淺談四川省第三次全國國土調(diào)查成果的優(yōu)越性及應(yīng)用建議

黎詩宏 葉學(xué)中 趙敏 王利峰 羅曉瓊

摘 要? ?通過對(duì)比“二調(diào)”成果，從三方面來具體分析“三調(diào)”成果的優(yōu)越性：沿用性、可靠性和客觀真實(shí)性，以展現(xiàn)三調(diào)成果的特點(diǎn)，既增強(qiáng)林業(yè)、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等各管理部門對(duì)“三調(diào)”成果的了解和使用，也提高自然資源管理效率。為保障三調(diào)成果的運(yùn)用、繼承和完善，提出一定的建議。

關(guān)鍵詞? ? 二調(diào);三調(diào);優(yōu)越性

中圖分類號(hào)：P205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-5603（2020）03-58-4

Abstract： By comparing the results of the second national land survey， in three aspects to specific analysis superiority of the third national land survey results：continuity， reliability and objectivity， highlight the characteristics of the third national land survey. It will not only enhance the understanding and application of the results of the third national land survey by forestry department， water department， agricultural department and so on， but also improve the efficiency of natural resources management. In order to guarantee the application， inheritance and perfection of the third national land survey， Make some Suggestions.

Keywords： the second national land survey; the third national land survey; superiority

在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代背景下，第二次全國國土調(diào)查成果（以下簡稱“二調(diào)”）已不能完全滿足國土管理各方面的需求。由于技術(shù)水平和歷史經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因，歷年變更調(diào)查主要是疊加影像分析易判讀并且土地管控最嚴(yán)格的新增建設(shè)用地和動(dòng)土區(qū)進(jìn)行調(diào)查和變更，并未全面地對(duì)調(diào)繪錯(cuò)誤、其他地類圖斑變化、地類圖斑精度錯(cuò)誤進(jìn)行系統(tǒng)更正。即使“二調(diào)”成果每年更新，仍不能徹底完善其成果的適應(yīng)性、完備性。對(duì)此，國家依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地調(diào)查條例》，早在2017年10月就開始部署第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）[1]，以期在2020年底前全面完成國土調(diào)查成果的迭代[2]?！叭{(diào)”是在2017年變更調(diào)查成果基礎(chǔ)上，采用“三調(diào)基礎(chǔ)”影像和“統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新”影像進(jìn)行內(nèi)業(yè)勾繪、外業(yè)調(diào)繪、互聯(lián)網(wǎng)舉證的方式全面細(xì)化和完善四川省土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，掌握詳實(shí)準(zhǔn)確的土地利用現(xiàn)狀和國土資源變化情況。目前自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等單位在管理過程中，仍在使用“二調(diào)”成果，對(duì)“三調(diào)”成果及其特點(diǎn)還不清楚，因此在“三調(diào)”成果即將啟用前，通過具體分析“三調(diào)”成果的優(yōu)越性來凸顯“三調(diào)”的成果的特點(diǎn)，對(duì)各部門了解和使用“三調(diào)”成果具有重大意義。

1? 成果的沿用性

《第三次全國國土調(diào)查實(shí)施方案》 和 《中華人民共和國土地管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定“三調(diào)”工作是在“二調(diào)”成果基礎(chǔ)上進(jìn)行，是對(duì)“二調(diào)”成果全面系統(tǒng)性的調(diào)查更新、細(xì)化、補(bǔ)充和改正。

1.1 底圖坐標(biāo)一致

“三調(diào)”準(zhǔn)備階段，各地集中收集二調(diào)成果和相關(guān)數(shù)據(jù)交由省“三調(diào)辦”統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為國家推薦并要求使用的國家2000大地坐標(biāo)系，其中心為地球質(zhì)心，較“二調(diào)”采用的西安80坐標(biāo)系（參心坐標(biāo)）有更好的空間參數(shù)擴(kuò)展性和適應(yīng)性，能更大范圍的控制坐標(biāo)投影變換的誤差，也能更好的對(duì)接國際坐標(biāo)[3]。

1.2 底圖的繼承性

底圖主要采用2017變更調(diào)查成果、國家下發(fā)的“三調(diào)基礎(chǔ)”影像和“統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新”影像，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行全域圖斑矢量化，權(quán)屬繼承“二調(diào)”成果，同時(shí)重點(diǎn)參考農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果、不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合成果和城鎮(zhèn)地籍資料等成果進(jìn)行更新，確保權(quán)屬正確完整。

1.3 土地分類的追溯性

“三調(diào)”土地分類沿用12個(gè)一級(jí)類的大框架[4，5]，為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和凸顯濕地資源的重要性，在工作分類中再加濕地一級(jí)類，但其二級(jí)類仍由其它12個(gè)一級(jí)類中的二級(jí)類組成，并未因此新增加二級(jí)類，以保證分類在總體上可追溯。為適應(yīng)國土用途管理，同時(shí)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的分類進(jìn)行銜接，也為與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接，在科學(xué)性、適用性和實(shí)用性的原則下對(duì)原12個(gè)一級(jí)類進(jìn)行拆分、合并、細(xì)化出73個(gè)二級(jí)類[5]。現(xiàn)狀調(diào)查為林地、果園、草地和坑塘水面等地類，但在“二調(diào)”中為耕地，這類圖斑可根據(jù)實(shí)際情況判斷是否動(dòng)用工程機(jī)具才能復(fù)耕來標(biāo)注圖斑為“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”[6]，其中實(shí)地位于25度上陡坡的園地、林地和草地（以“三調(diào)”坡度圖為準(zhǔn)）的圖斑不再標(biāo)注恢復(fù)屬性[7]，以保證在貫徹生態(tài)文明建設(shè)理念的基礎(chǔ)上，易耕種的原耕地在調(diào)為其他地類的同時(shí)仍能追溯歷史地類。

2? 成果的可靠性

三調(diào)優(yōu)越的可靠性主要從統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、工作要求、技術(shù)方案和質(zhì)量要求等方面來具體保障。

2.1 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

“三調(diào)”開展具體工作前，省“三調(diào)辦”組織了各區(qū)縣“三調(diào)辦”主任、副主任、技術(shù)人員，各地技術(shù)承擔(dān)單位培訓(xùn)學(xué)習(xí)相關(guān)文件精神和調(diào)查內(nèi)容，并進(jìn)行了考核，對(duì)考試合格者配發(fā)培訓(xùn)合格證編號(hào)，確保管理人員和作業(yè)人員對(duì)“三調(diào)”調(diào)查目的、要求、重要性有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

2.2編制調(diào)查實(shí)施方案

各地根據(jù)國家和省“三調(diào)辦”的實(shí)施方案，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，編制市縣級(jí)第三次國土調(diào)查方案，確定目標(biāo)任務(wù)、技術(shù)路線、內(nèi)外業(yè)實(shí)際安排、成果質(zhì)量控制、工期倒排等工作，保證調(diào)查工作有序組織、確保調(diào)查成果質(zhì)量。

2.3嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查過程

實(shí)際工作進(jìn)展中，內(nèi)業(yè)嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)程進(jìn)行地類圖斑矢量，并提出需要外業(yè)實(shí)地互聯(lián)網(wǎng)舉證的圖斑;外業(yè)調(diào)查核實(shí)工作要做到“四到”-走到、看到、標(biāo)到、拍到。實(shí)地走到國家提出的不一致圖斑和內(nèi)業(yè)預(yù)判需舉證的圖斑;對(duì)實(shí)際用地情況要看到;對(duì)地類有變化、地類邊界有變化和權(quán)屬變化的一定要標(biāo)繪到位;對(duì)影像不支持的圖斑原則上都進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)拍照舉證，并且針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地還必須拍其內(nèi)部實(shí)際用途照片予以佐證。針對(duì)確實(shí)無法到達(dá)的圖斑，由區(qū)縣“三調(diào)辦”作出承若舉證[8]，來堵住最后一道漏洞。外業(yè)人員及時(shí)對(duì)接內(nèi)業(yè)人員將其標(biāo)繪數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)繪上圖，確保每個(gè)圖斑的判定正確可靠。最終將矢量數(shù)據(jù)與對(duì)應(yīng)的屬性、標(biāo)注信息統(tǒng)一錄入數(shù)據(jù)庫。

國家“三調(diào)辦”利用2019年底3個(gè)月左右時(shí)間制作“統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新”影像，并在“三調(diào)基礎(chǔ)”影像上疊加此影像進(jìn)行內(nèi)業(yè)變化圖斑判別，著重對(duì)動(dòng)土和新建構(gòu)（筑）物等類型圖斑做信息提取，進(jìn)而指引各區(qū)縣做好“三調(diào)”的更新調(diào)查工作，以期保證“三調(diào)”成果的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

2.4 成果的精細(xì)化

“三調(diào)”在調(diào)查土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬和基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，增加了打開城鎮(zhèn)村內(nèi)部調(diào)查、專項(xiàng)用地調(diào)查、地類圖斑的標(biāo)注信息和降低最小上圖面積。

2.4.1? 打開城鎮(zhèn)村內(nèi)部調(diào)查

打開城鎮(zhèn)村內(nèi)部建設(shè)用地調(diào)查，目的在于查清范圍內(nèi)部的商服用地、工業(yè)用地、道路用地、機(jī)關(guān)團(tuán)體用地和各類農(nóng)用地等用地情況。

2.4.2? 專項(xiàng)用地調(diào)查

專項(xiàng)用地調(diào)查：耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查、耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)和耕地分等定級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)等豐富了“三調(diào)”成果的專項(xiàng)性，為其它耕地保護(hù)項(xiàng)目提供專項(xiàng)數(shù)據(jù)，為國家監(jiān)管農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)利用率提供直觀數(shù)據(jù)。

2.4.3? 地類圖斑信息標(biāo)注

為方便自然資源管理工作中分析和查找細(xì)化的地類信息，增加耕地種植屬性標(biāo)注、園地細(xì)化標(biāo)注、草地標(biāo)注、工業(yè)倉儲(chǔ)用地細(xì)化標(biāo)注、城鎮(zhèn)村及工礦用地標(biāo)注。如對(duì)耕地種植屬性標(biāo)注還分為“種植糧食作物”“種植非糧食作物”“糧與非糧輪作”“休耕”“林糧間作”和“未耕”等種植屬性;原耕地圖斑變?yōu)榱值亍@地、草地和坑塘水面標(biāo)注“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”;為更準(zhǔn)確表達(dá)村莊用地的現(xiàn)狀，對(duì)村莊房屋拆除未盡的仍按原建設(shè)用地調(diào)查，但標(biāo)注“拆除未盡”;對(duì)推土在建工程，按原地類調(diào)繪，并納入推土區(qū)專題圖層進(jìn)行每年度追蹤[6]。

2.4.4? 最小上圖面積

“三調(diào)”下發(fā)影分辨率為1-2米，但參照農(nóng)業(yè)承包地影像和最近變更調(diào)查影像，調(diào)查比例尺從“二調(diào)”的1：10000提升至1：5000，甚者1：2000。城鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)查在參考城鎮(zhèn)地籍測(cè)繪圖的情況下，可將調(diào)查比例尺提升到1：500?！叭{(diào)”最小上圖圖斑面積遠(yuǎn)低于“二調(diào)”，將調(diào)查上圖精度提高1倍以上。“三調(diào)”中各最小上圖面積分別為：建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地實(shí)地面積200m2，農(nóng)用地（除設(shè)施農(nóng)用地）實(shí)地面積400m2，其他地類實(shí)地面積600m2，荒漠地區(qū)可適當(dāng)減低精度，但不得低于1500m2（見表1）。對(duì)于有更高管理需求的地區(qū)，建設(shè)用地最小調(diào)查面積可定為100m2 [5]。四川部分地區(qū)甚至將建設(shè)用地最小調(diào)查面積定為50m2，以強(qiáng)調(diào)“三調(diào)”成果的精細(xì)化。

2.5 線狀地物面狀化

“二調(diào)”中河流、鐵路、公路、管道用地、農(nóng)村道路、林帶、溝渠和田坎等線狀地物寬度小于圖上2mm的，調(diào)繪中心線，用單線表示，存為單獨(dú)圖層放入數(shù)據(jù)庫[9]。期間每年的變更調(diào)查極少對(duì)其實(shí)施變更，導(dǎo)致在使用上和變更繼承上帶來較大困難?！岸{(diào)”中線狀地物寬度通常采用分段的平均值作為整個(gè)線狀地物的寬度，但這個(gè)寬度與理論平均寬度不一致導(dǎo)致面積計(jì)算存在差異。當(dāng)具體分析線狀地物在地類圖斑中的構(gòu)成時(shí)，其拓面后圖形并不能準(zhǔn)確反映實(shí)際線狀地物形狀[10，11]。因此，在“三調(diào)”中要求將其面狀化作為圖斑對(duì)待，真正達(dá)到影像實(shí)際映射為地類圖斑“所見即所繪”，為后期數(shù)據(jù)分析和使用帶來極大方便。

2.6 質(zhì)檢保障

每次成果核查須通過作業(yè)小組的自檢、項(xiàng)目部內(nèi)互檢、技術(shù)承擔(dān)單位質(zhì)檢、區(qū)縣“三調(diào)”辦檢查合格后，才能報(bào)省市“三調(diào)辦”檢查。通常對(duì)省市“三調(diào)辦”檢查反饋的數(shù)據(jù)進(jìn)行多次修改后才能達(dá)到報(bào)國家要求。最后每個(gè)區(qū)縣的成果由國家進(jìn)行圖斑抽查和鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽查，各地須對(duì)審查反饋的錯(cuò)誤圖斑一一整改，若錯(cuò)誤率在3%以上的，還需舉一反三全面整改，整改合格后還要進(jìn)行統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新，來確保數(shù)據(jù)及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠[2]，[8]。

3? 成果的客觀真實(shí)性

在調(diào)查要求上實(shí)事求是，確?？陀^真實(shí)。調(diào)查工作中嚴(yán)格貫徹國家要求：“寧要數(shù)據(jù)客觀真實(shí)性、不要虛假數(shù)據(jù)的前后一致性”，“毫不動(dòng)搖、寸步不讓、虛報(bào)嚴(yán)懲、講清原因”，由此杜絕了個(gè)別“地方上”企圖通過在調(diào)查數(shù)據(jù)上為其謀“福利”或“指標(biāo)”的想法。實(shí)際調(diào)查中工作人員嚴(yán)格按照調(diào)查規(guī)范，整個(gè)過程中的客觀真實(shí)數(shù)據(jù)不受行政干擾，既提升了調(diào)查速度，又保證了“三調(diào)”成果的客觀真實(shí)性。而且各地影像不支持圖斑地類的，也盡最大努力采用互聯(lián)網(wǎng)舉證來佐證，以保證所有數(shù)據(jù)成果能夠達(dá)到“看圖說話”。在成果核查階段，國家明確要求“三調(diào)”要“堅(jiān)持國家立場，維護(hù)國家信用”。實(shí)際核查過程中，審核人員嚴(yán)格堅(jiān)持只認(rèn)影像和照片反應(yīng)的客觀情況的優(yōu)良作風(fēng)，對(duì)模棱兩可的圖斑判定，也建議區(qū)縣充分舉證等切實(shí)可行的措施確保“三調(diào)”成果的真實(shí)性。

4? 建議

在優(yōu)越的三調(diào)成果啟用前，為全面保障三調(diào)成果的運(yùn)用、共享、繼承和完善，提出以下幾點(diǎn)建議。

（1）在調(diào)繪河流水面時(shí)依據(jù)常水位線，但在實(shí)際調(diào)繪中水務(wù)部門并未出具該范圍線。因此自然資源部門應(yīng)與水務(wù)部門通力協(xié)作，盡早確定常水位線和洪水位線或河道管理范圍線，將內(nèi)陸灘涂和河流水面剝離出來，方便后期分工管理。

（2）充分利用三調(diào)成果中的林地調(diào)查數(shù)據(jù)與林業(yè)部門的林地資料進(jìn)行分析，對(duì)共有部分可以鎖定入庫，對(duì)不同區(qū)域再針對(duì)性調(diào)查，遵循客觀真實(shí)的情況下，使兩套數(shù)據(jù)有機(jī)融合，方便成果管理和共享。

（3）為適應(yīng)各部門整合后對(duì)國土調(diào)查成果的新要求，應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)人才的培養(yǎng)，以便順利對(duì)接各項(xiàng)工作，讓管理者真切了解管轄范圍內(nèi)國土利用現(xiàn)狀。

（4）對(duì)“三調(diào)”成果維護(hù)更新的渠道應(yīng)開放化。比如：若后期發(fā)現(xiàn)仍然存在的錯(cuò)誤圖斑，可以通過在線舉證和政府證明的方式對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行網(wǎng)上備案，待年底進(jìn)行統(tǒng)一變更。

5? 結(jié)束語

“三調(diào)”成果的沿用性、可靠性和客觀真實(shí)性，均建立在貫徹“三調(diào)”工作的總體部署要求、正確的工作全局觀、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作態(tài)度和過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)上。優(yōu)越的沿用性主要體現(xiàn)在三調(diào)數(shù)據(jù)繼承與發(fā)展上。優(yōu)越的可靠性主要體現(xiàn)在人員的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、細(xì)致的調(diào)查方案、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查工作和嚴(yán)格的質(zhì)檢等細(xì)節(jié)工作。三調(diào)最為耀眼的優(yōu)越性是強(qiáng)調(diào)成果的客觀真實(shí)性，因?yàn)閿?shù)據(jù)的客觀真實(shí)性是成果的生命力。通過每位奮戰(zhàn)在“三調(diào)”一線同仁的辛勤付出，一定能將優(yōu)越的“三調(diào)”成果呈現(xiàn)給各個(gè)部門，并服務(wù)于各行各業(yè)，為新時(shí)代特色社會(huì)主義貢獻(xiàn)一份力。

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