我國防疫物資制度相關法律問題研究

杜一冉

摘要：新型冠狀病毒疫情的爆發(fā)反映出我國防疫物資制度存在專門立法缺失、各級防疫物資主管機構(gòu)間缺乏橫縱向聯(lián)系以及市場供需不平衡等重大缺陷。防疫物資的提供與及時取得，關系著醫(yī)療工作者及人民群眾的生命健康安全，也影響著防控政策的落實。我國有必要借鑒新加坡、臺灣地區(qū)等國家或地區(qū)的防疫物資制度經(jīng)驗，健全防疫物資法律保障機制，加強各級機構(gòu)在防疫物資應急供應過程中的橫縱向聯(lián)系，構(gòu)建防疫物資應急供應鏈政企協(xié)同管理模式，以提升防疫物資制度之成效，達成落實防疫安全、維護社會安定的目標。

關鍵詞：防疫物資制度;應急供應鏈;合理儲備量

Abstract：The outbreak of the COVID-19 reflects major shortcomings such as the lack of special legislation for the defense disease control materials system， the lack of horizontal and vertical coordination of ministries， and the imbalance between the disease control materials supply and demand in the market. The provision and timely acquisition of disease control materials have a bearing on the lives， health and safety of medical workers and the people， and also affect the implementation of prevention and control policies. It is necessary for China to learn from the experience of the disease control materials system in place such as Taiwan， Singapore to improve the effectiveness of the disease control materials system and achieve the goals of implementing disease control safety and maintaining social stability. Such as Modifying and formulating relevant legislation on disease control materials system， strengthening horizontal and vertical coordination of ministries， and establishing a coordinated management model of government-enterprise for the emergency supply chain of disease control materials.

Keywords： Disease control materials system; Emergency supply chain; safety stockpile

一、引言

在應對重大傳染病流行疫情的過程中，防疫物資扮演著關鍵性角色。自新型冠狀病毒爆發(fā)以來，我國的防疫物資一直處于供不應求的狀態(tài)，加之春節(jié)期間企業(yè)停工停產(chǎn)因素的影響，防護物資的供給一度陷入僵局，以致疫情發(fā)展初期武漢多所醫(yī)院在網(wǎng)絡緊急發(fā)布關于口罩、防護服等醫(yī)用物資的求助信息。由于各地防疫物資分配不均，甚至還出現(xiàn)如“大理違法征用口罩”、“紅十字會對定向捐贈的防疫物資管理不善”等事件，以上種種均暴露出我國防疫物資制度的脆弱性。防疫物資的提供與及時取得，關系著醫(yī)療工作者及人民群眾的生命健康安全，也影響著防控政策的落實。因此，檢視我國目前的法律機制是否足以支撐防疫物資制度成效的發(fā)揮，評估目前我國防疫物資在儲備、使用、管理等環(huán)節(jié)存在的不足進而提出策略性改進建議，對有效阻擊疫情傳播、打贏防控疫情保衛(wèi)戰(zhàn)尤為重要。

二、防疫物資的使用對象及特性

（一）防疫物資的使用對象

一般而言，為防控疫情蔓延，需要準備的防疫物資大致包括防疫藥品、防疫器材、防疫裝備等。其中又根據(jù)使用對象不同而存在差異。

1.醫(yī)療機構(gòu)

醫(yī)療機構(gòu)是防控疫情的最前線陣地，同時也是風險最高的區(qū)域。一般來說，醫(yī)療機構(gòu)需儲備的防疫物資包括防疫藥品、防疫器材、防疫裝備。其中防疫藥品包括如預防治療或控制傳染病藥物、殺蟲劑等病媒防治用藥、防蚊藥品及消毒劑、常用疫苗等。防疫類器材包括如環(huán)境清潔、消毒器材及制劑、病媒防治器材及制劑、防疫檢查器材、采樣器材等。防疫裝備包括醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護服、護目鏡、呼吸防具等。[1]

以武漢為例，根據(jù)2018年武漢市衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展簡報，全市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)達6340個，其中醫(yī)院398個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)5853個，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)79個（見表1）。全市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在崗職工總數(shù)13.63萬人，衛(wèi)生技術人員數(shù)10.96萬人，其中執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師3.96萬人，注冊護士5.44萬人，藥師（士）0.47萬人，技師（士）0.54萬人（見表2）。以醫(yī)用N95口罩為例，大致4-6小時更換一次，排除其他影響因素，全市衛(wèi)生技術人員防護14天大致需要約613萬個。除醫(yī)療工作者外，如醫(yī)院內(nèi)部技工、契約聘用人員、臨時工作者等非醫(yī)療人員，進入醫(yī)院內(nèi)部從事特殊工作時亦需提供防護用具。除醫(yī)院員工外，如病人家屬、醫(yī)院員工家屬、醫(yī)療用具供應商等其他有需要進入醫(yī)院的人員，也存在一定幾率的感染與被感染風險，故亦需準備口罩等防護措施。

2.防疫機關

《傳染病防治法》規(guī)定，各級人民政府領導傳染病防治工作。國務院衛(wèi)生行政部門主管全國傳染病防治及其監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作?？h級以上人民政府其他部門在各自的職責范圍內(nèi)負責傳染病防治工作。疫情流行時，政府各部門均有防控疫情蔓延的法定職責。僅以衛(wèi)生健康委部門計算，據(jù)2018年度武漢市衛(wèi)生健康委部門決算顯示，武漢市衛(wèi)生健康委總編制人數(shù)10，918人，在職實有人數(shù)8，225人，其中行政編制93人，事業(yè)編制8，132人。以外科口罩為例，按照一天更換一次計算，排除其他影響因素，防護14天大致需外科口罩約115，150個。

3.一般民眾

新冠病毒的主要傳播途徑為飛沫傳播與接觸傳播，故佩戴口罩（外科口罩及N95口罩）成為普通民眾預防疾病傳染的主要手段。根據(jù)武漢市統(tǒng)計局發(fā)布的人口發(fā)展基本狀況簡報，武漢市2018年常住人口1108.1萬人，其中男性約占比例51.43%，女性48.57%;0-14歲兒童占總?cè)丝诒戎?.98%，15-64歲人口占比80.86%，65歲以上人口占比8.13%。以普通防護口罩為例，按照兩天更換一次計算，排除其他影響因素，防護14天大致需口罩約7756.7萬個。

（二）防疫物資的特性

防疫物資不同于一般物資，其具有較強的需求不確定性、供給能力的超常規(guī)性以及弱經(jīng)濟性與社會公益性。[2]各類防疫物資在非疫情期間耗用量有限，但在疫情流行等非常時期則呈現(xiàn)需求量暴增以至于市場癱瘓的情形。由于疫情爆發(fā)時間、疫情來源、疫情發(fā)展規(guī)模及嚴重程度往往難以估測，政府、醫(yī)療機構(gòu)在平常時期難以決定防疫物資儲備的具體數(shù)量及品質(zhì)等級。此外，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第二十九條規(guī)定：從事醫(yī)療器械經(jīng)營活動，應當有與經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營范圍相適應的經(jīng)營場所和貯存條件，以及與經(jīng)營的醫(yī)療器械相適應的質(zhì)量管理制度和質(zhì)量管理機構(gòu)或者人員。由于防疫物資均具備保質(zhì)時效，對儲備空間、環(huán)境等要求較高，且去庫存化不易，導致儲備的成本及過期耗損較高。以口罩為例，根據(jù)前述統(tǒng)計數(shù)據(jù)粗略計算，武漢市各級醫(yī)療機構(gòu)、衛(wèi)生行政主管部門、普通民眾防護14天大致需要8381.2萬個。而湖北省1月26日N95醫(yī)用口罩產(chǎn)能僅為3.6萬只/天，生產(chǎn)供應端無力滿足醫(yī)療機構(gòu)及民眾對于防護物資的大規(guī)?？只判孕枨?。對此，國務院相關行政部門緊急出臺了穩(wěn)定物價及保障防護物資供給的政策舉措，如國務院市場監(jiān)管總局《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》中分別對疫情期間批發(fā)、生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的囤積行為、捏造散布漲價信息、哄抬物價行為進行了細化，并要求有關單位部門根據(jù)《價格法》、《價格違法行為行政處罰規(guī)定》等法律法規(guī)對相關違法人員進行處罰。國務院辦公廳《關于組織做好疫情防控重點物資生產(chǎn)企業(yè)復工復產(chǎn)和調(diào)度安排工作的緊急通知》中要求各單位部門全力協(xié)助本區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)應對疫情使用的醫(yī)用物質(zhì)企業(yè)復工復產(chǎn)、部分有條件企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)生產(chǎn)，協(xié)調(diào)重點醫(yī)療應急防控物資的生產(chǎn)、調(diào)撥、運輸和配用等方面工作。《通知》中還明確了由國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制物資保障組對重點醫(yī)療應急防控物資實施統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)撥，地方各級人民政府不得以任何名義截留、調(diào)用。此外，國家還積極通過進口國外防疫物品的措施，紓解國內(nèi)的恐慌性需求，并取得了一定效果。

三、我國防疫物資儲備、使用、管理現(xiàn)狀與困境

（一）防疫物資專門立法缺失

為應對傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國有《傳染病防治法》、《傳染病防治法實施辦法》、《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關立法。立法內(nèi)容大致包括疫情預防、應急準備、報告與信息發(fā)布、控制、應急處理以及法律責任等部分，基本覆蓋了處理傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各個環(huán)節(jié)。但遺憾的是，在這些立法中關于防疫物資制度的規(guī)定卻寥寥無幾且過于模糊。觀察《傳染病防治法》全文，其僅在第六十三條規(guī)定由縣級以上人民政府負責儲備防治傳染病的藥品、醫(yī)療器械和其他物資，以備調(diào)用?！锻话l(fā)事件應對法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中規(guī)定，國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系，主要負責應急設施、設備、救治藥品和醫(yī)療器械等應急物資儲備的法定主體為縣級以上各級地方人民政府。上述法律雖然明確了防疫物資的儲備、管理義務主體，但權(quán)責過于寬泛籠統(tǒng)。實踐中，真正具有防疫物資儲備的地方政府少之又少。根據(jù)《中國民政年鑒2008—2012》，2007年—2011年五年間，全國救災物資儲備年均總支出102063.92萬元，其中中央財政年均為69128.42萬元，占67.73%;地方財政年均為32935.5萬元，僅占32.27%。[3]究其原因，概于以下幾方面：第一，由于防疫物資對空間、環(huán)境等儲備條件要求嚴格，且周轉(zhuǎn)程度低、往往需要耗費較高的行政成本，這對于部分貧困地區(qū)地方政府來說難以負擔;第二，部分地方政府欠缺風險意識，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理能力不足;第三，針對具體該建立怎樣的防疫物資儲備制度，物資儲備該遵循怎樣的流程，疫情發(fā)生時物資調(diào)撥、物資征用的部門、方式等細節(jié)均未有專門的管理辦法予以進一步明晰，加之公共衛(wèi)生專業(yè)人員與專業(yè)知識的匱乏，導致地方政府在儲備防疫物資過程中無章可循，困難重重;第四，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中對于未完成突發(fā)事件應急處理所需要的設施、設備、藥品和醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應、運輸和儲備的行為，僅規(guī)定了對政府主要領導人和政府部門主要負責人依法給予降級或者撤職的行政處分，較輕的處罰手段使部分地方政府抱懷有輕視及僥幸心理。再加上內(nèi)部控制與監(jiān)督機制的缺失，導致目前政府對于防疫物資的儲備、使用及管理較為混亂，與提升物資效能、落實防疫安全的目標具有相當大的差距。

（二）各級防疫物資主管機構(gòu)間缺乏橫縱向聯(lián)系

我國防疫物資管理采用的是基于行政管理的垂直管理體制，這種垂直體制降低了各級防疫物資管理機構(gòu)間的互聯(lián)互通。《傳染病防治法》第二十條規(guī)定，對于應急設施、設備、救治藥品和醫(yī)療器械以及其他物資和技術的儲備與調(diào)用等內(nèi)容的傳染病預防、控制預案，由縣級以上地方人民政府制定，并報上一級人民政府備案。地方人民政府和疾病預防控制機構(gòu)接到國務院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預警后，應當按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施。實踐中，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平、地方性法規(guī)、風險意識等因素，各區(qū)域?qū)Ψ酪呶镔Y的管理存在差異性。[4]我國目前的應急物資管理較為分散，缺少一個統(tǒng)一的應急物資管理信息系統(tǒng)對物資儲備和使用的總體情況進行統(tǒng)計整合。一旦各級政府部門間橫縱向聯(lián)系不足，便有可能出現(xiàn)沖突，導致防疫物資的儲備、使用及管理成效事倍功半。

此外，根據(jù)《衛(wèi)生部關于進一步加強醫(yī)療器械集中采購管理的通知》，我國對于醫(yī)療器械的采購遵循集中采購原則。醫(yī)療器械集中采購以政府為主導，分中央、省和地市三級，以省級為主組織實施。對于甲類大型醫(yī)用設備配置工作，由衛(wèi)生部審批;大型醫(yī)用設備管理品目中的乙類大型醫(yī)用設備，由省級負責組織集中采購;對于未列入集中采購目錄但單批次采購金額較大的其他醫(yī)用耗材，一般也應實行集中采購。實踐中也有部分醫(yī)療機構(gòu)根據(jù)自身實際需求，采購一定數(shù)量的個人防護物資，但其資金有限，尚不能提供多方供需調(diào)節(jié)。如此，若無政府與醫(yī)療機構(gòu)間的橫向聯(lián)系機制，僅靠國家至地方政府間的縱向直接調(diào)節(jié)，將難以實現(xiàn)疫情爆發(fā)后防疫物資的有效供給。

（三）市場供需極不平衡

根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》，外科口罩、防護服、隔離面罩、護目鏡等防疫物品屬于第Ⅱ類醫(yī)療器械，對于從事第二類醫(yī)療器械生產(chǎn)的企業(yè)，必須獲得所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門的申請生產(chǎn)許可。從供給端看，根據(jù)2018年度藥品監(jiān)管統(tǒng)計年報，截至2018年11月底，全國實有醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)1.7萬家，其中可生產(chǎn)二類產(chǎn)品的企業(yè)9189家，主要分布在長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)。截至2018年11月底，全國共有二、三類醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)51.1萬家，多數(shù)為中小型企業(yè)。其中，僅經(jīng)營二類醫(yī)療器械產(chǎn)品的企業(yè)29.2萬家，僅經(jīng)營三類醫(yī)療器械產(chǎn)品的企業(yè)6.7萬家，同時經(jīng)營二、三類醫(yī)療器械產(chǎn)品的企業(yè)15.2萬家。[5]中國每年所生產(chǎn)的口罩、防護服等數(shù)量約占世界總產(chǎn)量的50%，但對于疫情期間龐大的防疫物資需求數(shù)量，仍然捉襟見肘。從需求端看，地方政府單次采購防疫物資數(shù)量較大，但采購頻次較低，因其本身并非屬于主要物資使用單位，且儲存條件有限，物資周轉(zhuǎn)率較低。而醫(yī)療機構(gòu)的資金有限，議價能力較低，雖為主要防疫物資使用單位，但往往采購量不大，更有甚者僅在日常采購量上提高一點采購幅度，并不單獨設立防疫物資儲備專區(qū)。故此，逢重大疫情發(fā)生時，市場供需極不平衡，交易成本過高，導致防疫物資不能得到有效利用，供給鏈中斷、社會資源浪費等低效率現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

四、防疫物資制度的比較考察

為使防疫物資的儲存、使用及管理能夠高效有序，從而切實發(fā)揮防疫物資的防疫效能及經(jīng)濟效益，部分國家或地區(qū)建立了較為完備的防疫物資制度，其中，我國臺灣地區(qū)制定了較為詳細的防疫物資法律法規(guī)及行政計劃，并以此為依據(jù)建立了防疫物資三級安全庫存制度;新加坡則通過有效的供應鏈管理方式，降低防疫物資在市場流通中的耗損成本，減少周轉(zhuǎn)時間，提高防疫物資的利用效率。以下將詳細介紹。

（一）臺灣地區(qū)防疫物資法律制度

為確保防疫物資制度的有效運行，臺灣地區(qū)通過相應的法律法規(guī)及行政計劃，將防疫物資制度進一步細化為物資儲備制度、物資監(jiān)測通報制度、物資查核制度、物資申請與調(diào)撥制度以及物資征用制度。

1. 物資儲備制度

臺灣地區(qū)采用的是防疫物資三級安全庫存制度。臺灣地區(qū)《傳染病防治法》第五條規(guī)定：中央主管機關負有訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防……儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施的法定職責;地方主管機關負有執(zhí)行轄區(qū)各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病預防……防疫藥品、器材、防護裝備之儲備及居家隔離民眾之服務等事項的法定職責。第二十條規(guī)定：主管機關及醫(yī)療機構(gòu)應充分儲備各項防治傳染病之藥品、器材及防護裝備前項防疫藥品、器材與防護裝備之儲備、調(diào)度、通報、過期處理、查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。依據(jù)臺灣地區(qū)《傳染病防治法》，臺灣地區(qū)行政院衛(wèi)生署進一步制定了《防疫物資及資源建制實施辦法》、《防疫資源管理系統(tǒng)實施辦法》等配套實施辦法?！斗酪哔Y源管理系統(tǒng)實施辦法》第五條規(guī)定，中央主管機關為因應全國防疫需求及調(diào)節(jié)防疫物資需要應建立防疫物資安全儲備量;地方主管機關為因應轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生及防疫需求應建立防疫物資之安全儲備量并報中央主管機關核定。第六條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)為因應傳染病大流行之隔離需要，應自行預估防治動員三十天所需求之防疫物資安全儲備量，并將計算基礎及參數(shù)報請主管機關核定。《防疫資源管理系統(tǒng)實施辦法》第八條規(guī)定，醫(yī)療（事）機構(gòu)、地方主管機關應分別依其院內(nèi)感染控制需要或其轄區(qū)防疫需要，充分儲備各項防疫物資，并依防疫物資儲存條件妥善儲存，維持堪用狀態(tài)。醫(yī)療（事）機構(gòu)、地方主管機關應設安全庫存量機制，維持符合規(guī)定之品項及數(shù)量，防疫物資之有效期限短于三個月時，即予更新。至此，臺灣地區(qū)建立了中央主管機關、地方主管機關及醫(yī)療機構(gòu)皆為防疫物資儲備義務主體的防疫物資三級安全庫存制度。

2. 物資監(jiān)測通報制度

臺灣地區(qū)《傳染病防治法》第六條規(guī)定，中央主管機關應訂定傳染病通報流程、流行疫情調(diào)查方式，并建立傳染病流行疫情監(jiān)視、預警及防疫資源系統(tǒng)。隨后行政院衛(wèi)生署制定的《傳染病流行疫情監(jiān)視及預警系統(tǒng)實施辦法》中對于防疫資源系統(tǒng)的內(nèi)容作出解釋：第一，經(jīng)濟主管機關應掌握有關防疫物資之市場銷售情形，并將相關資料定期提供中央主管機關;第二，地方主管機關應指派專人，監(jiān)視其轄內(nèi)各地區(qū)級以上醫(yī)院防疫物資之耗用情形;第三，地方主管機關發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機構(gòu)之防疫物資耗用異常時，應派員查詢，并將其結(jié)果主動報告中央主管機關;第四，中央主管機關發(fā)現(xiàn)防疫物資異常耗用時，得要求地方主管機關及相關機關（構(gòu)）協(xié)助查明其原因?！斗酪呶镔Y及資源建置實施辦法》第十二條規(guī)定，主管機關、經(jīng)醫(yī)院評鑒合格之醫(yī)院及其他儲備防疫物資之機關，應指定專人管理防疫物資，并依中央主管機關規(guī)定，通報其儲備狀況變動之相關資訊。此外，行政院衛(wèi)生署還建立了防治物資貨源數(shù)據(jù)庫，具體包括物資品項、供貨商、生產(chǎn)量、進口量及其它資料，力求通過技術手段對防疫物資使用情況進行全面監(jiān)測。

3. 物資查核制度

為杜絕政府尋租行為、確保防疫物資的專項使用，《防疫物資及資源建置實施辦法》第十四條規(guī)定，主管機關每?應對各級單位之防疫物資進行查核。查核發(fā)現(xiàn)缺失，應予輔導改善;相關機關（構(gòu)）、團體、醫(yī)療機構(gòu)應配合查核，不得有拒絕、虛報或隱匿情事?！秱魅静》乐畏ā返谌l規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)應配合中央主管機關之規(guī)定執(zhí)行感染控制工作，并應防范機構(gòu)內(nèi)發(fā)生感染;對于主管機關進行之輔導及查核，不得拒絕、規(guī)避或妨礙。若違反該條規(guī)定者，可限期令其改善，屆期未改善者將會面臨新臺幣六萬元以上十五萬元以下罰款的處罰。

4. 物資申請與調(diào)撥制度

《防疫物資及資源建置實施辦法》第八條規(guī)定，中央主管機關對于配合中央主管機關執(zhí)行傳染病防治工作或中央流行疫情指揮中心指揮官指定工作之政府機關、學校、機構(gòu)、事業(yè)或團體，得依疫情之需求，無償撥用防疫物資供其使用。該辦法第九條規(guī)定，政府機關、學校、機構(gòu)、團體或事業(yè)得向所在地之地方主管機關申請調(diào)用防疫物資;地方主管機關應衡量疫情調(diào)度需求及機關安全儲備需要審酌受理調(diào)用量。地方主管機關如無法供應時，應將申請文件轉(zhuǎn)送中央主管機關辦理。申請調(diào)用之防疫物資，應于六個月內(nèi)歸還新品或所調(diào)用之同等品;調(diào)用防疫物資所需之運送費用，除有特殊情形者外，應由申請單位負擔。

5. 物資征用制度

為應對防疫物資嚴重緊缺、從而影響醫(yī)療機構(gòu)救助進程等特殊情況，臺灣地區(qū)《傳染病防治法》第五十四條規(guī)定，中央流行疫情指揮中心成立期間，各級政府機關得依指揮官之指示，征用或調(diào)用民間防疫器具、設備、藥品、醫(yī)療器材及其他經(jīng)中央主管機關公告指定之防疫物資，并給予適當之補償。拒絕、規(guī)避或妨礙者，除徑行強制處分外，可處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰款。

（二）新加坡防疫物資管理模式

新加坡采用的是防疫物資中央庫存模式，即由政府統(tǒng)一采購管控防疫物資，醫(yī)院僅存有日常使用量。目前庫存品項有N95口罩、防護衣、手套、手術口罩、護目鏡等防護裝備，法定儲備量約為醫(yī)療機構(gòu)3個月的需求量。[6]

防疫物資主要通過3PL（Third-Party Logistics）模式進行周轉(zhuǎn)流通。[7]3PL模式的初始階段為新加坡政府授權(quán)衛(wèi)生部門尋找合適的3PL廠商及供應商，并與供應商簽訂相應合約。隨后由衛(wèi)生部向特定供應商購買大量防疫物資，在獲得防疫物資的所有權(quán)后，衛(wèi)生部門將防疫物資統(tǒng)一外包給3PL廠商存放、管理、配送，并在后續(xù)階段定期舉辦疫情物資運輸模擬演習、評估檢查，以及時掌握廠商對防疫物資的管理狀態(tài)。衛(wèi)生部對廠商的評估檢查報告，將作為其未來是否繼續(xù)與其簽訂合約的主要依據(jù)。當實際使用單位如公立醫(yī)院、簽約診所有防疫物資需求時，可立即向指定供應商下單，由供應商在24小時內(nèi)通知第三方物流業(yè)者（3PL）出貨并配送給使用單位。當庫存低于90%的法定儲存量時，3PL立即向供應商通知補貨，供應商會一次性補貨到3PL倉庫中。當供貨商將防疫物資交付給醫(yī)院后，由衛(wèi)生部負責支付相應的物資采購、管理與物流服務費用，同時衛(wèi)生部將通過3PL廠商系統(tǒng)對防疫物資供應鏈實時情況進行跟蹤監(jiān)督。

新加坡防疫物資“中央庫存+3PL”管理模式具有以下優(yōu)點：第一，該模式顯著提升了防疫物資的利用效率與管理效能。衛(wèi)生部通過相應的監(jiān)測系統(tǒng)及時確定各公立醫(yī)院與簽約診所的防疫物資需求量與實際用量，并借助3PL廠商高效的物流管理運輸能力調(diào)度防疫物資，有效地降低了防疫物資的整體采購成本、交易次數(shù)以及運輸成本，同時也避免了因過度采購防疫物資而引發(fā)的無端資源浪費，有利于減少廢棄物處理成本及物資重置成本。第二，保證了防疫物資的品質(zhì)。借助專業(yè)的物流倉儲企業(yè)對防疫物資進行管理存放，延長了防疫物資的質(zhì)保期限，可以確保存貨的品質(zhì)及性能。第三，減少了防疫物資實際使用單位的倉儲成本。防疫物資統(tǒng)一由3PL廠商進行儲存與管理，實際使用單位不需負擔管理之責，并可使將原本有限的倉儲空間作更為有效率的利用。但同時該模式的局限性也不容忽略：第一，該模式首批采購物資訂單由政府負擔全部費用，初期成本較高。第二，與政府簽訂契約的多為有實力的大型倉儲物流企業(yè)，長此以往，大型供應商將持續(xù)擠占中小企業(yè)的市場份額并造成壟斷局面，導致中小企業(yè)處境困難。第三，該模式涉及單位機構(gòu)眾多，且各單位機構(gòu)間須信息互通共享，對資訊系統(tǒng)與倉儲管理系統(tǒng)的安全性能要求較高，若信息系統(tǒng)管理不善存在泄密可能。[8]

五、我國防疫物資制度修正建議

（一）健全防疫物資法律保障機制

習近平總書記在《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》文章中指出，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實推進依法防控、科學防控、聯(lián)防聯(lián)控，要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系。[9]因此，有必要檢視目前我國防疫物資法律制度存在的不足并加以完善。目前，我國關于防疫物資的立法僅有《傳染病防治法》、《傳染病防治法實施辦法》、《突發(fā)事件應對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中的部分條款，遠不足以支撐后續(xù)防疫物資制度的建設。故我國有必要細化相關條文，明確防疫物資儲備、使用管理的法定義務主體，建立健全防疫物資儲備保障制度，以符合依法行政原則。目前我國對于防疫物資的管理呈現(xiàn)條塊分割、管理分散的特點，以醫(yī)院主管部門為例，其涵蓋中央衛(wèi)生行政部門、地方衛(wèi)生行政部門、軍隊以及教育主管部門等多方機構(gòu)，極易造成各機關間權(quán)限間的相互重疊。鑒于此，可設立一單獨機關，統(tǒng)籌各機關間防疫物資管理權(quán)限，專門負責防疫物資管理事項，結(jié)束“九龍治水”局面。再者，應制定《防疫物資管理辦法》等專項法規(guī)，對防疫物資的生產(chǎn)、儲備、監(jiān)測通報、查核、申請與調(diào)撥、征用、法律責任等環(huán)節(jié)分別進行規(guī)范，實現(xiàn)對防疫物資的全過程管理，以確保防疫物資制度的有序運轉(zhuǎn)。在專項法規(guī)中，應著力突出合理儲備量檢討制的制定。即各機構(gòu)在確定防疫物資的具體儲備數(shù)量時，應將疫情等級與發(fā)展趨勢、防疫物資的需求量、資源量、消耗定額、采購量、供應量、運輸及儲存條件、政府財政負擔能力等多方因素納入考量范疇，有效掌握防疫物資市場短缺及異動風險，并兼顧成本效益。量入為出地規(guī)劃防疫物資的合理儲備數(shù)量，使防疫物資儲備保持彈性，既能滿足疫情所需，又不至于浪費及過量耗損。除修改并制定防疫物資相關立法外，對于可能涉及到的其他部門法，如《政府采購法》等也應做出相應修正，以配合防疫物資制度的良好運轉(zhuǎn)。

（二）加強各級防疫物資主管機構(gòu)間的橫縱向聯(lián)系

當應急救援物資存儲部門之間的權(quán)責交叉越大、授權(quán)程度越高以及同質(zhì)性更強時，應急物資儲備的效率也就越高。因此，有必要增加應急救援物資儲備部門之間的溝通頻率以及權(quán)限的交叉性。[10]為加強各級政府在防疫物資的儲備、使用及管理的縱向聯(lián)系，強化各級政府機關防治傳染病之權(quán)責，可對現(xiàn)行法律中關于各級地方政府防治傳染病的相關權(quán)限規(guī)定加以細化。如可在《傳染病防治法》中加入如下規(guī)定：中央主管機關應評估、匯整我國防疫物資需要，協(xié)調(diào)地方主管機關及醫(yī)療機構(gòu)，適當、合理儲備各項防疫物資，并根據(jù)傳染病的變化以及防疫物資的實際需要，及時對防疫物資安全儲備量進行修改、補充。對于財政負擔較重的政府，中央財政可以提供一定的應急補償資金。另外，還可通過建立物資申請匯報制度，連結(jié)醫(yī)院與政府在防疫物資儲備、使用及管理的橫向關系?？稍凇斗酪呶镔Y管理辦法》中制定如下條文：傳染病暴發(fā)、流行期間，醫(yī)療機構(gòu)應自行預估防治傳染病十四天所需防疫物資安全儲備量，并將計算基礎及參數(shù)報請其主管機關核定。如此一來，可以增進政府與醫(yī)院間的直接合作關系，使地方政府、醫(yī)療機構(gòu)根據(jù)實際需求適當合理地儲備防疫物資，避免防疫物資的浪費及無端耗損。

有學者指出，信息協(xié)同是促使疫情應急供應鏈由無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻年P鍵技術和重要手段。[11]信息協(xié)同是指通過匯總應急供應鏈上各部門、各環(huán)節(jié)信息，使應急供應鏈上的信息傳遞呈網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)，從而有效解決信息在傳遞過程中出現(xiàn)的誤差和滯后問題，提高應急供應鏈的響應速度，實現(xiàn)應急資源的有效整合，避免資源的重復配置。[12]《突發(fā)事件應對法》第三十七條規(guī)定，國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng);縣級以上地方各級人民政府應當建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲存、分析、傳輸有關突發(fā)事件的信息，并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業(yè)機構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)點的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作。信息技術的使用將影響信息和資源的共享，從而提高社區(qū)在應對災害事故時的協(xié)同以及有效性。[13]由此，為強化各級機構(gòu)在防疫物資供應過程中的橫縱向聯(lián)系，可以利用區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，建立高度集成、充分透明、快捷高效的防疫物資監(jiān)測平臺、防疫資源管理系統(tǒng)，詳細記錄防疫物資的使用去向、使用效果、剩余物資處理等情況，以供相關部門實時掌握防疫物資的市場流通以及耗用情況，并根據(jù)所獲取的信息及時調(diào)整防疫物資數(shù)量，達到供需平衡。

（三）構(gòu)建防疫物資應急供應鏈政企協(xié)同管理模式

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)本地區(qū)的實際情況，與有關企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產(chǎn)、供給。履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時可以要求生產(chǎn)、供應生活必需品和應急救援物資的企業(yè)組織生產(chǎn)、保證供給。為活化防疫物資安全庫存量，降低防疫物資市場交易成本，可以借鑒新加坡“3PL”模式，通過簽訂四份契約，緊密連接政府、醫(yī)院、供貨商以及物流機構(gòu)四者之間的關系，從而建立穩(wěn)定的防疫物資應急供應鏈。具體包括衛(wèi)生行政部門與防疫物資供應商的長期供應契約、防疫物資供應商與公立醫(yī)療機構(gòu)的買賣契約、衛(wèi)生行政部門與第三方物流機構(gòu)的委托管理契約、防疫物資供應商與第三方物流機構(gòu)的委托運輸契約（見圖1）。[14]其中，衛(wèi)生行政部門與防疫物資供應商的長期供應契約的性質(zhì)為第三人給付契約，在此合同中，供應商有向公立醫(yī)院長期供應防疫物資、接受公立醫(yī)院訂貨、換貨的義務，3PL廠商負有運送物資至公立醫(yī)院的義務，衛(wèi)生行政部門則需支付第一次采購物資的款項。在防疫物資供應商與第三方物流機構(gòu)的委托運輸契約中，3PL廠商負有運輸物資及通知供應商補貨的義務，供應商負有及時補貨的義務。在衛(wèi)生行政部門與第三方物流機構(gòu)的委托管理契約中，3PL廠商負有妥善管?物資的義務，衛(wèi)生行政部門則需支付3PL廠商相應的倉儲費用與物流服務費用。此外，為確保供應鏈的有效運轉(zhuǎn)，衛(wèi)生行政部門還需對防疫物資供應商進行適時監(jiān)控與綜合評價，確定合格供貨廠商名單，并發(fā)布一定的行政命令，規(guī)定醫(yī)院必須依循特定渠道進?采購，不得向合格廠商名單以外的供應商采購相關防疫物資。

疫情流行之際，鑒于可能出現(xiàn)的防疫物資供應癱瘓問題，衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療機構(gòu)可以考慮使用部分符合標準的企業(yè)額外生產(chǎn)的用以防止職業(yè)災害及職業(yè)病的個人防護裝備。這些個人防護裝備為企業(yè)所自行儲存，在品質(zhì)與規(guī)格上與醫(yī)護人員所需裝備大致相似，可用以解燃眉之急。同理，當各級機構(gòu)防疫物資日常儲存量過多時，也可以考慮通過轉(zhuǎn)賣、租借的方式有償轉(zhuǎn)與相關企業(yè)使用，以降低物資過期損耗成本。政府還可協(xié)調(diào)有生產(chǎn)條件的企業(yè)進行轉(zhuǎn)產(chǎn)生產(chǎn)醫(yī)用防護物資，并對該部分企業(yè)提供如稅收優(yōu)惠、財政扶持、資金補償與獎勵、技術資源等全方位支持。

最后，這次疫情反映出由于當下社會人口流動較為頻繁，世界各國早已成為“人類命運共同體”的不爭事實，傳染病已無國界之分。為強化防疫物資的持續(xù)供應，可將世界各國的防疫物資儲備視為一大水庫，發(fā)揮區(qū)域聯(lián)防機制的優(yōu)勢，通過國際層面接受其他國家的友好物資援助，以解決我國短期防疫物資供應難的困境。

六、結(jié)論

新型冠狀病毒的傳播嚴重威脅著人民的身體健康和社會秩序穩(wěn)定，也考驗著政府面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置能力。在應對重大傳染病流行疫情的過程中，防疫物資扮演著關鍵性角色。鑒于疫情爆發(fā)時間、疫情來源、疫情發(fā)展規(guī)模及嚴重程度往往難以估測，且病毒隨時有突變的可能，以至于要短時間內(nèi)完全阻斷其傳播非常困難。因此，有必要建立健全統(tǒng)一的防疫物資保障體系，及時供應防疫藥品、防疫裝備及防疫器材等防疫物資，以使疫情防控政策能夠有效落實，最大程度減輕疫情對社會及經(jīng)濟活動造成的負面影響。習近平總書記指出，要建立國家統(tǒng)一的應急物資采購供應體系，推動應急物資供應保障網(wǎng)更加高效安全可控，優(yōu)化重要應急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，做到關鍵時刻調(diào)得出、用得上。目前我國的防疫物資制度尚不完善，亟需有新思維、新方式，以適應防疫物資制度轉(zhuǎn)型的要求。對此，我國可借鑒臺灣地區(qū)、新加坡之經(jīng)驗，修改并制定防疫物資相關立法，健全防疫物資法律保障機制，加強各級機構(gòu)在防疫物資應急供應中的橫縱向聯(lián)系，并著力構(gòu)建防疫物資應急供應鏈政企協(xié)同管理模式，將能達成落實防疫安全、提升物資效能及發(fā)揮經(jīng)濟效益的目標。

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