精準(zhǔn)扶貧中第一書記的作用發(fā)揮與現(xiàn)實困境

李丹

摘 要 實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、消除貧困是對共同富裕的最好闡釋。派駐第一書記是我國精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要機制。在脫貧攻堅的決勝階段，第一書記的主要工作是：組織落實扶貧項目，參與整合涉農(nóng)資金，積極引導(dǎo)社會資金，促進(jìn)貧困村、貧困戶脫貧致富;幫助選準(zhǔn)發(fā)展路子，培育農(nóng)民合作社，增加村集體收入，增強“造血”功能。隨著駐村幫扶工作的日益制度化和規(guī)范化，第一書記作用的發(fā)揮遭遇現(xiàn)實困境，突破這一困境是當(dāng)前扶貧脫貧工作亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 第一書記 現(xiàn)實困境 駐村幫扶實踐

中圖分類號：D262.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2020.09.079

Abstract Realizing common prosperity is the essential requirement of socialism. Precise poverty alleviation， precise poverty alleviation and poverty elimination are the best explanations for common prosperity. Sending the first secretary is an important mechanism for targeted poverty alleviation and poverty alleviation. In the decisive stage of poverty alleviation， the main work of the first secretary is to organize and implement poverty alleviation projects， participate in the integration of agriculture related funds， actively guide social funds， and promote poverty-stricken villages and poor households to get rid of poverty and become rich; help to choose the right development path， cultivate farmers' cooperatives， increase village collective income， and enhance the "hematopoietic" function. With the increasingly institutionalization and standardization of the assistance work in villages， the first secretary's role has encountered a real dilemma. Breaking through this dilemma is an urgent problem to be solved in the current poverty alleviation and poverty alleviation work.

Keywords targeted poverty alleviation; realistic dilemma; practice of village assistance

1第一書記的作用發(fā)揮分析框架

1.1 第一書記與精準(zhǔn)扶貧

派駐第一書記是我國精準(zhǔn)扶貧的重要機制，其政策制度設(shè)計是基于貧困村基層組織發(fā)展能力弱，不能很好適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧背景下貧困村向上（上級或外部各類幫扶力量）對接向下整合（村莊的協(xié)調(diào)和規(guī)劃發(fā)展）要求提高后的新形勢。國家向貧困村派駐第一書記的初衷就是要推動精準(zhǔn)扶貧。2015年4月國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共中央組織部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》要求選派第一書記要全面覆蓋建檔立卡貧困村。重點區(qū)域是滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、六盤山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等。在脫貧攻堅決勝時期，第一書記的職責(zé)由精準(zhǔn)扶貧逐步轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)脫貧，其駐村幫扶工作也應(yīng)有所調(diào)整。其工作重點已經(jīng)由大力宣傳、推動黨的各項扶貧開發(fā)政策落地，帶領(lǐng)駐村干部開展貧困戶識別工作進(jìn)而協(xié)助村“兩委”制定扶貧計劃向組織落實扶貧項目，整合涉農(nóng)資金，積極籌集社會資金轉(zhuǎn)變。大力培育農(nóng)民合作社，增加村集體收入，增強村集體和村民的“造血”功能，促進(jìn)貧困村、貧困戶早日脫貧致富。由此觀之，第一書記參與甚至主導(dǎo)了精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧。其不僅要分析致貧原因，協(xié)助貧困戶制定脫貧和發(fā)展計劃，還要協(xié)調(diào)幫扶資源，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富。

1.2第一書記的作用發(fā)揮分析框架

第一書記由機關(guān)企事業(yè)單位干部選派而來，具體來源為：各級機關(guān)后備干部和優(yōu)秀年輕干部，事業(yè)單位、國有企業(yè)的優(yōu)秀工作人員，以及因年齡原因從領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整下來但尚未退休的干部。其向上（上級或外部各類幫扶力量）對接向下整合（村莊的協(xié)調(diào)和規(guī)劃發(fā)展）的能力較強。因此，將其派往貧困村指導(dǎo)扶貧脫貧工作，能充分發(fā)揮其單位的優(yōu)勢，在資金、人才、項目、信息、政策等方面給予指導(dǎo)，幫助貧困村改變落后面貌，力爭早日脫貧，健強村級基層組織，以及鍛煉和培養(yǎng)農(nóng)村本土干部。在國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的大格局中，第一書記一端連著政府，一端連著貧困村，被視為該政策在基層落地生根的核心力量，并逐步形成了規(guī)范化、制度化的實施機制。比如《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》中就對第一書記的職責(zé)以及管理與考核作出了明確的規(guī)定。①

圍繞“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”等精準(zhǔn)扶貧各環(huán)節(jié)，第一書記的精準(zhǔn)扶貧要實現(xiàn)“扶真貧，真扶貧”和“脫真貧，真脫貧”的價值目標(biāo)?！胺龀终l”是指第一書記等駐村干部要協(xié)助村干部精準(zhǔn)識別扶貧對象，“誰來扶”是指第一書記等駐村干部要聯(lián)系與整合各種扶貧資源（政府、企業(yè)、其他組織或個人所提供的資金、技術(shù)等資源）參與扶貧，“怎么扶”是指第一書記等駐村干部要協(xié)助扶貧資源的提供者針對不同的貧困村、貧困戶采用不同的扶貧措施以實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的最后一公里。

2 第一書記扶貧分析：桂南 B 村的實踐

2.1桂南貧困村B村的第一書記精準(zhǔn)扶貧實踐

2.1.1村莊概況

B村位于廣西S縣北部，屬于“十三五”期間廣西省級貧困村。B村村委會距鄉(xiāng)政府有8公里，距縣城有22公里，屬于邊遠(yuǎn)山區(qū)、大石山區(qū)、資源匱乏地區(qū)，地勢崎嶇。全村耕地總面積1329畝，人均耕地為0.6畝，耕地主要是以旱地為主，林地總面積10008畝，人均林地為4.5畝;主要農(nóng)業(yè)種植有玉米、甘蔗、桑蠶、食用菌等。全村設(shè)有1個黨支部，4個黨小組，黨員40人，其中女性黨員8人，60歲以下黨員20名。全村共有13個自然莊，15個村民小組，共535戶、2203人，其中貧困戶207戶，貧困人口846人。2016年已脫貧48戶、212人，2017年實現(xiàn)全村脫貧摘帽，貧困發(fā)生率控制在1.31%以下。

2.1.2 B村的精準(zhǔn)扶貧情況

十八大以來，B村在各級各部門、社會各界的支持下，積極開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧、光伏扶貧等多種扶貧方式，取得良好成效。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，B村取得了引人注目的成就，第一書記到村以后，全村共投入資金310萬元，其中投資45萬元建設(shè)農(nóng)資房、講習(xí)所，投資60萬元美化村委周邊環(huán)境以及提升產(chǎn)業(yè)示范。在交通方面，全村13個莊通屯道路都已硬化。解決了N莊通電不穩(wěn)定問題，實現(xiàn)了全村13個莊通電全覆蓋。在通訊方面，全村接通有線電視，并實現(xiàn)寬帶全覆蓋。農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到很大改善，為B村有效地推進(jìn)三個文明建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ);在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，B村按照“種養(yǎng)結(jié)合，長短結(jié)合”原則，做強四季蜜芒、蛋雞、山水牛三大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升食用菌、桑蠶種養(yǎng)其他潛力產(chǎn)業(yè)。同時將生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合起來，以“一山一水一路一園”為方向發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。在具體發(fā)展戰(zhàn)略上，B村第一書記率先在全村實施“產(chǎn)業(yè)富民”專項活動，緊緊圍繞“五個一”目標(biāo)扎實推進(jìn)：目前建成1200畝四季蜜芒生態(tài)果園種植專業(yè)合作社，帶動158戶貧困戶發(fā)展。在光伏扶貧方面，B村投資50萬元發(fā)展光伏扶貧電站項目，為村集體經(jīng)濟(jì)年均增收5萬元以上。在村集體經(jīng)濟(jì)方面，近兩年，在各級黨委和政府的關(guān)心和支持下，由第一書記牽頭，先后共得發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)扶持資金480萬元，經(jīng)村兩委討論，鎮(zhèn)黨委、政府同意，分別投入某某農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司400萬元，某某農(nóng)民養(yǎng)殖專業(yè)合作社30萬元，光伏發(fā)電50萬元。每年按投入資金的8%分紅，2017年已存入村集體經(jīng)濟(jì)賬戶共39.4萬元。在就業(yè)培訓(xùn)扶貧方面，B村在2017年貧困戶接受就業(yè)培訓(xùn)207人次，有15人獲得公益性崗位。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面，B村按照“一山一水一路一園”旅游規(guī)劃方案，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，以“一山一水一路一園”為主線，聯(lián)合企業(yè)打造田園綜合體，實現(xiàn)旅游帶扶貧促發(fā)展，不斷增強村集體經(jīng)濟(jì)收入，帶動貧困戶脫貧增收。

2.1.3 B村第一書記駐村幫扶的主要內(nèi)容及成效

B村第一書記畢業(yè)于同濟(jì)大學(xué)，任職于廣西壯族自治區(qū)某廳。2015年10月至2018年2月由工作單位派駐S縣B村任第一書記。作為第一書記，他的扶貧事跡先后得到了人民日報、新華社、國務(wù)院扶貧辦網(wǎng)站等媒體的關(guān)注報道。廣西衛(wèi)視、同濟(jì)大學(xué)宣傳部、南寧電視臺也分別進(jìn)行過專題片拍攝，給予報道宣傳。扶貧期間，他心系扶貧，情系群眾，立足崗位，主動作為，帶領(lǐng)B村干部群眾扎實工作，脫貧成效顯著。2017年，B村順利實現(xiàn)了整村高質(zhì)量脫貧摘帽（貧困發(fā)生率降到2017年的1.31%）。駐村工作期間，他促進(jìn)外援與內(nèi)源互動的主要做法和成效包括：

第一，夯實基礎(chǔ)，強化基層黨建。農(nóng)村要發(fā)展、要脫貧，黨建是基礎(chǔ)。針對一直以來村委會凝聚力不強的現(xiàn)狀，他提出了“一支隊伍、二個機制、三個重點”方案。首先建設(shè)一支有凝聚力的干部隊伍，提高這支隊伍的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。他帶頭健全工作責(zé)任宣傳教育機制和分工機制。把工作責(zé)任劃分貼上宣傳欄，讓村民大事小事都能找到第一責(zé)任人，同時做好分工不分家的組織協(xié)調(diào)。設(shè)立基層廉潔工作站，開通監(jiān)督檢查渠道，把項目資金的使用情況進(jìn)行公示，保障了群眾對扶貧工作的有效監(jiān)督。定期召開民主生活會，提高黨員的黨性修養(yǎng)。完善宣傳教育設(shè)施，開展黨建大型道德講堂，黨建視頻全天候播放，做好黨員的宣傳教育工作。

第二，找準(zhǔn)方向，科學(xué)編制規(guī)劃。要發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃先行。他依托后盾單位和專業(yè)優(yōu)勢，參與B村村屯規(guī)劃編制，讓B村這個地理上識別度不高的小村莊入選了全國村屯規(guī)劃示范村，成為廣西區(qū)上榜的2個村莊之一。他聯(lián)系后盾單位廣西壯族自治區(qū)某廳、廣西壯族自治區(qū)某設(shè)計院和同濟(jì)校友，在他們的幫助下為小村莊設(shè)計了村屯規(guī)劃。精準(zhǔn)識別工作一結(jié)束，他就把村民在評議會討論中提到的三十多條意見整理出來總結(jié)成15個項目，并采取參與式方法讓每一項內(nèi)容和實施都由村民舉手表決。

第三，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，打造造血功能。產(chǎn)業(yè)決定扶貧質(zhì)量，只有變“輸血式”扶貧為“造血式”脫貧，才能拔窮根。兩年來，他帶領(lǐng)B村探索創(chuàng)新了“農(nóng)戶抱團(tuán)、龍頭帶動、能人引領(lǐng)”等多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式，成功培育發(fā)展了四季芒果、蛋雞、山水牛、食用菌、種桑養(yǎng)蠶、光伏發(fā)電等6大產(chǎn)業(yè)，形成了資金跟著窮人走，窮人跟著能人走，能人跟著產(chǎn)業(yè)項目走，產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走的新格局，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)對全村207戶貧困戶的全覆蓋。獨特的培育特色產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新帶貧機制經(jīng)驗也讓B村（芒果項目和蛋雞項目）成為了全國培訓(xùn)致富能人現(xiàn)場會、全區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)場會和全區(qū)培訓(xùn)致富能人現(xiàn)場會示范推廣點之一。

第四，完善教育，扶心扶志扶智。扶貧先扶志（智），扶志（智）靠教育。扶貧先扶智，他剛上任就大力促進(jìn)改善村莊教學(xué)條件：新建1棟教學(xué)樓，立面改造2400㎡，爭取到企業(yè)捐贈“希望書屋”1個。集合多方力量“送溫暖獻(xiàn)愛心”，直接捐贈校服、鞋子、書籍、書包、文體器材等價值約十四萬元。他個人拿出工資資助三名貧困學(xué)生，設(shè)立“追夢獎學(xué)金”五千元，激勵貧困學(xué)生。

2.2 第一書記作用發(fā)揮的現(xiàn)實困境

為了實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，“國家層面的扶貧政策設(shè)計者試圖通過數(shù)字技術(shù)解決政策制定者與執(zhí)行者之間的信息不對稱，以數(shù)字為計量核心、以建檔立卡為實施手段，將治理對象、治理行動和治理效果都予以量化，將治理任務(wù)分解為多個扶貧指標(biāo)，再以年度考核和總考核的形式，檢校幫扶單位是否完成了扶貧辦的考核要求”。②技術(shù)化、數(shù)字化管理的目的是監(jiān)督幫扶政策和措施的落實。

但是數(shù)字技術(shù)也有很大的弊端，它會增加第一書記等駐村干部的時間成本和工作負(fù)擔(dān)，同時也會大大壓縮他們從事具體工作的時間，會造成“上半年忙項目，下半年忙材料”的尷尬局面。長此以往，就會挫傷第一書記扶貧工作的積極性，也會降低扶貧效果。B村第一任第一書記的幫扶工作剛好在駐村干部工作規(guī)定開始細(xì)致化時結(jié)束，其扶貧工作的積極性未受到影響，扶貧效果較好;B村第二任第一書記的幫扶工作剛好在駐村干部工作規(guī)定開始細(xì)致化之后，其扶貧工作的積極性出現(xiàn)明顯下降。

3 結(jié)論與思考

3.1 簡要結(jié)論

派駐第一書記是我國精準(zhǔn)扶貧的重要機制。其政策制度設(shè)計是基于貧困村基層組織發(fā)展能力弱，不能很好適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧背景下貧困村向上（上級或外部各類幫扶力量）對接向下整合（村莊的協(xié)調(diào)和規(guī)劃發(fā)展）要求提高后的新形勢。第一書記幫助貧困村發(fā)展成效除了受貧困村發(fā)展資源條件等客觀因素外，更重要的是其社會資源動員能力、主觀的積極性以及努力程度。B村第一任第一書記帶領(lǐng)村民脫貧致富、村莊加快發(fā)展取得顯著成效正是他積極主動去了解村莊真正發(fā)展需求，并積極通過向上級爭取資金資源，以及通過社會網(wǎng)絡(luò)爭取資金資源，促進(jìn)村莊朝著符合村民發(fā)展意愿的方向發(fā)展，反過來村莊獲得發(fā)展也激發(fā)了村民發(fā)展積極性，提升村莊的凝聚力，促成了B村在外援和內(nèi)源互動中實現(xiàn)快速發(fā)展。

當(dāng)前我國駐村幫扶日益制度化和規(guī)范化（數(shù)字化管理），對第一書記等駐村干部的幫扶工作做了詳細(xì)的規(guī)定和要求，如具體規(guī)定1個月要待在村里幾天并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查等（B村第一任第一書記的幫扶工作正好在駐村干部工作規(guī)定開始細(xì)致化時結(jié)束）。駐村幫扶工作規(guī)定的細(xì)致化也可能使得這項制度在執(zhí)行的時候缺乏彈性，而不利于激發(fā)駐村干部工作的積極性（B村第二任第一書記工作的積極性下降）。改進(jìn)該項制度，既要合理弱化日常規(guī)定事項完成的考核比重，同時提升幫扶成效在考核中的比重。

橫向比較其它村，還會發(fā)現(xiàn)第一書記的社會資源動員能力對扶貧效果具有較大的影響。B村第一任第一書記畢業(yè)于同濟(jì)大學(xué)（獲博士學(xué)位），任職于廣西壯族自治區(qū)某廳，具有較強的社會資源動員能力，對B村的脫貧工作具有極大的推動作用（2017年，B村順利實現(xiàn)了整村高質(zhì)量脫貧摘帽，貧困發(fā)生率降到1.31%）。廣西西北部D縣T村現(xiàn)任第一書記為廣西某高校專職教師，社會資源動員能力較弱，不利于扶貧脫貧工作的進(jìn)一步推進(jìn)（2017年，該村貧困發(fā)生率仍為37.91%，當(dāng)然這也和其自然環(huán)境有關(guān)）。

3.2 思考與討論

第一書記幫助貧困村發(fā)展成效除了受貧困村資源條件等客觀因素影響外，更重要的是其社會資源動員能力、主觀的積極性以及努力程度。

第一書記的社會資源動員能力主要受其工作單位性質(zhì)和級別以及個人的社會關(guān)系等先天因素影響，可塑性較弱（一般而言，政府機關(guān)強于事業(yè)單位，行政級別高的單位強于行政級別低的單位）。同時，貧困村的貧困程度（貧困發(fā)生率）也會有較大差別。因此，建議將社會資源動員能力較強的第一書記派往貧困程度（貧困發(fā)生率）相對較高的貧困村。

第一書記的主觀積極性、努力程度等后天因素可塑性較強，容易受相關(guān)政策和考核機制的影響。2018年8月，課題調(diào)查組到B村進(jìn)行調(diào)研，原B村駐村第一書記已結(jié)束駐村工作，后援單位已下派了另外一名干部到B村擔(dān)任第一書記。針對B村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)了村莊各類檢查過多、第一書記積極性下降等問題，提出以下建議：一是加強部門信息溝通，開展聯(lián)合工作檢查，盡量減少部門下村檢查工作次數(shù)，讓基層干部將更多的精力和時間放到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和村莊治理上來;二是合理簡化貧困村第一書等駐村干部工作規(guī)定，增加駐村干部成效考核比重，激發(fā)第一書記工作的積極性。

注釋

① 參見《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》.

② 王雨磊.數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理[J].社會學(xué)研究，2016（6）.

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