開展排污權(quán)初次配置工作的幾點(diǎn)建議

邵晶偉 李利軍

摘 要：排污權(quán)初次配置是排污權(quán)制度實(shí)施的基礎(chǔ)，我國排污權(quán)制度引進(jìn)試點(diǎn)工作已開展多年，形成了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，也有一些深刻教訓(xùn)。本文理論結(jié)合實(shí)際，對(duì)排污權(quán)與排污許可的關(guān)系、排污權(quán)期限結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、排污權(quán)初始配置收費(fèi)、排污權(quán)初始配置的總量及其減量增效等關(guān)鍵問題提出了中肯建議。

關(guān)鍵詞：排污權(quán);初次配置;排污許可;環(huán)境管理

排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)工作自2007年年底在我國開始省級(jí)試點(diǎn)以來，局部工作有明顯進(jìn)展，但總體來看，影響和羈絆因素很多，尤其是有償使用下的初次配置給說，多地尚未達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)。其中國際經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際情況的銜接問題、排污權(quán)市場(chǎng)制度環(huán)保效果的長期性和生態(tài)環(huán)境工作急迫性的供需差異問題、環(huán)保管理思想和內(nèi)部制度調(diào)整問題等等，都有一定影響。當(dāng)然，最主要的還是排污權(quán)有償使用自己的理論依據(jù)、法律依據(jù)、具體制度內(nèi)容和工作程序流程的模糊，導(dǎo)致初次配置實(shí)際工作中存在方向不夠清晰、制度規(guī)則不夠明確，相關(guān)關(guān)系處理缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?；仡櫴嗄甑脑圏c(diǎn)工作，當(dāng)前排污權(quán)初次配置實(shí)際工作中一定要注意以下幾個(gè)問題。

一、在理論和政策上做好功課，安排好整體計(jì)劃

排污權(quán)有償使用到現(xiàn)在仍然是一個(gè)新事務(wù)，需要面對(duì)眾多新問題。開展實(shí)踐工作必須充分學(xué)習(xí)排污權(quán)基礎(chǔ)理論，了解相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，而后做足調(diào)研取經(jīng)工作，起草推進(jìn)自己工作領(lǐng)域的排污權(quán)有償使用相關(guān)制度文件。有制度有文件，工作才有基本依據(jù)，才有基本規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)系統(tǒng)考慮幾個(gè)關(guān)鍵問題，主要包括：排污權(quán)與排污許可的關(guān)系、排污權(quán)期限結(jié)構(gòu)類型的設(shè)計(jì)、排污權(quán)初始配置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算、排污權(quán)初始配置的總量及其分配原則規(guī)則，初始配置的行業(yè)企業(yè)操作程序和辦法，只有這幾個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌考慮，才能防止出現(xiàn)明顯的工作疏漏。

二、排污權(quán)初次配置的總量及其與排污許可的關(guān)系

排污權(quán)有償使用首先遇到的問題就是有多少量可以出售？也就是總量問題，這是一個(gè)老問題，也是一個(gè)難問題。環(huán)境容量時(shí)刻變動(dòng)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也在調(diào)整中，能不能該不該測(cè)算出一個(gè)總量，如果這個(gè)量不夠分怎么辦？用這個(gè)量分配出現(xiàn)嚴(yán)重污染怎么辦？測(cè)算分配的量與排污許可量不一致怎么辦？

2018年以來，《排污許可管理辦法》已在全國推廣實(shí)施，目前已基本完成主要行業(yè)企業(yè)的排污許可證審核發(fā)放工作。全國統(tǒng)一的排污許可制度為排污權(quán)初次配置數(shù)量確定提供了非常有力的依據(jù)，為多地試點(diǎn)工作糾結(jié)的排污權(quán)初次配置數(shù)量核定工作減了負(fù)，提供了標(biāo)準(zhǔn)。

西方排污權(quán)制度本身就是以具體明確的排污許可為前提的，交易的排污權(quán)本質(zhì)上就是許可指標(biāo)量。當(dāng)前的排污權(quán)初次配置應(yīng)當(dāng)以排污許可證為依托開展排污權(quán)交易，推進(jìn)以證確權(quán)，以證定量，排污許可與排污權(quán)“一證式”管理。作為經(jīng)核定允許排污單位排放污染物的種類和數(shù)量，排污權(quán)以排污許可證形式予以確認(rèn)，排污權(quán)交易工作直接依托排污許可證開展，排污單位可以就排污許可證載明的排放污染物種類、許可排放量開展排污交易。

以排污許可排污量作為企業(yè)初始排污權(quán)配置數(shù)量簡(jiǎn)便易行，可以體現(xiàn)排污權(quán)制度與排污許可制度的協(xié)調(diào)一致。如果區(qū)域污染情況較重，比如大氣污染壓力較大的華北地區(qū)，也可以以排污許可排污量為上限，在當(dāng)前沒有明確法規(guī)制度限定的情況下，根據(jù)區(qū)域環(huán)境容量水平和排污權(quán)供求情況核定出一個(gè)小于排污許可的初次配置量，以體現(xiàn)排污權(quán)制度倒逼減排的制度取向。

以排污權(quán)許可為基礎(chǔ)確定排污權(quán)初始配置量，還必須做好排污權(quán)交易后的排污許可證變更和申請(qǐng)工作，確保權(quán)證一致。排污權(quán)交易完成后，交易雙方應(yīng)在限定工作日內(nèi)向原排污許可證核發(fā)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)報(bào)告，并申請(qǐng)變更其排污許可證。新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目通過交易獲得排污權(quán)的，應(yīng)在限定工作日內(nèi)向具有排污許可證核發(fā)權(quán)的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)報(bào)告，并在投入生產(chǎn)或使用并產(chǎn)生實(shí)際排污行為前一定日期內(nèi)申領(lǐng)排污許可證。具有排污許可證核發(fā)權(quán)的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接收交易方提交的排污權(quán)交易報(bào)告，并按照規(guī)定變更或核發(fā)排污許可證?；诮灰鬃兏蛐律暾?qǐng)的排污許可證應(yīng)當(dāng)載明本次交易的時(shí)間、污染物類型和數(shù)量等信息。

三、初次配置的排污權(quán)的期限問題

排污權(quán)初次配置工作另一個(gè)關(guān)鍵問題是期限問題，現(xiàn)在關(guān)于期限的觀點(diǎn)比較雜，其中以三年期或五年期的單一期限觀點(diǎn)比較多見。單一固定期限排污權(quán)或者無期限排污權(quán)，都會(huì)造成環(huán)保部門在設(shè)定的周期時(shí)間內(nèi)無法對(duì)企業(yè)排放進(jìn)行調(diào)整，從而無法靈活適應(yīng)環(huán)境質(zhì)量實(shí)際情況和國家的年度性、臨時(shí)性減排要求。排污權(quán)初次配置設(shè)定單一期限大概率會(huì)導(dǎo)致僵化死板，極有可能導(dǎo)致排污權(quán)的市場(chǎng)靈活性無法發(fā)揮，最后回到行政性控制的老路上。

建議采用多種期限同時(shí)使用的模式，只有這樣才能既保障環(huán)保部門調(diào)控環(huán)境的能力又兼顧到企業(yè)自主經(jīng)營（排放）的市場(chǎng)性需要。排污權(quán)制度產(chǎn)生以來，典型西方國家采用的就是綜合期限配合的做法，以發(fā)揮“排污權(quán)銀行”“排污權(quán)儲(chǔ)存”的調(diào)節(jié)機(jī)制作用。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，建議設(shè)置1年期、3年期、5年期三種期限配合的排污權(quán)，對(duì)企業(yè)配置排污權(quán)時(shí)，1年期占10%，3年期占20%，5年期占70%。5年期排污權(quán)用于穩(wěn)定企業(yè)的生產(chǎn)，使企業(yè)對(duì)生產(chǎn)有合理預(yù)期;1年期排污權(quán)到期后由環(huán)保部門按國家要求和本地環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)靈活調(diào)整，重新核定調(diào)整后配置，可以少發(fā)，也可以調(diào)整行業(yè)企業(yè)數(shù)量比例，從而起到每年按照國家和地區(qū)環(huán)境實(shí)際調(diào)整的作用，顯示出政府的負(fù)責(zé)任態(tài)度;3年期的排污權(quán)可以兼顧二者。這樣做符合國際經(jīng)驗(yàn)、有理論支持，并且與“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”相適應(yīng)。

四、排污權(quán)初次配置的收費(fèi)問題

排污權(quán)初次配置的收費(fèi)問題現(xiàn)在變得比以往更復(fù)雜了。我國當(dāng)前在排污權(quán)領(lǐng)域做的是“有償使用與交易”試點(diǎn)，但從上世紀(jì)九十年代開始引進(jìn)和實(shí)驗(yàn)排污權(quán)制度時(shí)起，排污權(quán)初次配置有償和無償?shù)臓?zhēng)論就沒有停止過。反對(duì)無償?shù)睦碛芍饕桥盼蹤?quán)所代表的環(huán)境容量資源稀缺，環(huán)境累積的代際污染壓力治理經(jīng)費(fèi)不足，無償使用可能導(dǎo)致“公地的悲劇”等等。在排污權(quán)有償使用工作推進(jìn)十余年的情況來看，有償使用的收費(fèi)問題處理起來難度比較大。相對(duì)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)依據(jù)問題，對(duì)地區(qū)營商環(huán)境的影響、對(duì)區(qū)域間環(huán)境成本差異導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)條件變化、與環(huán)境稅及其他環(huán)境政策的關(guān)系協(xié)調(diào)等問題，處理起來更撓頭。尤其目前國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)欠佳，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也不容樂觀的背景下，國家以對(duì)企業(yè)減負(fù)、優(yōu)化營商環(huán)境為主導(dǎo)政策方向，增加企業(yè)財(cái)務(wù)成本科目的排污權(quán)初次配置收費(fèi)工作遇到了較大壓力。

此前很多省市制定了排污權(quán)初次配置的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)施過程中，大部分又采用了打折的做法，針對(duì)繳費(fèi)的先后快慢給予打折優(yōu)惠，也采用“老企業(yè)老辦法、新企業(yè)新辦法”給予不同折扣，有些折扣超過了50%，這與精心設(shè)計(jì)論證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)模型又形成了鮮明差異。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和環(huán)保型形勢(shì)，不是排污權(quán)有償使用推開的好時(shí)機(jī)。另外，國際排污權(quán)初次配置的免費(fèi)分配與收費(fèi)拍賣相結(jié)合的做法也啟示我們，不一定非要一刀切全收費(fèi)。

排污權(quán)工作可以分兩步，不是必須先有償配置再市場(chǎng)交易的兩步，在試點(diǎn)工作中，多數(shù)省市也是先交易再去推動(dòng)初次配置收費(fèi)的?？梢赃@樣安排這兩個(gè)步驟，第一步，把企業(yè)納入排污權(quán)系統(tǒng)，不要過分糾結(jié)有償還是免費(fèi)，把排污權(quán)工作推開，讓企業(yè)樹立排污權(quán)對(duì)應(yīng)的環(huán)境容量是資源的意識(shí)，認(rèn)識(shí)到生產(chǎn)需要消耗排污權(quán)，排污權(quán)可以節(jié)約，可以出售，能作為資產(chǎn)在市場(chǎng)流動(dòng)，這才是最重要的。新概括企業(yè)初次獲取排污權(quán)需要付費(fèi)，在產(chǎn)企業(yè)的在產(chǎn)產(chǎn)能可以依照排污許可獲取排污權(quán)。第二步，企業(yè)按照規(guī)則進(jìn)行生產(chǎn)排污和結(jié)余交易，久而久之，在綜合期限排污權(quán)滾動(dòng)一兩輪之后，付費(fèi)獲取的排污權(quán)比重越來越大，逐步形成企業(yè)排污權(quán)市場(chǎng)性有償使用的局面。這樣去推進(jìn)排污權(quán)有償使用比初始收費(fèi)更符合市場(chǎng)規(guī)律，也符合長期免費(fèi)使用的歷史習(xí)慣，符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境形勢(shì)。

五、在排污權(quán)初次配置工作中做好有效發(fā)揮節(jié)能減排作用的

排污權(quán)節(jié)能減排作用是借助“總量控制”來實(shí)現(xiàn)的。排污權(quán)制度試點(diǎn)工作在“環(huán)?！敝谐晒εc否，最終取決于是否有效減少了排污權(quán)進(jìn)行總量，提升了環(huán)境質(zhì)量。所以，排污權(quán)初次配置根據(jù)排污許可設(shè)定以后，必須考慮逐年消減的問題?？蛇M(jìn)入市場(chǎng)的排污權(quán)總量及其消減量涉及多個(gè)方面，也涉及多個(gè)領(lǐng)域，既要考慮到經(jīng)濟(jì)實(shí)際，又要防止排污權(quán)總量明顯大于環(huán)境容量，導(dǎo)致頻繁出現(xiàn)嚴(yán)重污染事件。如果沒有設(shè)置總量紅線，沒有安排逐年消減水平（綜合多期限排污權(quán)可以有效實(shí)現(xiàn)該供功能），排污權(quán)配置工作必將與節(jié)能減排的制度中出現(xiàn)碰撞，難以發(fā)揮限污治污的作用，并給其他治理措施套上枷鎖。

排污權(quán)初次配置要與二次交易時(shí)應(yīng)，刺激企業(yè)參與的積極性。目前已經(jīng)有排污權(quán)二次交易收益歸企業(yè)、排污權(quán)抵押貸款等措施。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和排污權(quán)理論，建議允許排污權(quán)到期結(jié)余而未售的部分，經(jīng)排污權(quán)部分驗(yàn)證后“儲(chǔ)存”并可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期酌量使用，而不是簡(jiǎn)單的到期作廢。這種儲(chǔ)存結(jié)轉(zhuǎn)與排污權(quán)初次配置獲取之間應(yīng)平等對(duì)待，使之獲得與初次配置同等的地位，發(fā)揮同等的作用，這樣更符合環(huán)境資源化的特點(diǎn)，利于刺激企業(yè)的節(jié)能減排積極性，防止企業(yè)在排污權(quán)期限屆至前的突擊排放。把這些結(jié)余量計(jì)入企業(yè)儲(chǔ)存賬戶，納入政府的排放管理，計(jì)入逐年減排計(jì)劃，不會(huì)造成后續(xù)的排放增加。

參考文獻(xiàn)：

[1]李利軍，李艷麗.河北省大氣污染防治經(jīng)濟(jì)對(duì)策研究[M].冶金工業(yè)出版社，2019，7.

[2]李愛年，胡春冬.排污權(quán)初始分配的有償性研究[J].中國軟科學(xué)，2003（5）：17-21.

[3]Li lijun，Li yanli，Li xiaoyue.Environment production factor`s demand and supply，EKOLOJI.28.2019：211-217.

[4]李利軍.排污權(quán)期限，單一與多類型哪個(gè)好？[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2014（07）：28.

[5]李利軍，劉增強(qiáng)，裴建國，李志勇.煥發(fā)我國排污權(quán)制度的活力從哪入手？[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2013（07）：29-31.