我國行政派出機關(guān)相關(guān)問題探析

潘亞楠

一、行政派出機關(guān)概述

（一）行政派出機關(guān)的概念及歷史沿革

行政派出機關(guān)是指特定行政機關(guān)經(jīng)一定程序設(shè)立的在特定行政區(qū)域以其自身名義行使特定行政管理職能的行政機關(guān)。

作為一種行政派出組織，行政派出機關(guān)并不是現(xiàn)代社會的獨創(chuàng)。“從秦代的監(jiān)到漢武帝時期的十三州刺史部、魏晉隋唐時期的行臺再到唐貞觀時期的道、宋代的路……僅任何一個朝代就可以羅列出許多該時期政府的派出機關(guān)或是派遣使。” 中國古代，國家設(shè)立派出機關(guān)，一是為了強化中央對地方的監(jiān)督與控制，如北宋實行路制，在州縣之外設(shè)路作為中央派出機關(guān)的性質(zhì)，代表朝廷對地方實行監(jiān)督;二是為了強化對特定領(lǐng)域、區(qū)域的管控與治理，如元代御史臺是為了“掌察一方諸路州縣百官善惡政治得失之事”;三是為了完成特定時期的特定臨時性任務(wù)，如清代的巡按御史、巡漕御史、河東巡鹽御史等。

新中國成立后，行政派出機關(guān)的主要形式有：

1.行政公署、區(qū)公所、街道辦事處。根據(jù)2015年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府經(jīng)批準，可以設(shè)立若干派出機關(guān)，名稱不再限定為行政公署。縣、自治縣的人民政府經(jīng)批準，可以設(shè)立若干區(qū)公所。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府經(jīng)批準，可以設(shè)立若干街道辦事處。

2.開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)。設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)始于上世紀80、90年代。起初其并非定位為行政派出機關(guān)，其職責主要是對特定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌、規(guī)劃與協(xié)調(diào)。之后，越來越多的地方將開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與社會事務(wù)管理融合，統(tǒng)一交由開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)負責，其法律地位遂逐漸改變。2014年的《安全生產(chǎn)法》第八條第三款的規(guī)定意味著國家最高權(quán)力機關(guān)首次以立法的形式認可了開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的行政主體資格，即為政府所設(shè)立的派出機關(guān)。2017年《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》也將開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)視作行政派出機關(guān)。最高院《行政訴訟法解釋》第二十一條也認可了開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)及其所屬職能部門作為行政派出機關(guān)的法律地位，因為其可以對外作出相關(guān)行政行為并可作為被告承擔相關(guān)法律責任。至此，無論學術(shù)上如何爭論，但在具體的立法、行政、司法等法律實踐中，應(yīng)當將開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)以行政派出機關(guān)來看待。

3.規(guī)章授權(quán)的行政派出機構(gòu)。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第二十條的規(guī)定，經(jīng)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政派出機構(gòu)具有行政訴訟主體資格。因此，此時的行政機關(guān)派出機構(gòu)實際具有行政主體資格，也即該法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)組織實際上是行政派出機關(guān)。并且，該解釋首次承認了規(guī)章授權(quán)組織的法律地位，為行政和行政機構(gòu)管理提供了新的思路和模式。

（二）行政派出機關(guān)與行政派出機構(gòu)的區(qū)別

二者之間有諸多共同之處，比如，“它們都是行政機關(guān)依法設(shè)立的擁有一定行政管理職能的行政組織，設(shè)立的目的是都是為了更好地實現(xiàn)對社會事務(wù)的管理，二者必須在法律授權(quán)或者設(shè)立機關(guān)的授權(quán)范圍內(nèi)開展活動”。 二者的區(qū)別主要有以下幾個方面：

1.設(shè)立程序不同。設(shè)立行政派出機關(guān)必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章依據(jù)，并經(jīng)法定機關(guān)審批，而設(shè)立派出機構(gòu)并未有明確的法律限定，一般情況下設(shè)立的關(guān)鍵在于機構(gòu)編制部門的審批。

2.職權(quán)范圍不同。派出機關(guān)的職能是綜合的，其職權(quán)范圍涉及到所轄區(qū)域的諸多方面，甚至具有相當于一級人民政府的管理職能。如2014年西藏昌都地區(qū)撤銷前其職能機構(gòu)多達35個， 其主要職能是執(zhí)行西藏自治區(qū)人民政府的決定和命令;再如街道辦事處也具有基層政府的若干職能科室。而派出機構(gòu)如公安派出所、工商所等則是基于某一項行政職能或某一類行政事務(wù)而設(shè)立，權(quán)限相對單一。

3.法律地位不同。二者最大的不同在于，行政派出機關(guān)屬于行政主體，能夠獨立承擔責任，具有獨立的地位。而行政派出機構(gòu)不是獨立的行政主體，除非有法律法規(guī)的明確授權(quán)，否則不能以自己的名義行使權(quán)力。

二、行政派出機關(guān)的職權(quán)來源

（一）行政派出機關(guān)的權(quán)源理論

1.法律授權(quán)理論。直接授權(quán)，也即法律授權(quán)，是指通過法律法規(guī)直接授權(quán)相關(guān)機構(gòu)和組織行使行政職權(quán)。作為行政機關(guān)，其權(quán)力源于國家權(quán)力機關(guān)的賦予，歸根結(jié)底是人民通過權(quán)力機關(guān)所賦予的。授予形式主要是權(quán)力機關(guān)通過制定法律明確行政機關(guān)的權(quán)力歸屬、界限與程序等。因此，行政機關(guān)的權(quán)力源自權(quán)力機關(guān)的法律授權(quán)。但基于行政系統(tǒng)內(nèi)部中央對地方、上級對下級、政府對部門以及管理機關(guān)對法律法規(guī)授權(quán)組織之間領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，這種源于法律賦予的權(quán)力的行使，還同時受制于行政領(lǐng)導機關(guān)等的監(jiān)督與約束。

行政派出機關(guān)雖然也是行政機關(guān)的一種組織形式，其與設(shè)立機關(guān)之間也是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，然而其沒有同級權(quán)力機關(guān)，也鮮有法律對其職權(quán)范圍和程序進行明確，只有《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定相關(guān)政府可以設(shè)立派出機關(guān)，以及個別行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了部門派出機關(guān)職責。因此，將行政派出機關(guān)權(quán)力定性為直接源于權(quán)力機關(guān)法律授權(quán)略有不妥。

2.設(shè)立機關(guān)授權(quán)理論。間接授權(quán)，是指行政機關(guān)通過設(shè)立派出機關(guān)將其行政職權(quán)授予其派出機關(guān)行使的一種授權(quán)形式。行政派出機關(guān)是其設(shè)立機關(guān)在特定區(qū)域的代言人或者代理人，雖然能夠以自己名義實施管理和發(fā)布決定、命令，但實則僅是代其設(shè)立機關(guān)在履行職責，權(quán)責主體依法是其設(shè)立機關(guān)。行政派出機關(guān)行使該項職權(quán)，是因為法律允許設(shè)立機關(guān)設(shè)立派出機關(guān)和行政派出機關(guān)經(jīng)法定程序由法定主體審批成立。所以，也可認為行政派出機關(guān)權(quán)力直接源于其設(shè)立機關(guān)授權(quán)。

（二）行政派出機關(guān)權(quán)源理論重構(gòu)

現(xiàn)實中，行政派出機關(guān)分為政府派出機關(guān)與部門派出機關(guān)，而行政授權(quán)也包括行政機關(guān)直接授權(quán)與法律法規(guī)授權(quán)。

1.政府派出機關(guān)的授權(quán)形式。其設(shè)立形式多是間接授權(quán)，即設(shè)立機關(guān)的權(quán)力授予。法律法規(guī)并不直接授權(quán)給行政派出機關(guān)，而是規(guī)定政府可以依據(jù)一定程序和形式設(shè)立派出機關(guān)并授予其相關(guān)權(quán)力。此時，相關(guān)法律法規(guī)只是為行政派出機關(guān)設(shè)立以及權(quán)力獲得打開了“方便之門”，卻并未明確其具體職權(quán)內(nèi)容與界限等。此時，具體的授權(quán)形式包括通過設(shè)立批復或者三定方案等明確授予其具體的行政職權(quán)等。

除了地方政府組織法規(guī)定可以設(shè)立的政府派出機關(guān)，其他政府派出機關(guān)的設(shè)立缺少法律或者法規(guī)以上的依據(jù)。但是，根據(jù)行政訴訟法及行政訴訟法解釋，規(guī)章授權(quán)和國務(wù)院、省級政府批準設(shè)立，乃是具體授權(quán)的必要要件。這種情況下統(tǒng)一以規(guī)章的形式實現(xiàn)對行政派出機關(guān)的授權(quán)，是必要且相對合理的規(guī)制措施。此時的規(guī)章及設(shè)立批準乃是行政授權(quán)依據(jù)，多數(shù)也未明確其具體職權(quán)內(nèi)容與界限。所以，此種行政派出機關(guān)的權(quán)源也是行政機關(guān)授權(quán)。

2.部門派出機關(guān)的授權(quán)形式。關(guān)于部門派出機關(guān)，其設(shè)立多未有組織法上的依據(jù)。因此，其設(shè)立依據(jù)主要是其他專門法律法規(guī)的規(guī)定，同時相關(guān)法律法規(guī)也是行政授權(quán)的形式，此種授權(quán)屬于直接授權(quán)，即法律法規(guī)授權(quán)。

三、行政派出機關(guān)行政法律資格

（一）行政派出機關(guān)的執(zhí)法資格

1.政府派出機關(guān)的執(zhí)法資格問題。現(xiàn)行立法在組織法層面，一般都沒有明確授權(quán)政府派出機關(guān)對外行使行政管理權(quán)，所以其職責多數(shù)屬于內(nèi)部或者程序性審查職責。但是，基于城市管理精細化和直接化發(fā)展趨勢，街道辦事處在其他法律層面被授予了具體的行政執(zhí)法權(quán)。比如2014年天津市政府頒布《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，規(guī)定街道辦事處可以集中行使城市管理綜合執(zhí)法、環(huán)境保護等13個方面的行政處罰權(quán)。

2.開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的執(zhí)法資格問題。除了街道辦事處，經(jīng)依法批準的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的執(zhí)法主體資格的認定是個難題。《行政訴訟法解釋》雖然承認依法設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的訴訟主體地位，但關(guān)于其是否具有實質(zhì)的執(zhí)法主體資格卻未給出明確的意見。比如，在允許開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)及其所屬職能部門作為被告的同時，無論是行政訴訟法還是其解釋均未明確進行訴訟審查時如何對其行為的執(zhí)法主體資格等相關(guān)行政程序的合法性進行審查。而事實上，只要承認其被告資格，幾乎所有的案件都會涉及對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)及其所屬職能部門執(zhí)法主體資格的審查問題。實際上既然讓其當被告就應(yīng)當認可其執(zhí)法主體資格，否則這種被告資格在實際訴訟活動中即無意義。即便是對于未經(jīng)國務(wù)院、省級政府批準的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，法治化的處理方式應(yīng)當是按規(guī)定清理整頓或者上報批準，以法律的方式和途徑將其納入到法治監(jiān)管的范圍。

3.部門派出機關(guān)執(zhí)法資格問題。部門派出機關(guān)一般均系根據(jù)有關(guān)專門法律法規(guī)規(guī)定而由有關(guān)部門設(shè)立，其設(shè)立初衷即是解決部門管理力量不足等問題，因此多數(shù)在上述法律法規(guī)中一般都明確了部門派出機關(guān)的具體職責。所以，部門派出機關(guān)一般具有執(zhí)法主體資格。

（二）行政訴訟法律資格

行政派出機關(guān)只要具有民事主體資格，一般即具有民事訴訟主體資格。根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，行政訴訟主體是行政機關(guān)。而事實上，行政機關(guān)一般包括政府、政府部門、法律法規(guī)授權(quán)組織以及行政派出機關(guān)。行政派出機關(guān)即是行政機關(guān)的一種，因此行政派出機關(guān)原則上具有行政訴訟主體資格。

（三） 行政復議主體資格

根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，政府派出機關(guān)或政府部門所設(shè)立的行政派出機構(gòu)均具有作為行政復議被申請人的主體資格。而對于行政派出機關(guān)可否作為行政復議機關(guān)，現(xiàn)行法律未明確。從機構(gòu)設(shè)置實際和行政層級監(jiān)督的必要性上講，理應(yīng)準予省級政府派出機構(gòu)承擔行政復議機關(guān)職責。而開發(fā)區(qū)管委會在機構(gòu)設(shè)置和管理實際上與行政公署類似，也有必要完善立法，確立其行政復議機關(guān)地位。

綜上，行政派出機關(guān)經(jīng)依法授權(quán)獲得特定行政職權(quán)，因而具備行政執(zhí)法與管理的主體資格。根據(jù)權(quán)責一致的法律原則，因其行政行為而導致的行政爭議與責任，理應(yīng)由其作為獨立的主體參與到相關(guān)訴訟和行政復議程序中，并依法承擔有關(guān)責任。

注釋：

董娟.集權(quán)、分權(quán)與治理：行政派出組織的緣起、特點與影響[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2011（8），第136頁.

袁明圣.派出機構(gòu)的若干問題[J].行政法學研究，2001（3），第15頁.