導干部自然資源資產離任審計的工作目標、基本原則、對象范圍和計劃、工作機制、審計內容、工作要求等。（3）針對審計實踐遇到重大問題的相關建議。4個縣級審計機關建議黨委、政府及職能部門出臺有關的政策制度;39個縣級審計機關未回答此問題或未提出建議。

（十三）編制專項規(guī)劃或計劃的市縣較少

市、縣黨委政府或者審計機關已制定領導干部自然資源資產離任審計專項規(guī)劃、計劃，分別約占12.5%、25%。有的市僅有專項規(guī)劃但未執(zhí)行。

五、政策建議

自然資源資產審計的范圍、審計對象、審計技術、審計效率、審計效果、審計結果運用等，直接關系到市縣地方區(qū)域生態(tài)文明建設的目標、質量、速度、成效。根據(jù)調研結果，提出如下政策建議：一是全面貫徹黨中央、國務院決策部署，嚴格執(zhí)行中辦、國辦印發(fā)的《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》和審計署相關制度。二是認真梳理面臨的主要困難，優(yōu)化配置審計資源，解決審計人員和審計技術不足等問題，及時向黨委及其審計委員會、政府報告，增加具有專業(yè)勝任能力的審計人員。三是積極主動、持續(xù)地開展具有針對性、能夠提高審計實用能力和水平的職業(yè)培訓，可先易后難、逐步提高，分批、分步地培訓。四是貫徹審計“全覆蓋”精神，創(chuàng)新開展審計。因地制宜，站在區(qū)域生態(tài)文明建設的高度，擴大審計領域、多措并舉，將“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”的要求高質量地落實到位，切實開展有質量、有效率、有效果的審計監(jiān)督“全覆蓋”。五是按照市縣地方黨委及審計委員會、政府的工作部署，科學合理制定并完善市縣自然資源資產離任審計規(guī)劃、年度審計項目計劃，提高審計項目的立項數(shù)量，保障立項質量。六是加強制度建設，科學總結、注重實效，將良好的自然資源資產離任審計實務經(jīng)驗進行梳理、總結、升華，規(guī)范審計程序、嚴格審計取證、客觀審計評價，推動審計結果持續(xù)有效運用。

（作者單位：安徽審計職業(yè)學院，郵政編碼：230601，電子郵箱：lxl001114@126.com）

主要參考文獻

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