土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社法律制度的瓶頸與破解

【摘要】土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，是中央政策關(guān)于放活土地經(jīng)營權(quán)的具體舉措，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走向現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，順應了當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展趨勢，有利于進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。然而，評估機制不科學、收益分配不合理、退出機制不完善等成為土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的制度瓶頸，對相關(guān)制度瓶頸提出破解對策勢在必行。

【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營權(quán);農(nóng)民專業(yè)合作社;入股

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

1土地經(jīng)營權(quán)入股法律概念

在農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營權(quán)人股農(nóng)民專業(yè)合作社是實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有效形式，也是目前理論研究和實踐的重點，這也符合法律賦予土地經(jīng)營權(quán)人股權(quán)能的精神。2020年1月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第17條對入股進一步做出規(guī)定。土地經(jīng)營權(quán)人股農(nóng)民專業(yè)合作社（以下簡稱合作社），是指在不改變農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)的前提下，農(nóng)民將土地經(jīng)營的權(quán)利轉(zhuǎn)移到合作社名下，以此量化為股權(quán)人股。土地經(jīng)營權(quán)在出資入股之后便同合作社其他貨幣或者非貨幣財產(chǎn)一樣，由合作社統(tǒng)一管理。

2土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社法律制度的瓶頸

2.1評估機制不科學

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第13條對成員出資方式做出了規(guī)定，但法律只是規(guī)定了大體的原則，缺少具體實施辦法。土地經(jīng)營權(quán)作價評估關(guān)乎合作社能否正常運轉(zhuǎn)，關(guān)乎農(nóng)民股東、非農(nóng)股東、債權(quán)人的切身利益，因此有必要制定科學的評估機制。實踐中很多的做法都違反了法律的規(guī)定。例如，農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的，常見的是通過與合作社協(xié)商來確定作價評估的價格。沒有經(jīng)過專業(yè)機構(gòu)作價評估而得出價格，不僅違反了法律的規(guī)定，也會損害其他股東和債權(quán)人的利益。若后期有社員退社，退出時土地經(jīng)營權(quán)的價值無法準確計算。另外，目前市場上評估主體多數(shù)由當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)部門或土地轉(zhuǎn)讓服務(wù)機構(gòu)確定，缺少專業(yè)的評估機構(gòu)和評估人才。土地經(jīng)營權(quán)評估作價是土地經(jīng)營權(quán)能否有效入股合作社的重要一環(huán)，因此，建立科學有效的土地經(jīng)營權(quán)評估制度迫在眉睫。

2.2收益分配不合理

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，在一定程度上扮演著農(nóng)民社會保障的角色。鑒于農(nóng)民股東的特殊性，目前土地經(jīng)營權(quán)人股合作社模式中，幾乎對農(nóng)民股東和非農(nóng)股東設(shè)置了不同的權(quán)力和義務(wù)，農(nóng)民股東普遍采用“保底+分紅”的模式，這一模式一直被學界所爭議。劉云生（ 2018）認為，“保底分紅”既不屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租更不是正規(guī)的股份制組織形式，但其流行程度卻說明了這種非正式制度的強勁生命力和強大影響力。在大部分農(nóng)地股實踐中，農(nóng)民入股是以保底收益為前提條件，在此基礎(chǔ)之上視合作社盈利情況進行分紅。雖然保底收益在一定程度上保護了農(nóng)民的利益，但根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第44條，參考《公司法》第167條關(guān)于利潤分配規(guī)定，在這種情形下，“保底+分紅”模式違反了法律的規(guī)定，以“農(nóng)民保底保障金”的形式將合作社的盈利發(fā)給農(nóng)民股東，會挫傷其他股東的積極性，影響合作社各個群體利益的平衡。合作社初期經(jīng)營期間營利一般比較微薄，對于部分成長周期比較久的農(nóng)作物，從種植到銷售可能要經(jīng)過幾年的時間。若此時還支付農(nóng)民股東保底收益，會影響合作社資本運營，導致合作社發(fā)展緩慢。因此在實踐中急需選擇較好的方案來解決當前困境。

2.3退出機制不完善

合作社的股權(quán)退出包括兩種情形，即股權(quán)主動退出與合作社破產(chǎn)解清算后的被動退出?；谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第15條規(guī)定了入社注意事項及退社的具體時間期限?！叭肷缱栽浮⑼松缱杂伞笔寝r(nóng)民專業(yè)合作社原則之一，但是在實踐中，很多合作社依照上述法律在章程中提高了成員退出合作社的門檻，這變相的制約了成員退社的自由。第二，合作社在初期運營時已經(jīng)統(tǒng)籌規(guī)劃所有的土地，若此時有農(nóng)民股東退出，已經(jīng)用于生產(chǎn)的土地就要返還，這樣就會給其他股東以及合作社整體運營帶來很大的影響。第三，土地經(jīng)營權(quán)在入股合作社之后同樣存在風險，一旦市場環(huán)境不穩(wěn)定或經(jīng)營不善，合作社就會面臨破產(chǎn)。在目前法律法規(guī)不完善的前提下，參考《破產(chǎn)法》等相關(guān)法律規(guī)定，當農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社時，土地經(jīng)營權(quán)便轉(zhuǎn)讓于合作社中，成為了合作社的獨立財產(chǎn)，因此土地經(jīng)營權(quán)也應當用于清償債務(wù)。如此一來，農(nóng)戶不僅沒有了股東的身份，還會失去得以安身立命的土地經(jīng)營權(quán)，這樣的結(jié)局是政府和農(nóng)戶都不愿意看到的。

3土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社法律制度瓶頸破解

3.1規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)入股評估機制

首先，建立科學合理的土地經(jīng)營權(quán)入股評估機制。根據(jù)本地的實際情況，綜合土地質(zhì)量、數(shù)量、種植的品種、入股期限等因素，對土地經(jīng)營權(quán)的評估作價進行合理的探索，進一步明確作價評估的計算方式，再參照現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)指導價格制定完整的評估體系。其次，嚴格落實土地經(jīng)營權(quán)入股合作社價格評估制度。事前評估清晰，事后才便于計算具體的股值，也為農(nóng)戶后期退股時的資產(chǎn)計算做好鋪墊。對此，可以參照《公司法》第27條規(guī)定，這樣既避免暗箱操作的可能性、保證農(nóng)戶的利益，又有助于實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)揮最大的價值，以程序上的完整來保證實質(zhì)的公正。最后，政府部門有必要設(shè)立第三方專業(yè)評估機構(gòu)。評估機構(gòu)須得到相關(guān)部門的資格認定后才允許進入市場，評估人員也應進行專業(yè)的培訓。對于評估定價應及時提交相關(guān)部門備案，涉及到農(nóng)民重大財產(chǎn)利益時，還應提交相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐套h。關(guān)于評估費用的問題，可以考慮由政府、合作社和其他機構(gòu)承擔，以此來減少農(nóng)民的負擔。政府作為社會的管理者，可以通著相關(guān)財政資金予以支持。合作社作為直接受益者，也需要承擔一部分費用。通過進一步考慮到各地區(qū)實際情況，因地制宜，進而建立更加公正合理的評估機制。

3.2調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)收益分配方式

《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導意見》（2019年1月21日）指出，鼓勵探索優(yōu)先股模式，這為解決土地經(jīng)營權(quán)收益問題提供了很好的思路。本文認為，可以構(gòu)建“先租后股+優(yōu)先股+入股保險”三位—體模式解決方案。人股前期，可以考慮先將土地經(jīng)營權(quán)以出租的方式加入合作社，如此一來，合作社每年只需付給農(nóng)戶相應的實物或資金作為土地經(jīng)營權(quán)出租的價值，這樣可以保障農(nóng)戶基本的溫飽問題。在合作社發(fā)展狀況穩(wěn)定后，可以根據(jù)農(nóng)戶意愿再決定是否將土地經(jīng)營權(quán)作為資產(chǎn)入股到合作社。其次，在保障農(nóng)戶利益前提下，在合作社中實行優(yōu)先股制度。任紅（2014）認為，優(yōu)先股股東享有優(yōu)先分紅權(quán)，但就日常經(jīng)營管理事項沒有表決權(quán)。這樣農(nóng)民股東在合作社中享有優(yōu)先分紅的權(quán)利，合作社在盈利時必須向農(nóng)民股東支付固定收益。況且，優(yōu)先股股東就一般事項不能出席股東會，這也符合農(nóng)民股東的利益偏好。最后，構(gòu)建人股保險。如果合作社沒有按照約定優(yōu)先分配利潤給農(nóng)民股東，農(nóng)民股東仍可以從保險公司得到賠償金。此外，對于購買保險費用問題，可以考慮省、市、縣三級財政按照比例補貼，合作社分攤兜底的方式，以此來減輕農(nóng)民股東購買保險的壓力。如此一來，農(nóng)民股東通過購買入股保險來保證其“保底”要求，在優(yōu)先股利潤沒有得到分配的情況下。通過這樣一系列的分配調(diào)整，可以將農(nóng)民股東的保底分紅要求和法律規(guī)定的分配制度沖突有效避免。

3.3完善土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)退出機制

依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》基本原則的退社自由，進一步規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)主動退出的法律規(guī)定。為保障農(nóng)民股東退社的自由，可實行替代性安排來解決農(nóng)民主動退出股權(quán)的困難。任大鵬（2015）認為，對于要求退社的農(nóng)民股東，在土地承包權(quán)剩余期限一致的前提下，可以先用同等質(zhì)量面積的土地經(jīng)營權(quán)更換或以同等價值的貨幣返還。因此，可以從這兩個角度出發(fā)完善相關(guān)法律規(guī)定。對于要求退股的農(nóng)戶，在符合退出申報的程序性條件后，可以要求合作社調(diào)換地塊或以等值的土地經(jīng)營權(quán)、貨幣置換，且對比入股與退股時差價進行補償。其次，對于合作社破產(chǎn)清算后被動退出。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第55條、《破產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定，在合作社破產(chǎn)解散時，土地經(jīng)營權(quán)作為合作社出資的財產(chǎn)，應對債權(quán)人進行清償。梁清華等（ 2020）認為，土地經(jīng)營權(quán)承載著農(nóng)戶的社保功能，是其失業(yè)保障、養(yǎng)老保障。如果從政策上適當減輕農(nóng)民股東的責任，那么債權(quán)人的利益又無法得到保障。可以考慮讓農(nóng)民按照有關(guān)規(guī)定回購土地經(jīng)營權(quán)。對此，在合作社成立初期就應與農(nóng)戶簽訂《土地經(jīng)營權(quán)入股作價收益分配和退出規(guī)定》并在合作社的章程中予以明確，就回購的期間、方式、具體的要求做出規(guī)定。在合作社宣告破產(chǎn)后債務(wù)清償前，讓農(nóng)民股東以同等價值的實物或貨幣回購所入股的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。若回購的價格超出農(nóng)民股東能力范圍，應由集體出資，如此可以確保土地經(jīng)營權(quán)不會外流。農(nóng)民以這樣的方式回購土地經(jīng)營權(quán)，又可以讓債權(quán)的利益得到相應補償。如此，平衡了各方利益主體的權(quán)益。當然，用土地經(jīng)營權(quán)賠償清算時，還應該考慮到土地經(jīng)營權(quán)的價值問題。土地經(jīng)營權(quán)在入股合作社之后，其價值也會發(fā)生變化，此時就應當重新評估，將農(nóng)作物和附著物的價值計算在土地經(jīng)營權(quán)價值之內(nèi)。最后，在合作社破產(chǎn)清算后剩余財產(chǎn)的分配上，應該調(diào)整相應的分配順序，優(yōu)先考慮農(nóng)民股東。對于缺乏一定生活保障的農(nóng)民，應為其提供暢通有效的救濟渠道。

4結(jié)語

土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，促進了土地經(jīng)營權(quán)的資本化，是放活土地經(jīng)營權(quán)的重要抓手，有效推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進入更高層次。當下，土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社在全國很多地區(qū)開展了實踐，也凸顯出了很多問題。因此，我們更需要破解土地經(jīng)營權(quán)人股農(nóng)民專業(yè)合作社法律制度的瓶頸，也只有這樣，才能夠借助現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革的東風，促進鄉(xiāng)村振興。

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[4]梁清華，王洲.論土地經(jīng)營權(quán)入股保底收益的法律實現(xiàn)路徑[J].宏觀經(jīng)濟研究，2020（06）：153-158.

[收稿日期] 2020-07-16

[基金項目]貴州省研究生教育創(chuàng)新計劃項目（黔教合YJSCXJH（2019）067）。

[作者簡介]高蒙蒙（1993-），男，江蘇徐州人，2018級碩士研究生，研究方向：民商法。