淺談全面“營改增”對我國地方財政收入的影響

胡昊

摘要：全面“營改增”后，增值稅范圍擴(kuò)大，營業(yè)稅退出歷史舞臺，地方財政收入減少，合理增加地方財政收入從而維持財政收支平衡成為我國財稅體制建立進(jìn)程中面臨的重大且長遠(yuǎn)的挑戰(zhàn)?；诖搜芯勘尘?，文章將定性分析與定量分析相結(jié)合，在“營改增”相關(guān)財稅理論基礎(chǔ)上采用案例分析法，以A省為例詳細(xì)闡述營業(yè)稅改增值稅對地方財政收入的影響，最終提出完善地方財政收入管理的建議：合理劃分增值稅共享比例、培育地方主體稅種、強(qiáng)化地方稅收征管、適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債券規(guī)模和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞：全面“營改增”;地方財政收入;減稅降費

一、 引言

“營改增”即營業(yè)稅改增值稅，即以前繳納營業(yè)稅的項目改為繳納增值稅?！盃I改增”這一自1994年分稅制改革以來最為重大的稅制改革，是順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的必然結(jié)果，也是我國財稅體制改革的重要環(huán)節(jié)。分稅制改革之后，我國存在增值稅和營業(yè)稅兩稅并存的稅收制度，這種稅收制度存在一些弊端，制約了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級尤其是以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了進(jìn)一步減稅降費，激發(fā)市場活力，2012年初我國首先在上海市的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)進(jìn)行營業(yè)稅改增值稅的試點;2012年8月1日起，“營改增”的試點范圍擴(kuò)展到包括北京市、江蘇省和安徽省等在內(nèi)的8個省市;2016年5月1日起，“營改增”在全國范圍所有行業(yè)內(nèi)開展，營業(yè)稅從此退出歷史舞臺，我國增值稅制將更加規(guī)范。

除了在實踐領(lǐng)域不斷的稅制改革，“營改增”在理論研究領(lǐng)域也成果頗豐。增值稅最早由德國人西蒙斯（C. F. siemens）提出，1954年法國實施了增值稅，有效避免了重復(fù)征稅，從而在世界范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注。愛倫·A·塔特（Alan.A.Tait）在其《增值稅——國際實踐和問題》中提出不徹底的增值稅會產(chǎn)生問題，他認(rèn)為盡管建筑業(yè)和部分服務(wù)業(yè)不容易判斷是否應(yīng)當(dāng)繳納增值稅，但仍盡可能納入增值稅征稅范圍，同時應(yīng)盡量保持不同貨物稅率的統(tǒng)一性，否則會違背稅收中性原則。對于農(nóng)產(chǎn)品這種與民生密切相關(guān)的貨物，可以給予一定程度的財政補(bǔ)貼。對于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小且財會核算制度不健全的中小企業(yè)，可以實行簡易征收。美國學(xué)者在對比多稅率和單一稅率對經(jīng)濟(jì)的影響結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，單一稅率更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和提高社會福利。魯格布林克（Reugebrink）進(jìn)一步提出“增值稅能在全范圍內(nèi)抵扣”，這為我國全面營業(yè)稅改增值稅提供了理論依據(jù)。1959年經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫（Musgrave）提出：劃分中央稅與地方稅以滿足各級政府財政支出的需要，中央政府征收那些維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的稅種，地方政府征收收入相對穩(wěn)定的稅種以維持地方收支平衡，這種理論體現(xiàn)了稅收對財政收支的重要影響。

我國在十九世紀(jì)七十年代末首次引入增值稅的概念，1994年分稅制改革后在全國范圍內(nèi)開始實施增值稅。楊志勇認(rèn)為理想的稅制應(yīng)該實行單一稅率，如果能對全行業(yè)的增值額進(jìn)行普遍征收，可以減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)同時促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)企業(yè)和國家的雙贏。胡怡建認(rèn)為營業(yè)稅會導(dǎo)致重復(fù)征稅、抵扣鏈條不完整及稅收中性原則難以保障等問題。冷鵬認(rèn)為“營改增”不僅局限于財稅領(lǐng)域，它會影響政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多個領(lǐng)域的發(fā)展。鄭海華提出需要加強(qiáng)地方稅收法律體系建設(shè)，確立地方主體稅種，合理分配中央與地方財政收支比例。這些研究為全面“營改增”的實施奠定了理論基礎(chǔ)也為我國財稅體制的進(jìn)一步完善提供了發(fā)展方向。

通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的整理可以發(fā)現(xiàn)，“營改增”這項近年來較為重大的稅制改革是順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的必然結(jié)果，財稅政策的頒布和實施從本質(zhì)上來看是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，由于國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速發(fā)展階段，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級，“營改增”正是為了解決營業(yè)稅重復(fù)征稅、抵扣鏈條不完整及商品和勞務(wù)難以劃分等問題。營業(yè)稅改增值稅是財稅體制的一次重大變革，營業(yè)稅是地方財政收入的重要來源，而增值稅是中央與地方共享稅，當(dāng)營業(yè)稅不復(fù)存在，地方財政收入會大大減少，造成的財政收支缺口如何去彌補(bǔ)是“營改增”后面臨的重要挑戰(zhàn)，重新調(diào)整中央與地方稅收的共享比例，確立地方稅收主體稅種，采取稅收之外的其他財政收入來源例如發(fā)行地方債等等這些都是考慮的因素。財稅體制改革是一個漫長而動態(tài)的過程，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢不斷調(diào)整和變革，全面“營改增”雖然推行已經(jīng)有些年份，但其帶來的后續(xù)影響和相關(guān)配套措施應(yīng)當(dāng)持續(xù)關(guān)注，減稅降費的總體基調(diào)仍然沒有改變，“營改增”之后增值稅稅率不斷調(diào)整、針對小型微利企業(yè)的普惠性稅收減免政策出臺以及流轉(zhuǎn)稅類變革后所得稅類例如個人所得稅的改革，這些都是整個稅收體系范圍內(nèi)的調(diào)整，需要從宏觀的角度前后銜接地去思考研究。這篇文章基于“營改增”對地方財政帶來的重大影響，在全面“營改增”成熟運(yùn)行幾年之后，梳理了“營改增”前后發(fā)展的理論脈絡(luò)，總結(jié)了運(yùn)行幾年來的實踐經(jīng)驗，以具體案例和數(shù)據(jù)為支撐，以求為今后我國財稅體制的進(jìn)一步改革提供相關(guān)建議。

二、 概念界定和理論基礎(chǔ)

（一） “營改增”的概念界定

營業(yè)稅是以境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)及銷售不動產(chǎn)的營業(yè)額為計稅依據(jù)的一種流轉(zhuǎn)稅。增值稅則是對銷售貨物和提供加工修理修配勞務(wù)的增值額課稅的一種流轉(zhuǎn)稅。二者都屬于流轉(zhuǎn)稅類，在商品流通環(huán)節(jié)征收，其稅負(fù)水平的高低直接影響納稅人的生產(chǎn)積極性，可以有力地調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，二者之間也存在明顯差別：第一，征稅范圍不同。增值稅的征稅對象多為第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，合適的增值稅制度安排能夠促進(jìn)工業(yè)制造業(yè)的發(fā)展。而營業(yè)稅除了少部分涉及第二產(chǎn)業(yè)，征稅范圍更多的是第三產(chǎn)業(yè)，信息時代的到來使得第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，早在2015年第三產(chǎn)業(yè)的增加值占比就首次超過50%;第二，稅率不同。營業(yè)稅是按照行業(yè)來設(shè)計稅率，增值稅則是按照商品項目品類劃分稅率，這就使得營業(yè)稅不同行業(yè)之間的稅率差別較大，各行業(yè)企業(yè)稅負(fù)存在不公平的現(xiàn)象;第三，計稅依據(jù)不同。增值稅是對增值額課稅而營業(yè)稅是對全額課稅，所以增值稅盡管是普遍課征但是沒有重復(fù)征稅的問題，營業(yè)稅的全額征稅導(dǎo)致重復(fù)征稅;第四，計稅方法不同。增值稅采用購進(jìn)扣稅法，憑專用發(fā)票進(jìn)行進(jìn)項稅額的抵扣，便于監(jiān)管。而營業(yè)稅不受成本影響，直接計算即可。在貨物勞務(wù)稅領(lǐng)域出現(xiàn)的兩稅并行狀況導(dǎo)致服務(wù)業(yè)企業(yè)無法進(jìn)行進(jìn)項稅額抵扣;第五，收入歸屬不同。增值稅是中央與地方共享稅，中央財政占比75%而地方財政占比25%。營業(yè)稅則是地方稅，稅收收入主要歸屬地方政府所有。

三、 A省“營改增”政策概述及其對稅收收入的影響分析

（一） A省“營改增”政策概述

營業(yè)稅改增值稅，簡稱“營改增”，就是針對流通環(huán)節(jié)的各類貨物（包括勞務(wù)）和服務(wù)不再區(qū)分營業(yè)稅和增值稅進(jìn)行征收，統(tǒng)一納入增值稅的征稅范圍，取消營業(yè)稅這個地方主體稅種。我國營業(yè)稅改增值稅前后持續(xù)近四年半，2012年初開始實行，2016年5月初全面開展?！盃I改增”的推進(jìn)大致可以劃分為三個階段：第一階段起始于2012年1月1日，金融中心上海市率先在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)進(jìn)行試點;2012年8月至12月，包括A省在內(nèi)的8個省市陸續(xù)進(jìn)行營業(yè)稅改增值稅試點;第二階段于2013年8月1日展開，“營改增”的范圍推向全國，同時廣播影視服務(wù)業(yè)納入試點范圍，交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)和電信業(yè)在全國進(jìn)行試點;第三階段從2016年5月1日起，全面“營改增”正式推行，這場歷時幾年的稅制改革落下帷幕。

“營改增”的主要目的是通過財稅體制的改革規(guī)避營業(yè)稅重復(fù)征稅的弊端，減輕企業(yè)尤其是服務(wù)行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，調(diào)動各方積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。A省地處我國中部地區(qū)，地跨長江、淮河南北，東臨江浙、西接豫鄂、南北與魯贛連通，地理位置十分優(yōu)越，是重要的交通樞紐和經(jīng)濟(jì)文化交流中心，隨著中部地區(qū)崛起，A省可以很好地承接長三角地區(qū)的信息技術(shù)文化和人力資源，為東西部各類資源流動和人文技術(shù)溝通搭建橋梁。A省自古重視科研，是國家技術(shù)創(chuàng)新工程試點省，截至2014年底擁有科研教育大學(xué)107所，科研機(jī)構(gòu)3484個，A省近年來正逐步將科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，“營改增”選取A省作為第二批試點省份之一，是A省優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)文化條件使然，亦是A省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。2012年8月1日，“營改增”在A省試運(yùn)行。在上海成功試點“營改增”后，A省的運(yùn)行模式基本沿用“上海模式”：在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)即“1+6”行業(yè)開展試點工作，“1”為包括陸路、水路、航空和管道運(yùn)輸在內(nèi)的交通運(yùn)輸業(yè)，“6”指研發(fā)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃和鑒證咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè);新增11%和6%兩檔基本稅率以適應(yīng)新納入行業(yè)的稅款征收，小規(guī)模納稅人仍然適用簡易計稅方法計稅，征收率為3%，不得抵扣進(jìn)項稅額;服務(wù)貿(mào)易進(jìn)口在國內(nèi)環(huán)節(jié)征收增值稅，出口享受零稅率或免稅政策。隨后，A省陸續(xù)將其他營業(yè)稅行業(yè)納入增值稅征稅范圍。

截至今日A省“營改增”后已經(jīng)過去了7年，在全省財政稅務(wù)部門的相互合作及各部門的大力支持下，“營改增”工作順利完成，改革效果顯著。從稅收負(fù)擔(dān)角度來看，全面“營改增”后由于經(jīng)營情況的復(fù)雜性，盡管個別企業(yè)稅負(fù)水平出現(xiàn)了上升，行業(yè)整體稅負(fù)水平呈現(xiàn)下降趨勢，這主要源于增值稅進(jìn)項稅額可以抵扣，僅對企業(yè)流轉(zhuǎn)過程中的增值額征稅，重復(fù)征稅的現(xiàn)象得到遏制;從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型角度來看，本次改革的試點行業(yè)多為服務(wù)型行業(yè)，位于產(chǎn)業(yè)鏈的中端，改革后增值稅的抵扣鏈條延伸到服務(wù)業(yè)的上下游，整個產(chǎn)業(yè)抵扣鏈條被打通，企業(yè)采購積極性得到大幅提升，提高了企業(yè)核心競爭力;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，“營改增”后企業(yè)上下游間會通過定價博弈來劃分增值稅抵扣帶來的減稅效益，這對于企業(yè)內(nèi)部的組織管理、行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整及新興業(yè)態(tài)增長等各方面都有積極影響，有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二） A省“營改增”對稅收收入的影響分析

自2012年營業(yè)稅改增值稅以來，A省的稅制體系發(fā)生了很大變化，營業(yè)稅作為地方主體稅種逐漸退出歷史舞臺，增值稅作為財稅主體稅種的地位更為明顯，文章選取A省“營改增”前后各種地方稅和共享稅收收入的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，研究營業(yè)稅改增值稅對A省地方財政收入的影響，并根據(jù)“營改增”以來不同稅種收入的變化趨勢，探求A省財稅體制的發(fā)展方向，為完善我國地方財稅體系的構(gòu)建提供合理的建議。A省2011年至2018年的財政收入數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，相關(guān)數(shù)據(jù)見下表。

由上表A省地方稅收收入統(tǒng)計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：從總量上看，2011年至2018年A省稅收總收入呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，在這8年的時間里，稅收總收入由原來的1108.30億元上升到2177.78，增長了近一倍，年均增速約12.06%，這源于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擴(kuò)大了稅源，稅基增加的情況下應(yīng)納稅額隨之增加。從結(jié)構(gòu)上看，A省稅收總收入可以劃分為地方稅收收入和共享稅收收入，營業(yè)稅屬于地方稅收收入而增值稅屬于中央與地方共享稅收收入。2015年之前，無論是地方稅收收入還是共享稅收入都保持了較為穩(wěn)定的增長，地方稅收入總額高于共享稅收入總額且增速更快。2015年之后，地方稅收入開始下降而共享稅收入開始上升，直到2017年，共享稅收入總額首次超越地方稅收入總額。這主要是因為稅收收入變動和國家財稅政策息息相關(guān)。2012年A省開始“營改增”試點，交通運(yùn)輸業(yè)和六大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由營業(yè)稅改征增值稅。2016年5月1日全面營改增完成，作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅被取消，共享稅種增值稅稅額大幅增加，共享稅收入占比由2012年的30.32%上升到2017年的58.74%，地方稅收入占比由2012年的69.68%下降到2017年的41.26%。根據(jù)2018年數(shù)據(jù)，隨著時間推移兩者比重間的差距還有拉大的趨勢。

從稅種角度來看，增值稅從2011年開始一直是不斷增長的趨勢，但增長的速度存在差別，大致可以分為四個階段，2012年之前為第一階段，2011年增值稅額為164.6億元，對A省地方稅收收入貢獻(xiàn)程度排名第二，僅此于營業(yè)稅額的379.18億元，此時營業(yè)稅收入是增值稅收入的近2.5倍，兩者間的差距很大;2012年至2015年為第二階段，A省逐步進(jìn)行營業(yè)稅改增值稅的稅制轉(zhuǎn)型，首先是交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)改征增值稅，增值稅收入增速不斷加快，逐漸和排名第三的企業(yè)所得稅收入拉開差距;2015年到2017年為第三階段，A省于2016年5月1日徹底完成改革，所有營業(yè)稅的征稅項目納入增值稅的征稅范圍，2016年的增值稅收入陡然上升到530.34億元，與2012年相比增速2倍多;2017年到2018年為第四階段，增值稅增速趨緩，一方面是因為全面“營改增”于2016年完成，增速必然放緩，另一方面也是因為國家為了減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)不斷推行結(jié)構(gòu)性減稅，包括小規(guī)模納稅人及小微企業(yè)免稅政策、增值稅稅率簡并降低及增值稅抵扣政策等等。

“營改增”之前，地方稅收來源主要是營業(yè)稅，2011年營業(yè)稅收入占地方稅收入50.54%，接下來幾年占比呈現(xiàn)下降趨勢，及至2016年占比仍然達(dá)到29.96%，由此可見營業(yè)稅對地方財政的重要性。從絕對值來看，2011年–2015年，營業(yè)稅額由379.18億元增長為586.80億元，但由于“營改增”的推廣，增長速度逐年降低，2016年5月初全面“營改增”完成，當(dāng)年營業(yè)稅只有前4個月的收入，營業(yè)稅額首次降低到309.99億元。

對地方財政收入影響較大的除了營業(yè)稅和增值稅外，還有企業(yè)所得稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、個人所得稅以及房產(chǎn)稅。首先是企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅額從2016年全面“營改增”后開始加速增長，2017年企業(yè)所得稅額猛然攀升至274.73億元，與去年相比增長約17.79%，在稅收總收入中占比約13.83%，此后企業(yè)所得稅額增長速度繼續(xù)加快，2018年增速達(dá)到21.83%，預(yù)計今后企業(yè)所得稅收入會呈現(xiàn)加速增長趨勢。因為企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額是以企業(yè)利潤為對象進(jìn)行調(diào)整而來，在稅率維持不變的情況下應(yīng)納稅額的增長源于企業(yè)利潤的增加，所以營業(yè)稅改增值稅后，企業(yè)利潤得到增加，此次稅改減輕了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，提高了企業(yè)盈利能力，促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展;

其次是契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅及房產(chǎn)稅，這幾個稅種都和房產(chǎn)和土地相關(guān)聯(lián)，2011年其稅額合計數(shù)為260.18 億元，2011年–2018年逐年增加但增速不斷下降，2012年的增速為28.51%而2018年已經(jīng)降低到0.95%，這得益于國家近年來對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速降低，房價得以控制。同時，2011年其稅額合計數(shù)占地方稅收收入34.68%，之后幾年占比不斷提高，2016年為53.36%，2017年提高到76.27%。由此可見，“營改增”之前營業(yè)稅是地方稅收收入的主要來源，“營改增”之后營業(yè)稅被取消，與土地、房產(chǎn)相關(guān)的各稅種成為地方稅收收入的主要來源，這為“營改增”后我國地方主體稅種缺失的問題提供了一個解決途徑;

最后是城市維護(hù)建設(shè)稅和個人所得稅，2011年城市維護(hù)建設(shè)稅占地方稅收收入比重為9.95%， 2018年上升為16.60%，城市維護(hù)建設(shè)稅是附加稅，隨著增值稅額的增加而增加，但也可以通過稅收優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)應(yīng)納稅額，例如增值稅小規(guī)模納稅人關(guān)于減按50%征收城市維護(hù)建設(shè)稅的規(guī)定。2011年個人所得稅占稅收總收入比重是3.61%，2018年提高到4.24%，個人所得稅占比是不斷提高的，這和該省公民個人收入水平不斷提高及2018年實行的個人所得稅改革存在關(guān)聯(lián)，但值得關(guān)注的是，作為一個重要的所得稅種，與2018年企業(yè)所得稅占比15.37%及增值稅占比41.60%相比，個人所得稅收入偏低了一點，今后可以通過進(jìn)一步的個人所得稅改革，提高其在稅收總收入中的占比。

四、 全面“營改增”后完善地方財政收入管理的建議

通過前文的理論闡述和數(shù)據(jù)分析，可以得出結(jié)論：稅收收入是地方財政收入的主要來源，營業(yè)稅改增值稅減少了重復(fù)征稅，減輕了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，提高了企業(yè)盈利能力，從長遠(yuǎn)看來“營改增”會增加國家的財政收入，但是由于增值稅屬于共享稅而營業(yè)稅屬于地方稅，從中央和地方收入劃分角度來看地方財政收入會在營業(yè)稅取消之后出現(xiàn)缺口，如何彌補(bǔ)這部分財政缺口，緩解地方財政壓力是今后很長一段時間需要考慮的問題。對此可以從以下幾個方面提出相關(guān)政策建議。

（一） 合理劃分增值稅共享比例

改革開放初期，為了充分調(diào)動地方的積極性，我國曾實行地方財政大包干的政策，地方財政收入多用于地方建設(shè)，上交中央的稅收較少，這一政策使得沿海地區(qū)迅速發(fā)展起來。但是這種財政政策也帶來了問題，一方面使得中央財政拮據(jù)，難以集中財力進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè);另一方面也造成了區(qū)域間的差異化急速擴(kuò)大，沿海地區(qū)富有而中西部地區(qū)貧困，中央缺乏財力進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支付，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大，不利于均衡發(fā)展和國家穩(wěn)定。在此前提下1994年開始進(jìn)行分稅制改革，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，增值稅屬于共享稅種，當(dāng)時確立的中央和地方政府分享比例為3：1，即75%的增值稅收入歸屬于中央財政，25%的增值稅收入歸屬于地方財政。分稅制改革在那個時代對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要作用，然而改革也存在弊端，例如造成地方財權(quán)和事權(quán)的不匹配，為了進(jìn)行地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供應(yīng)，地方政府通過土地財政和發(fā)行外債緩解財政壓力，這也為房地產(chǎn)市場的火熱埋下伏筆。2016年全面“營改增”后，地方主要稅收來源的營業(yè)稅被取消，增值稅3：1這樣的分配比例對于地方財政而言更加雪上加霜，此時這樣的分配比例明顯不合理了，根據(jù)《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，明確中央與地方增值稅收入劃分比例為1：1且一直延續(xù)至今，這個比例是否進(jìn)一步提升依賴于地方財政收支平衡的程度，當(dāng)?shù)胤截斦杖胱銐驖M足地方公共支出的需要，這個比例會維持較為穩(wěn)定的狀態(tài)。

（二） 培育地方主體稅種

營業(yè)稅是地方財政收入的重要來源，“營改增”后營業(yè)稅退出財稅歷史的舞臺，地方主體稅種出現(xiàn)缺失，地方財政收入缺少更為穩(wěn)定而充足的來源，目前我國現(xiàn)存的稅種有18個，流轉(zhuǎn)稅類中收入較多的有增值稅和消費稅，增值稅作為共享稅可以通過調(diào)整共享比例來增加地方財政收入，但它的征稅范圍很廣，不適合作為地方稅。消費稅現(xiàn)在是中央稅，但其和營業(yè)稅存在共性，兩者都是針對特定對象進(jìn)行征稅，消費稅是對特定的商品進(jìn)行征稅，國家可以通過消費稅的稅制設(shè)計影響人們的消費行為和企業(yè)的生產(chǎn)行為，進(jìn)而調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和居民收入狀況，消費稅具有一定的區(qū)域特性。另外，消費稅稅源比較豐富，稅基較廣，征稅范圍具有選擇性使其制定有了更大的彈性，因此具有很大的開發(fā)潛力。同時，1994年消費稅正式開征，之后不斷進(jìn)行了完善，現(xiàn)行的消費稅稅制比較完善，易于管理。若將消費稅作為地方主體稅種，可以將消費稅征稅環(huán)節(jié)逐步后移到零售環(huán)節(jié)，借鑒“營改增”的實施方案，先進(jìn)行試點，逐步將其歸屬地方財政。

從前文的分析中，除了消費稅之外對地方財政收入貢獻(xiàn)較多的還有包括契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅及房產(chǎn)稅在內(nèi)的房地產(chǎn)稅收體系。隨著房地產(chǎn)市場的火熱，房地產(chǎn)稅稅源豐富、稅基十分穩(wěn)定，且房地產(chǎn)沒有流動性，不會對其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，不存在外溢性，如果地方政府實施的福利政策推進(jìn)地區(qū)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，根據(jù)“我受益、我負(fù)擔(dān)”的原則，地方稅收收入也會隨之增加，房地產(chǎn)稅較為適合作為地方稅主體稅種。在房地產(chǎn)稅的設(shè)計中，可以將契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅及房產(chǎn)稅中的部分稅種進(jìn)行合并，按照統(tǒng)一的評估價格和稅率征稅，當(dāng)然稅率應(yīng)區(qū)分產(chǎn)權(quán)人的房屋數(shù)量、用途確定，評估價格要根據(jù)現(xiàn)實情況由專門機(jī)構(gòu)合理評估。

（三） 強(qiáng)化地方稅收征管

稅收征管效率的高低也會影響地方財政收支平衡，影響稅收征管效率高低的因素有稅收治理的載體、征管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和征管組織的管理等。首先是稅收治理的載體，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，企業(yè)的財務(wù)管理逐漸電算化，稅收征管也應(yīng)當(dāng)信息化，稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)完整的信息共享平臺。目前稅務(wù)部門內(nèi)部擁有屬于自己的信息服務(wù)平臺，但和其他部門存在隔閡，難以實現(xiàn)不同部門諸如稅務(wù)、銀行、工商和海關(guān)等之間的信息共享，這會帶來各部門由于單獨行動而重復(fù)工作的現(xiàn)象，信息的滯后也會造成工作的低效率。除了信息平臺的建設(shè)還可以推廣聯(lián)席會議制度，定期組織各部門參加聯(lián)席會議，及時了解稅務(wù)情況并解決相關(guān)問題從而加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)與合作;然后是征管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的高低，知識更新?lián)Q代飛速的時代，稅收征管人員應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)地學(xué)習(xí)稅務(wù)專業(yè)知識，提高工作技能。當(dāng)然，國家也可以通過立法的途徑明確稅務(wù)人員的法律責(zé)任和義務(wù)，對違法人員進(jìn)行相應(yīng)的處罰，對于優(yōu)秀的工作者給予績效激勵，這些獎懲手段能有效改善征稅工作;最后是征管組織的管理，做好稅收管理的制定者、執(zhí)行者和分析者，制定地方稅收管理工作之前要結(jié)合本地區(qū)的實際特點和重點稅源情況，工作執(zhí)行過程中要及時清理過時和違法文件并及時修訂，對稅收法律體系認(rèn)真落實，評估反饋稅收情況，避免權(quán)力濫用損害納稅人的合法權(quán)益。

（四） 適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債券規(guī)模

“營改增”在一定程度上帶來了地方財政缺口，為緩解地方財政的壓力，除了稅收層面的調(diào)整和管理外，還可以通過適當(dāng)增發(fā)地方政府債券的方式解決。一直以來地方政府承擔(dān)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼國企虧損和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，某些辦公經(jīng)費支出具有剛性特征，財政支出規(guī)模較大，地方政府通過借入外債的方式彌補(bǔ)這部分缺口，久而久之積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息的壓力。為了化解地方金融風(fēng)險，地方政府采用財政化的轉(zhuǎn)移模式，這一模式固然維持了地方金融穩(wěn)定但也造成了短期集中支付壓力，此時需要尋找更為穩(wěn)定的替代性緩和機(jī)制，將地方債務(wù)債券化，發(fā)行地方政府債券，建立地方財政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制是一個很好的方法。地方政府債券是由地方政府發(fā)行并負(fù)責(zé)償還的債券，也可以成為“地方公債”或“地方債”。[2]地方政府債券屬于公共債務(wù)的范疇，它同稅收一樣也是財政收入的重要來源。地方政府債券是金融工具的創(chuàng)新也是財政管理制度的創(chuàng)新，這種政府債券的發(fā)行既緩解了由于稅制改革帶來的地方財政收支缺口，又避免了因為大量借入外債帶來的短期集中支付壓力。[3]地方政府債券償還周期較長，它的發(fā)行利率低于再貸款利率，顯性和隱形成本較低，同時因為國家稅收的擔(dān)保它的內(nèi)在品質(zhì)高，社會信用度高。綜上，隨著債券發(fā)行和流通市場的成熟，地方債的發(fā)行成為可能，地方債的市場需求將會不斷上升。

（五） 完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付，前者是為了解決縱向財政失衡問題，1994年分稅制改革后，中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)被重新劃分，中央財力得以鞏固，便于更好地調(diào)控全國經(jīng)濟(jì)，符合當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。經(jīng)過這么多年的發(fā)展，地方財政收支出現(xiàn)了一定程度的失衡，“營改增”后由于地方主體稅種的缺失這種失衡程度加深，為了均衡地方財政收支，除了擴(kuò)充稅源及其他財政收入來源還可以通過財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善彌補(bǔ)地方財政缺口。分稅制改革的過渡期就通過縱向轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)中央與地方間的財政縱向失衡，中央補(bǔ)助地方以及地方上解中央后，地方財政的“結(jié)構(gòu)性赤字”得到彌補(bǔ)。[4]后者則是為了應(yīng)對橫向財政失衡問題，橫向財政失衡主要是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異造成的，富裕地區(qū)財政收入多，出現(xiàn)財政盈余，能提供更高水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)，貧困地區(qū)則稅源狹窄，財政拮據(jù)，難以提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，地區(qū)之間的貧富差距明顯，不利于國家穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。財政橫向轉(zhuǎn)移支付則是通過富裕地區(qū)向貧困地區(qū)給予一定的財政補(bǔ)助來彌補(bǔ)地方財政的缺口，實現(xiàn)地區(qū)間財政橫向均衡。目前我國主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付有待進(jìn)一步的制度設(shè)計和執(zhí)行，目前世界上成功實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的國家有德國，它在推動?xùn)|西德統(tǒng)一后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展上起到不可替代的作用，被譽(yù)為橫向轉(zhuǎn)移支付的“德國模式”，[5]但其實施成功的前提是德國特定的社會環(huán)境，不能將其在我國照搬實行。對口支援是具有中國特色的橫向轉(zhuǎn)移支付，在2008年汶川地震的災(zāi)后重建中我國就啟動了大規(guī)模的對口援建，成效顯著。雖然與法制化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度存在差距，但可以將對口支援視為橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形。綜上，今后我國可以在縱向與橫向兩個層面深化完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，彌補(bǔ)地方財政收入的不足，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，推進(jìn)財稅制度的改革。

參考文獻(xiàn)

[1]田雷. “營改增”對地方政府財政收入影響的研究[D].吉林大學(xué)，2017.

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[3]陶雄華.試析中國地方政府債務(wù)的債券化[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2002（12）：28-30.

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[5]石紹賓，樊麗明.對口支援：一種中國式橫向轉(zhuǎn)移支付[J].財政研究，2020（01）：3-12+44.