可持續(xù)發(fā)展視角下農(nóng)村最低生活保障制度問(wèn)題及對(duì)策研究

李英華

[摘要]農(nóng)村最低生活保障制度是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)農(nóng)村低收入或者是無(wú)收入群體社會(huì)救助的一項(xiàng)重要制度。由于我國(guó)農(nóng)村人口的龐大性，農(nóng)村低保人群基數(shù)較大，對(duì)農(nóng)村低保群體的最低生活保障能夠保障該人群的基本衣食住行需求。在我國(guó)重視民生事業(yè)發(fā)展的背景下，農(nóng)村最低生活保障制度是否能夠堅(jiān)持其可持續(xù)性并在可持續(xù)發(fā)展的情況下保證農(nóng)村貧困人口健康生活是值得我們?nèi)ド钊胩剿鞯膯?wèn)題。因此，需要對(duì)其可持續(xù)性進(jìn)行研究，以鐵嶺市S村為樣本，從對(duì)象劃分、資金管理、低保水平等方面分析和研究農(nóng)村最低生活保障制度存在問(wèn)題并提出建議對(duì)策，使其達(dá)到可持續(xù)性發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障制度;可持續(xù)發(fā)展;對(duì)象劃分

[中圖分類號(hào)]F323.89

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 農(nóng)村最低生活保障制度概況

1.1 含義及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障制度是中國(guó)政府根據(jù)農(nóng)村居民家庭成員的年平均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)并保障農(nóng)村居民基本生活的制度，標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上政府根據(jù)家庭成員收入、物價(jià)體系等因素規(guī)定補(bǔ)助費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2019年年底，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)是5336元，而2019年，遼寧省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)足每年4659元，低于全國(guó)低保平均水平677元。說(shuō)明全國(guó)各地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致，東部地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。同時(shí)，各地農(nóng)村最低生活保障根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生活水平相協(xié)調(diào)，進(jìn)行適度調(diào)整。

1.2 農(nóng)村低保制度特殊性

1.2.1 保障對(duì)象具有特定性

根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象是“家庭人均收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口”（徐婉心，2015）說(shuō)明只有滿足這個(gè)要求才可以申請(qǐng)農(nóng)村低保，農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是特定的，通過(guò)對(duì)家庭收入嚴(yán)格核算在經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的申請(qǐng)審核過(guò)程，確定農(nóng)村低保對(duì)象。

1.2.2 保障標(biāo)準(zhǔn)的特殊性

農(nóng)村低保制度是一項(xiàng)滿足農(nóng)村生活困難人口基本生活基本制度，一切都以保障貧困人口基本生活為準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)來(lái)制定，不能盲目更改和調(diào)整（王政萍，2014）。根據(jù)當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)制定保障標(biāo)準(zhǔn)，保障標(biāo)準(zhǔn)太高或太低都是不合理的，容易造成攀比和農(nóng)村低保戶基本生活水水平得不到有效保障現(xiàn)象。所以保障的標(biāo)準(zhǔn)具有特定性，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)來(lái)制定。

1.2.3 保障主體具有特定性

國(guó)家的法律對(duì)于居民的救助有明確要求，我國(guó)居民在年老、疾病或者失去勞動(dòng)力的情況下，有從國(guó)家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利（師巖冰.2014）所以農(nóng)村居民在失去勞動(dòng)力且家庭平均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以從政府獲得救助。財(cái)政部、民政部《關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)最低生活保障資金管理辦法的通知》（財(cái)社[2012]171號(hào)）中規(guī)定， “城鄉(xiāng)低保資金的籌集渠道包括各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的資金、社會(huì)捐贈(zèng)收入等”（財(cái)政部，民政部，2013）。但社會(huì)捐助只是農(nóng)村低保資金籌集的渠道，并沒(méi)有明確規(guī)定社會(huì)對(duì)農(nóng)村貧困人口救助義務(wù)，所以保障主體只能是政府，具有特定性。

1.3 財(cái)務(wù)管理

我國(guó)農(nóng)村低保制度資金主要是由地方政府提供，地方財(cái)政為農(nóng)村最低生活保障制度成立專門的賬戶，成立專項(xiàng)資金。由省級(jí)民政廳負(fù)責(zé)監(jiān)督審核，資金是由國(guó)家財(cái)政、省財(cái)政和地方財(cái)政共同給予。各級(jí)政府的資金都要由財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際情況將低保資金列入預(yù)算，并經(jīng)上級(jí)財(cái)政部門的審核。在對(duì)低保資金進(jìn)行預(yù)算過(guò)程中要考慮到諸多因素，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地方財(cái)政分配情況、低保人群基數(shù)大小等。合理有效地安排農(nóng)村低保財(cái)政支出，有助于減小地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.4 S村低保運(yùn)行情況

S村有485戶，居民共有1900余人，截止到2019年共有低保戶35戶。從S村村支書關(guān)于低保戶的情況了解到，S村近兩年來(lái)，低保戶家庭在逐漸減少，在地方政府的補(bǔ)助和幫助下，許多低保戶已經(jīng)能夠滿足最低生活需求，生活條件有所好轉(zhuǎn)。

鐵嶺市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村低保有很大的影響，各鄉(xiāng)縣政府認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保工作在2017年到2019年間取得很大的成就，2017年農(nóng)村低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)在每年4300元，在經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行態(tài)勢(shì)下，截止到2019年，鐵嶺市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提升到每年7140元，農(nóng)村低保人群生活水平明顯得到改善。鐵嶺市農(nóng)村低保制度的有效實(shí)行是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的穩(wěn)定基礎(chǔ)。

2 農(nóng)村最低生活保障制度存在的問(wèn)題

2.1 低保對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)難以界定，對(duì)象瞄準(zhǔn)缺乏可持續(xù)性

目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村低保對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)定，是根據(jù)家庭成員年平均收入低于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)最低生活保障的，可以申請(qǐng)低保，但是對(duì)于農(nóng)村居民收入情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)存在特殊性和模糊性，極有可能出現(xiàn)漏保和誤保現(xiàn)象。由于農(nóng)村居民受教育程度較低、消息閉塞等問(wèn)題，有些貧困居民符合申請(qǐng)低保標(biāo)準(zhǔn)的但沒(méi)有及時(shí)申請(qǐng)，造成救助對(duì)象瞄準(zhǔn)不準(zhǔn)確。對(duì)于那些瞞報(bào)家庭成員實(shí)際收入的，為了騙取低保而進(jìn)行違法、違規(guī)行為的，當(dāng)?shù)鼗鶎迂?fù)責(zé)低保工作人員應(yīng)深入了解并防止此類事件發(fā)生。由于工作人員對(duì)農(nóng)村居民收入核定復(fù)雜性、農(nóng)村居民對(duì)低保政策熟知度低等不確定性因素的存在，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)缺乏可持續(xù)性。

2.2 農(nóng)村最低生活保障制度資金籌集渠道單一，缺乏可持續(xù)性

我國(guó)農(nóng)村低保資金主要是有國(guó)家財(cái)政、省級(jí)財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)，根據(jù)各省市不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，決定農(nóng)村低保對(duì)象的不同救助標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，農(nóng)村低保資金來(lái)源主要是地方財(cái)政。首先，農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)的提高會(huì)出現(xiàn)地方財(cái)政支出資金困境，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是每年5336元，鐵嶺市農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)是每年7140元，如果中央財(cái)政不對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，地方財(cái)政將陷入到占用其他資金或者是資金短缺的問(wèn)題。這就很難保證鐵嶺市的農(nóng)村居民基本生活，同時(shí)地方財(cái)政也會(huì)增加負(fù)擔(dān)。二是社會(huì)對(duì)農(nóng)村低保的關(guān)注度低，政府缺乏對(duì)農(nóng)村低保政策的宣傳，并且，農(nóng)村居民受教育程度低，對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的見(jiàn)解較淺，負(fù)責(zé)農(nóng)村低保的工作人員工作力度不到位，使得農(nóng)村低保資金籌集渠道單一，缺乏可持續(xù)性。

2.3 農(nóng)村最低生活保障救助標(biāo)準(zhǔn)低、地域間差異大

在我國(guó)，由于東部地區(qū)較發(fā)達(dá)，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的救助標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過(guò)國(guó)家平均低保救助標(biāo)準(zhǔn)。截止到2019年，北京市的農(nóng)村低保補(bǔ)貼每人每年為13200元，上海市為每人每年12840元，鐵嶺市每人每年為7140元。由于我國(guó)城鄉(xiāng)低保實(shí)行的是雙軌制，在城鄉(xiāng)二元體制下實(shí)行差別對(duì)待，農(nóng)民因?yàn)橛型恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)，在某種程度上可以自給自足，要達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)不需要太高的花費(fèi)，城市居民沒(méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以，對(duì)城市的低保對(duì)象補(bǔ)助金要比農(nóng)村高，而農(nóng)村低保對(duì)象的最低生活保障金和城市相比差距較大。由于農(nóng)村居民可以通過(guò)種地來(lái)緩解生活貧困，因此，農(nóng)村低保人群較城市低保人群多一些生活負(fù)擔(dān)。而也有許多低保人群過(guò)度依賴國(guó)家給與的低保補(bǔ)貼而不愿意再通過(guò)自身勞動(dòng)去獲得生活費(fèi)用，導(dǎo)致低保人群基數(shù)增加，給地方財(cái)政增加壓力。

3 促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度可持續(xù)發(fā)展對(duì)策建議

3.1 明確救助對(duì)象性質(zhì)，健全申請(qǐng)審核機(jī)制

首先，應(yīng)該明確農(nóng)村低保救助對(duì)象有哪些人群。在我國(guó)，農(nóng)村低保可以分為以下三類人群：一是完全喪失勞動(dòng)能力或生活自理能力，家庭收入幾乎為零的極度貧困家庭;二是因年老、殘疾、患重特大疾病或長(zhǎng)期慢性病等原因，喪失部分勞動(dòng)能力，并且，家庭成員年平均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系募彝?三是一般保障低保戶，由于一些其他的原因造成家庭年平均收入低于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)最低生活保障的家庭。政府應(yīng)該對(duì)滿足以上條件的人群進(jìn)行核實(shí)并保證其最低生活保障。政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳關(guān)于申請(qǐng)低保的流程和審核機(jī)制。農(nóng)村低保申請(qǐng)主要有以下幾步：第一步，以家庭為單位，向戶籍所在地提出書面申請(qǐng)，由當(dāng)?shù)卣畬?duì)申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)和實(shí)際生活情況初審、評(píng)議和上報(bào);第二步，當(dāng)?shù)卣畬?duì)申請(qǐng)人的情況進(jìn)行審核和上報(bào);第三步，當(dāng)?shù)卣畬?duì)上報(bào)的農(nóng)村低保對(duì)象完成審核并公布。地方政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督審核，在審核過(guò)程中，接受人民群眾的監(jiān)督，使工作透明化、公平化。

3.2 拓寬資金籌措渠道，規(guī)范低保資金管理

要建立穩(wěn)定的資金籌集渠道，首先，需要充分發(fā)揮政府的主體作用，需要整合中央財(cái)政和地方財(cái)政之間相互協(xié)調(diào)。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)地方財(cái)政資金扶持力度，保證農(nóng)村低保對(duì)象的基本生活需求。其次，積極引領(lǐng)社會(huì)慈善事業(yè)募捐。我們國(guó)家自古以來(lái)就有互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，但是由于沒(méi)有規(guī)范組織機(jī)構(gòu)來(lái)籌集捐款，許多非政府組織對(duì)資金捐贈(zèng)產(chǎn)生不信任，因此，政府必須制定一套完整的政策和法規(guī)，對(duì)民間的捐贈(zèng)行為進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。最后，農(nóng)村低保資金的管理是一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村低保資金的管理不僅關(guān)系到資金的安全，還關(guān)系到貧困農(nóng)村居民的生存利益。這就需要采取切實(shí)可行的方法來(lái)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金的監(jiān)管力度。不僅要發(fā)揮有關(guān)部門的主導(dǎo)作用，同時(shí)還需要社會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，做到資金管理的明細(xì)化、透明化。

3.3 整合地方社會(huì)資源，縮小地域間差異

首先，適度提高救助標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)平衡救助標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村低保對(duì)象數(shù)量，保證農(nóng)村居民最低生活保障。其次，整合地方社會(huì)資源，由于我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，中央財(cái)政資金對(duì)社會(huì)救助的撥款漲幅不會(huì)太大，提高農(nóng)村最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)可以從當(dāng)?shù)刂?，加大?duì)農(nóng)村低保對(duì)象的關(guān)注度，滿足他們的物質(zhì)需求，縮小地域間差異。

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