自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃淺析

孫磊

摘 要： 根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（輔導(dǎo)讀本）》對(duì)于自然資源的定義和解析，所謂的自然資源，就是指一些天然存在的、有使用價(jià)值的、可提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和。在實(shí)際生活中，自然資源扮演著橋梁和紐帶的角色，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用，因此，加強(qiáng)并完善對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理，符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需求，同時(shí)也能促進(jìn)其與空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)，從而保證我國(guó)社會(huì)的健康、穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞： 自然資源;環(huán)境承載能力;國(guó)土空間規(guī)劃

【中圖分類號(hào)】TU984;X37 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.33.021

土地資源作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，它是自然資源的重要組成部分。近年來(lái)，由于環(huán)境污染土地資源遭到很大的破壞，生態(tài)退化嚴(yán)重，這與我國(guó)過(guò)去多年來(lái)混亂的自然資源管理有很大關(guān)系，改革自然資源管理制度，完善土地資源管理刻不容緩。

1 我國(guó)自然資源管理體制改革的內(nèi)容

改革前，我國(guó)自然資源管理體制存在資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、資源管理不統(tǒng)一、部門(mén)管理重疊、權(quán)責(zé)劃分不清晰、部門(mén)間爭(zhēng)權(quán)奪利等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，我國(guó)進(jìn)行了自然資源管理體制的改革，改革的內(nèi)容包括以下幾方面：一是資源管理由分散轉(zhuǎn)向綜合，對(duì)不同門(mén)類的資源統(tǒng)一管理;二是在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源管理;三是資源管理的統(tǒng)一規(guī)劃，如國(guó)土空間規(guī)劃。簡(jiǎn)單概括起來(lái)就是“兩基礎(chǔ)、三操作、四保障”，即筑牢國(guó)土空間和資源產(chǎn)權(quán)兩個(gè)基礎(chǔ)，做好資源的源頭保護(hù)、利用節(jié)約和破壞修復(fù)三方面工作，并從體制、法制、監(jiān)督、服務(wù)四方面進(jìn)行保障。自然資源管理體制改革的關(guān)鍵是制定合理的國(guó)土空間規(guī)劃，在國(guó)土空間規(guī)劃的管控之內(nèi)進(jìn)行土地資源的利用和開(kāi)發(fā)。

2 資源環(huán)境承載能力與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性分析

2.1 資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)是國(guó)土空間規(guī)劃的前提

在實(shí)際生活中，國(guó)土空間規(guī)劃人員通過(guò)綜合調(diào)查區(qū)域國(guó)土空間，并對(duì)其資源環(huán)境承載能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，不僅能為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的制定提供數(shù)據(jù)支持，同時(shí)還能夠?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和建設(shè)提供準(zhǔn)確的資源數(shù)據(jù)參考，保障國(guó)土空間規(guī)劃可靠落地。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃能調(diào)節(jié)資源環(huán)境承載能力

資源環(huán)境承載能力有著自身的極限，而通過(guò)科學(xué)進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，尊重資源環(huán)境承載能力，在其極限范圍內(nèi)合理進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)有效調(diào)節(jié)并發(fā)展資源環(huán)境的承載能力，實(shí)現(xiàn)二者的和諧共生。

2.3 二者之間相互制約并相互影響

國(guó)土空間規(guī)劃與資源環(huán)境承載能力相互制約：國(guó)土空間規(guī)劃影響著資源環(huán)境承載能力的大小，而資源環(huán)境承載能力的大小則決定了國(guó)土空間規(guī)劃的布局，二者互相影響，通過(guò)科學(xué)判斷資源環(huán)境承載能力的大小可以合理進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，而通過(guò)完善國(guó)土空間規(guī)劃又能改善并提高資源環(huán)境的承載能力。

3 加強(qiáng)自然資源管理與國(guó)土空間規(guī)劃的策略

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)綜合性、全局性、前瞻性的國(guó)土利用與保護(hù)規(guī)劃，遵循自然規(guī)律，在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上合理開(kāi)發(fā)和利用國(guó)土資源，尤其是寶貴的土地資源。對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，這是我國(guó)成立自然資源部以來(lái)實(shí)施自然資源管理體制改革的一個(gè)大舉措，通過(guò)整合職責(zé)、明晰職權(quán)、分級(jí)管理，達(dá)到“全國(guó)一張圖”的目的，通過(guò)這一改革，全面解決權(quán)責(zé)關(guān)系混亂、產(chǎn)權(quán)邊界不明、資源缺乏保障、生態(tài)平衡難以落實(shí)等問(wèn)題。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地資源的管控

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地資源管控的核心是土地資源的保護(hù)性利用，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，在防范土地污染和破壞的基礎(chǔ)上，有效實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)使用，同時(shí)在土地資源利用過(guò)程中打造“山水林田湖”生命共同體，依靠綜合開(kāi)發(fā)形成土地的自我修復(fù)能力。國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地資源的管控底線包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久農(nóng)村保護(hù)區(qū)紅線、建成區(qū)邊界、城市增長(zhǎng)邊界等，綜合考慮水資源安全、糧食安全、生態(tài)安全、地質(zhì)環(huán)境安全、文化安全、國(guó)防安全，管控國(guó)土空間災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，為維護(hù)空間規(guī)劃的權(quán)威性和保障規(guī)劃對(duì)土地資源利用的約束底線，空間規(guī)劃中制定了一系列旨在激勵(lì)與約束共存的空間底線管理辦法，如指標(biāo)管控、嚴(yán)格執(zhí)法、權(quán)力約束、資源補(bǔ)償、動(dòng)態(tài)管理等。通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地資源的管控，可一攬子解決我國(guó)土地資源利用現(xiàn)有的問(wèn)題，針對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，嚴(yán)守生態(tài)紅線，厲行生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)保護(hù);針對(duì)城市建設(shè)用地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡、浪費(fèi)土地的問(wèn)題，劃定城市邊界，通過(guò)置換城市閑置土地，挖掘城市的土地資源潛能;針對(duì)耕地?cái)?shù)量急劇26減少的問(wèn)題，嚴(yán)守耕地紅線的同時(shí)，通過(guò)控制農(nóng)民宅基地、置換和騰退閑置集體土地等方法增加耕地?cái)?shù)量，并且做好水土流失、土地荒漠化等防范措施;針對(duì)環(huán)境污染和污水灌溉導(dǎo)致土壤污染和破壞的問(wèn)題，通過(guò)控制污染源、污染治理和恢復(fù)等懲罰性補(bǔ)償措施，徹底杜絕土地污染。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃管控土地資源的制度建設(shè)

（1）完善土地資源源頭保護(hù)制度。通過(guò)實(shí)施耕地紅線和生態(tài)底線保護(hù)制度，保住農(nóng)用地，保護(hù)對(duì)區(qū)域生態(tài)有修復(fù)功能的生態(tài)用地。通過(guò)健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文“四位一體”保護(hù)制度，劃定全國(guó)永久基本農(nóng)田，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，建立耕地占補(bǔ)平衡管理新機(jī)制。（2）厲行土地資源節(jié)約制度。強(qiáng)化土地資源總量控制，突出土地資源的稀缺性，運(yùn)用“價(jià)、稅、費(fèi)、金”等經(jīng)濟(jì)杠桿，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)開(kāi)展土地資源節(jié)約的積極性，對(duì)浪費(fèi)土地資源的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。（3）實(shí)行土地有償使用制度。取消土地供應(yīng)雙軌制，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，除軍事、國(guó)防、社會(huì)保障房等特殊用地外，各類建設(shè)用地均實(shí)行有償出讓和使用，完善土地資源有償使用方式，規(guī)范出讓收益管理。（4）厲行土地資源生態(tài)補(bǔ)償制度，強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”，建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、資源消費(fèi)區(qū)對(duì)資源產(chǎn)區(qū)、上游對(duì)下游和東部對(duì)西部的生態(tài)補(bǔ)償。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在“多規(guī)合一”政策實(shí)施的背景下，自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃越來(lái)越受到人們的廣泛關(guān)注，且成為影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的重要因素。因此，我們必須了解自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間規(guī)劃之間的關(guān)系及存在的不足，采取有效的措施，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1] 程美才.自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃[J].百科論壇電子雜志，2019（7）：593-594.

[2] 董祚繼，田樂(lè).自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃[J].景觀設(shè)計(jì)學(xué)（英文），2019，7（1）：88-93.