政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變
——關(guān)系、困境和出路

李華俊，趙立新，余 湛

（1. 江漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢430056；2. 上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海200234）

一、問題的提出

政府職能轉(zhuǎn)變是中國改革的核心內(nèi)容之一，自20 世紀(jì)80 年代中期，我國就開始政府職能轉(zhuǎn)變的改革步伐，一直到現(xiàn)在都沒有停止。從政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容的角度看，2003 年之前，政府職能轉(zhuǎn)變側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變，即政府向企業(yè)“放權(quán)”，“簡化”審批項目和程序，“精簡”政府機構(gòu)。這個時期的政府職能轉(zhuǎn)變主要是配合經(jīng)濟建設(shè)和建立社會主義市場經(jīng)濟體制。2003 年之后，政府職能轉(zhuǎn)變更側(cè)重于社會領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變，即政府加強“社會管理”和增加“公共服務(wù)”供給。如果說經(jīng)濟領(lǐng)域的政府職能是“削減”和“削弱”，那么社會領(lǐng)域的政府職能則是“增加”和“增強”。其主要原因在于，進(jìn)入新時期以來伴隨著我國經(jīng)濟的快速增長，在社會領(lǐng)域各種問題日益突出，直接阻滯現(xiàn)代化建設(shè)的整體步伐?！艾F(xiàn)在，發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)依然很重，但為社會提供基本的公共服務(wù)已登堂入室，成為政府工作中越來越重要的內(nèi)容?！保?］對于大規(guī)模增加的社會管理和公共服務(wù)職能，政府如何來提供是一個值得思考的問題。隨著社會組織較快發(fā)展和在社會管理、公共服務(wù)提供上的作用日益突出，政府逐步認(rèn)識到社會組織在政府職能轉(zhuǎn)變中應(yīng)當(dāng)“有所作為”。政府采購社會組織服務(wù)正是在這種背景下日益成為政府職能轉(zhuǎn)變過程中的一種新興做法。應(yīng)當(dāng)說，這種做法準(zhǔn)確把握未來政府職能轉(zhuǎn)變趨勢，和發(fā)達(dá)國家接軌。但是，作為一種新的政府職能轉(zhuǎn)變的嘗試，有不少問題有待進(jìn)一步解決。對政府購買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行理論解釋的研究可謂是浩如煙海、汗牛充棟，但是從中國本土化的現(xiàn)實性層面進(jìn)行探討具有更深層次的實踐內(nèi)涵。

在此層面進(jìn)行研究的文獻(xiàn)可分為三類：第一類是歷史性維度。主要通過梳理政府購買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變的變化歷程進(jìn)行論述。張海與范斌（2013）把政府購買服務(wù)的變化歷程分為四個時間段，進(jìn)而對影響政府購買服務(wù)方式的因素進(jìn)行了分析［2］；而田凱（2018）則通過分析政府與社會組織關(guān)系的發(fā)展歷程，把政府與社會組織關(guān)系的變化歸納為四個“轉(zhuǎn)變”，進(jìn)而對政府職能轉(zhuǎn)變的角色、政府購買服務(wù)的作用以及政府與社會組織的合作關(guān)系進(jìn)行了探討［3］。第二類是空間性維度。主要關(guān)注某類地區(qū)政府購買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變的實證研究及經(jīng)驗性思考。陳蓮鳳（2014）、劉博（2015）基于福建泉州與上海市政府購買服務(wù)的實踐經(jīng)驗，通過分析政府在購買服務(wù)與職能轉(zhuǎn)變過程中的得與失提出對未來發(fā)展的意見與建議［4-5］；鄭恒峰（2015）探討自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中社會組織參與政府購買服務(wù)的積極意義與現(xiàn)實問題，并提出意見與建議［6］；曲延春和張帆（2016）、陳天祥與何紅燁（2016）基于濟南市市中區(qū)與珠三角地區(qū)的實地調(diào)研與實證調(diào)查，考察了政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變的特點、問題與意義，從而提出意見與建議［7-8］；李永亮與高紅（2018）基于廣東、江西與貴州的實地調(diào)研，探討了政府通過購買社會組織服務(wù)將政府職能向社會轉(zhuǎn)移的實效性問題［9］。此類研究表現(xiàn)出從經(jīng)驗思考向?qū)嵶C研究發(fā)展的特點。第三類是制度性維度。主要從更加宏觀的高度對政府購買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變的政策效果與制度設(shè)計進(jìn)行思考。葉響裙（2013）分析了當(dāng)前政府購買服務(wù)的制約因素并提出建議［10］；劉小川、張艷芳、劉威禮（2015）肯定了過去政府在購買服務(wù)中取得的巨大成就，同時認(rèn)為當(dāng)前仍存在許多問題，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前政府購買服務(wù)制度進(jìn)行創(chuàng)新，適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變［11］；楊書勝（2015）認(rèn)為目前政府購買服務(wù)方面存在“內(nèi)卷化”的傾向并對其成因進(jìn)行了分析，同時提出相應(yīng)的對策建議［12］。倪咸林（2016）認(rèn)為在政府購買社會組織服務(wù)過程中目前的法律制度與體制機制存在著“監(jiān)管缺位”的問題，現(xiàn)有的服務(wù)監(jiān)管應(yīng)從碎片化向整體性轉(zhuǎn)變［13］。劉曉洲（2018）則認(rèn)為政府購買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要性意義［14］。以上三類研究對本文具有啟發(fā)性意義。

總的來說，針對政府購買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變舊有的三類研究中，歷史性維度強調(diào)應(yīng)探討兩者關(guān)系的發(fā)展歷程；空間性維度強調(diào)兩者當(dāng)前的實踐過程；而制度性維度則強調(diào)從更加宏觀的角度把握兩者的未來發(fā)展?；趯^去研究的梳理，本文嘗試探索以下三個問題：一是政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系；二是政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變中的困境；三是如何進(jìn)一步推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變。深刻把握和理解這些問題，對于政府職能轉(zhuǎn)變和政府購買社會組織服務(wù)具有積極意義。

二、政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系

政府職能轉(zhuǎn)變是一個“舊的”熱點問題，而政府購買社會組織服務(wù)則是一個“新的”熱點問題。政府職能轉(zhuǎn)變自20 世紀(jì)80 年代中期至今，其關(guān)注熱度一直未減。而政府購買社會組織服務(wù)自2013 年以來在全國范圍內(nèi)推廣，成為政府提供公共服務(wù)的一種重要方式。那么，兩個熱點問題之間存在著何種關(guān)系呢？要想對這兩者之間的關(guān)系進(jìn)行分析，則應(yīng)當(dāng)先理解“政府職能轉(zhuǎn)變”和“政府職能轉(zhuǎn)移”兩個基本概念。

“政府職能轉(zhuǎn)變”是一個舊的概念，是政府在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家、經(jīng)濟與社會發(fā)展、公共事務(wù)管理的實際需要，對其應(yīng)承擔(dān)的功能和職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變不僅限于職能的調(diào)整，而且包含著更加豐富的內(nèi)容：第一，職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變，即對政府“該管什么、管多寬、管到什么程度”進(jìn)行調(diào)整。包括兩種情況：一是把原屬于政府的職能交出去，政府不再是職能的行使主體，不再對這些事項承擔(dān)行政責(zé)任；二是把原來不屬于政府的職能納入到政府職能體系中，政府成為職能的主體，承擔(dān)行政責(zé)任。第二，職能履行主體轉(zhuǎn)變，即“由哪些主體來履行政府職能、誰是主角、誰是配角”進(jìn)行調(diào)整，同一種職能，其履行主體可以是多樣的，既可以是政府，又可以是事業(yè)單位、企業(yè)或社會組織等。第三，職能履行方式轉(zhuǎn)變，即對通過“哪些方式、方法、手段”等來履行對政府職能的調(diào)整，同一種職能，其履行方式是多樣的，通過選擇合理的履行方式，能夠提高政府職能履行的效率。

“政府職能轉(zhuǎn)移”則是一個新概念，其在政府購買服務(wù)的大背景下產(chǎn)生與興起?！罢毮苻D(zhuǎn)移”與“政府職能轉(zhuǎn)變”兩個概念很相近，只有一字之差，在很多情況下，兩個概念也經(jīng)?；煊茫珜嶋H上，兩個概念還是存在著一定的區(qū)別?！罢毮苻D(zhuǎn)移”是指政府將手中握有的功能和職責(zé)移交給社會組織、機構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)的過程。這里特別要注意政府職能轉(zhuǎn)移的特征：盡管政府將職能轉(zhuǎn)移給社會組織，但政府依然是職能的責(zé)任主體，換言之，這種職能還是政府的，而不是社會組織的。政府作為職能的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)資金提供和監(jiān)管，并承擔(dān)最終責(zé)任。社會組織則是執(zhí)行主體，當(dāng)政府不通過購買服務(wù)方式向社會組織轉(zhuǎn)移職能，那么該項職能又回到政府手中，由政府來履行。政府職能轉(zhuǎn)變是一個綜合性概念，包括職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變、職能履行主體轉(zhuǎn)變、職能履行方式轉(zhuǎn)變等，“政府職能轉(zhuǎn)移”只是政府職能轉(zhuǎn)變中的一項內(nèi)容，僅僅涉及職能履行主體轉(zhuǎn)變和職能履行方式轉(zhuǎn)變，而沒有涉及職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變。在實踐中，很多地方政府在購買社會組織服務(wù)中都采用“政府職能轉(zhuǎn)移”這個概念②。兩個概念雖有差別但也比較相近，并且，政府購買社會組織服務(wù)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移，而且能夠推動更廣泛意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，即政府將某些職能交給社會組織，社會組織成為該項職能的行使主體，政府不再是職能的行使主體。基于此，本文依然采用“政府職能轉(zhuǎn)變”這個概念。在當(dāng)前政府廣泛購買社會組織服務(wù)的背景下，通過政府購買社會組織服務(wù)方式進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為政府的重點工作。那么，政府職能轉(zhuǎn)變與政府購買社會組織服務(wù)之間的關(guān)系是什么呢？

（一）政府職能轉(zhuǎn)變是政府購買社會組織服務(wù)的前提和基礎(chǔ)

政府購買社會組織服務(wù)能否開展以及在多大程度上開展，是以政府職能轉(zhuǎn)變作為前提條件和基礎(chǔ)的。只有政府部門進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，才會有購買社會組織服務(wù)的興起與發(fā)展。在傳統(tǒng)政府大包大攬的做法下，政府沒有給社會組織留下任何活動空間，在這種情況下不會產(chǎn)生政府購買社會組織服務(wù)的行為。政府逐步認(rèn)識到大包大攬存在著較多缺陷，開始正確處理政府與社會、政府與市場的關(guān)系，積極調(diào)整并進(jìn)行職能改革。通過購買社會組織服務(wù)的方式，政府將原來由自己承擔(dān)的職能交給社會組織。政府購買社會組織服務(wù)“需要政府改變其在服務(wù)供給中的全能主義角色，……同時，需要政府部門調(diào)整其原有的職能事項”［15］。這就是政府購買社會組織服務(wù)得以產(chǎn)生的原因。

（二）政府購買社會組織服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的主要方式

直到2013 年，政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行到了第七次，從1982 年第一次改革開始，前六次政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的反彈現(xiàn)象都比較突出，主要原因在于，雖然開啟政府職能轉(zhuǎn)變和向社會放權(quán)，卻苦于找不到承接主體，政府職能轉(zhuǎn)變只是在政府內(nèi)部進(jìn)行重新嫁接和調(diào)整，并沒有取得“理想”效果。在2013 年進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革中，采用政府購買社會組織服務(wù)的做法開拓出一條新路。通過這種方式將原來屬于政府的很多職能外包給社會組織，提供“社會管理和公共服務(wù)”是政府需要加強的重要職能，通過外包給社會組織來提供，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著成效。目前，從中央層面來看，經(jīng)過前幾次改革的不斷摸索，已經(jīng)逐漸認(rèn)識到政府購買社會組織服務(wù)的重要作用；從各級地方政府的層面來看，經(jīng)過不斷的地方性實踐，社會組織作為政府職能轉(zhuǎn)變后的載體作用也不斷突出?？偟膩砜?，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，社會組織購買服務(wù)已經(jīng)基本上成為一種主要方式。課題組在廣州、武漢、成都等地區(qū)先后進(jìn)行了一系列調(diào)研，結(jié)果顯示③，在這些地方政府職能轉(zhuǎn)移的總量中，大部分是通過政府購買社會組織服務(wù)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

圖1 政府職能外包示意圖

（三）政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變相互促進(jìn)

在實踐中，政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了相互促進(jìn)的良性互動關(guān)系。一方面，政府購買社會組織服務(wù)能夠加速政府職能轉(zhuǎn)變，“對于政府瘦身而言，政府購買服務(wù)能夠大量降低政府提供服務(wù)付出的人力、資金、時間、空間和相關(guān)行政資源的成本，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，并且既不減弱政府見之于社會的道義本分，又能強化政府在主責(zé)領(lǐng)域的管理能力”［16］。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變又推動了政府購買社會組織服務(wù)的發(fā)展。政府職能轉(zhuǎn)變之后，將有更多的事項交給社會組織，從而形成一種良性循環(huán)。當(dāng)交給社會組織的事項越多，給社會組織的購買資金就會越多，對社會組織發(fā)展的助推力也就越大，這個正向循環(huán)在不斷地形成更多的能量，從而使社會組織與政府達(dá)成一種雙贏的局面?！罢c社會組織圍繞公共服務(wù)的供給，將形成一種新型的合作機制，公共財政逐步成為社會組織發(fā)展的重要資金來源，這個大趨勢將催生越來越多的社會組織去擔(dān)當(dāng)社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者”［17］。政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變相互促進(jìn)，相互發(fā)展，“可謂雙贏的典型合作模式”［18］。

三、政府購買社會組織服務(wù)中政府職能轉(zhuǎn)變的困境

作為政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新嘗試，政府購買社會組織服務(wù)是一項龐大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一把“雙刃劍”。用得好，可以進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，有效提升公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量；用得不好，則可能衍生出各種問題，甚至對政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生負(fù)面影響，阻礙政府職能轉(zhuǎn)變。政府要從“劃船者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕憋@然不容易，政府通過購買社會組織服務(wù)推動政府職能轉(zhuǎn)變是一個艱難的過程，在實踐中出現(xiàn)“多重困境”。

（一）困境之一：政府職能轉(zhuǎn)變中政府與社會組織缺乏互動性

政府購買社會組織服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的主要方式基本得到認(rèn)可，但正如政府購買社會組織服務(wù)是由政府主導(dǎo)推動一樣，在購買服務(wù)中，哪些政府職能轉(zhuǎn)移給社會組織，完全由政府來決定，政府與社會組織之間缺乏互動性。這種做法并非完全沒有道理，一是政府職能轉(zhuǎn)變涉及政府自身利益的調(diào)整，政府主導(dǎo)有助于最大限度保障政府自身利益；二是政府擔(dān)心如果社會組織承擔(dān)重要的政府職能，那么，政府自身的合法性地位可能會受到質(zhì)疑，相關(guān)部門可能還會面臨人員上的裁減［15］。因此，需要通過政府主導(dǎo)職能轉(zhuǎn)變來維護(hù)其合法性。但是，這種做法給政府職能轉(zhuǎn)變帶來負(fù)面影響：政府職能轉(zhuǎn)變根據(jù)政府意志而定，導(dǎo)致職能轉(zhuǎn)變的隨意性較大；社會組織在組建之初，政府就占據(jù)了很強的主導(dǎo)地位，在政府職能轉(zhuǎn)變中更是處于弱勢地位，其意見和建議難以得到有效反映和采納［19］；政府職能轉(zhuǎn)變具有選擇性，在政府職能轉(zhuǎn)變中，尤其是地方政府，可能把一些無關(guān)緊要的職能轉(zhuǎn)移給社會組織，而一些重要的但也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移的職能，卻緊緊把握在自己手中。課題組在對武漢市愛心天使社會工作服務(wù)中心負(fù)責(zé)人的訪談中④，該負(fù)責(zé)人談到，“政府向社會組織購買服務(wù)主要是為轉(zhuǎn)變政府職能，但是在這個關(guān)系里面，社會組織處于比較弱勢的位置，其實，它的功用是轉(zhuǎn)變政府職能，但是發(fā)揮的作用很一般，因為政府決定轉(zhuǎn)哪些職能，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變并不是很合理”。

（二）困境之二：將政府購買社會組織服務(wù)完全等同于政府職能轉(zhuǎn)變

將政府購買社會組織服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的一種主要方式與措施是一種正確的認(rèn)識。但是，在一些地方政府的實踐中，卻明顯放大政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變之間的相關(guān)性，甚至將兩者劃等號，認(rèn)為政府購買社會組織服務(wù)就是政府職能轉(zhuǎn)變的代名詞，而政府職能轉(zhuǎn)變就完全等同于政府購買社會組織服務(wù)。盡管兩者具有很密切的關(guān)系，但事實上兩者具有差異性。政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和方式豐富多樣，絕非僅有政府購買社會組織服務(wù)一種；除了轉(zhuǎn)變政府職能外，政府購買社會組織服務(wù)還可以促進(jìn)社會組織發(fā)展、提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、構(gòu)建合理的社會治理體系等目的。簡單地將政府購買社會組織服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變劃等號，容易導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變“走偏路”，使得政府職能轉(zhuǎn)變走進(jìn)“小胡同”而難以整體推進(jìn)；同時，也使得“提供公共服務(wù)”這一政府購買社會組織服務(wù)的應(yīng)有之義逐漸喪失。

（三）困境之三：政府能力有限性阻礙政府職能轉(zhuǎn)變步伐

任何組織的能力都具有有限性，在某些特定情境下，能力有限性將更加明顯。在政府購買社會組織服務(wù)背景下，政府的主要職責(zé)已經(jīng)逐漸從“臺前”走向“幕后”，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y者和監(jiān)管者，而在轉(zhuǎn)型過程中如何履行好出資者和監(jiān)管者的職責(zé)，政府能力的有限性較為突出，表現(xiàn)在以下三個方面：一是政府沒有有效地制定出針對不同情況、不同環(huán)境的購買服務(wù)方案，缺乏適用于不同情境的彈性分類辦法，難以適應(yīng)日益復(fù)雜的社會服務(wù)與經(jīng)濟市場環(huán)境；二是政府購買主體分散采購，相關(guān)職能部門合作松散，沒有成立獨立的公共服務(wù)采購部門，缺乏對服務(wù)購買市場的全面了解，難以對服務(wù)購買進(jìn)行有效監(jiān)控與管理；三是政府沒有在各種人情關(guān)系、權(quán)力關(guān)系以及信息不對稱等制約因素中制定有效制約方案，缺乏對政府購買社會組織服務(wù)的整個過程實行有效的監(jiān)管，難以發(fā)現(xiàn)社會組織行為的偏差并予以糾正。由于政府能力的有限性，使得政府轉(zhuǎn)移給社會組織的職能并沒得到有效執(zhí)行，既然這樣，政府覺得還不如把職能掌握在自己手中，由自己來履行，由此阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。

（四）困境之四：社會組織發(fā)育程度較低限制政府職能轉(zhuǎn)變

政府在購買社會組織服務(wù)進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變中，其扮演的角色是職能轉(zhuǎn)出方，而承接方是社會組織。政府職能轉(zhuǎn)變要想順利進(jìn)行，不僅需要轉(zhuǎn)出方的政府愿意轉(zhuǎn)，而且更需要承接方的社會組織有能力接。但是，我國多數(shù)社會組織的成立時間都比較短，發(fā)育程度較低，規(guī)模較小，專業(yè)能力還比較有限，運作經(jīng)驗存在不足，并且在運行過程中還出現(xiàn)行為失范等問題。在這種情況下，即便政府愿意將職能轉(zhuǎn)出去，社會組織能否接下來把職能履行好，要打個大大的問號。尤其當(dāng)政府將某些社會組織并不擅長的職能轉(zhuǎn)移過去，社會組織不僅無法履行好職能，反而將自己的專長也荒廢掉了。另外，由于社會組織發(fā)育程度較低，能力比較薄弱，且公眾與社會組織互動較少，對社會組織普遍缺乏信任感，更希望由政府而不是社會組織來履行職能，這無疑對政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移起著很大的限制作用。在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，社會組織發(fā)育程度更低，形成了一種負(fù)向循環(huán)，社會組織難以獲得政府購買服務(wù)的資金支持，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的進(jìn)展也趨于緩慢；在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會組織發(fā)育程度普遍較高，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能進(jìn)展相對會快一些。

四、政府購買社會組織服務(wù)轉(zhuǎn)變政府職能的出路

在政府購買社會組織服務(wù)中，政府職能轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的問題，可以分為共性問題與個性問題。對于共性問題，可以通過加快發(fā)展社會組織，強化政府監(jiān)管等通用方式來解決，后面將不再贅述；個性問題是專指政府職能轉(zhuǎn)變這個領(lǐng)域中出現(xiàn)的問題，接下來將會分門別類地進(jìn)行具體分析與討論（見表1）。

表1 問題類型與解決導(dǎo)向表

（一）由全能政府理念轉(zhuǎn)向有限政府理念，樹立政府職能轉(zhuǎn)移外包意識

將政府職能轉(zhuǎn)移外包給社會組織，首先要解決的一個基本問題是政府管理理念問題。傳統(tǒng)的政府管理理念是全能政府理念，即政府認(rèn)為自己很強大，什么問題都能解決，導(dǎo)致政府出現(xiàn)大包大攬的做法。這種理念只適合非市場經(jīng)濟狀態(tài)，在市場經(jīng)濟條件下，全能政府理念存在巨大缺陷，因為市場經(jīng)濟下已經(jīng)形成“政府—社會—市場”三足鼎立的格局，每個領(lǐng)域都有其獨立的活動空間，每個領(lǐng)域都有力量解決該領(lǐng)域的問題。因此，應(yīng)從全能政府向有限政府理念轉(zhuǎn)變，充分認(rèn)識政府能力的有限性。政府不可能包攬一切事情，它需要社會組織和企業(yè)來承擔(dān)一定的職責(zé)，發(fā)揮相應(yīng)的作用。有限政府理念意味著，在如今的國家管理過程中，政府、社會組織、企業(yè)應(yīng)當(dāng)各司其職，各擔(dān)其責(zé)，通過共同努力，把經(jīng)濟社會事務(wù)管理好。這就要求政府必須樹立職能轉(zhuǎn)移外包的意識，把“不屬于自己而屬于社會和市場的事項”轉(zhuǎn)移給社會組織和企業(yè)。只有解決好政府管理理念這個基本問題，政府才能夠深刻認(rèn)識到在政府職能轉(zhuǎn)變過程中購買社會組織服務(wù)的必要性，只有以理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)，才會主動去采取行動進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，政府管理理念轉(zhuǎn)變是一個艱難的過程，需要采用一定的方法樹立新的理念。一方面，政府工作人員要通過學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，獲得新的政府管理知識，掌握最新的理論動態(tài)，認(rèn)識到全能政府理念的局限性；另一方面，政府工作人員應(yīng)進(jìn)行廣泛而深入的實踐操作，掌握政府購買社會組織服務(wù)對政府職能轉(zhuǎn)變的效果，了解各地政府購買社會組織服務(wù)的改革實踐，進(jìn)而樹立新的理念。

（二）加強政府與社會組織之間的互動溝通

在政府與社會組織之間的互動溝通中，雖然政府處于主導(dǎo)地位，但這是政府與社會組織雙方的事情，必須要通過雙方的有效合作，才能夠真正推動政府職能的轉(zhuǎn)變。有效合作的形成，需要彼此之間順暢的互動溝通。社會組織在參與政府職能轉(zhuǎn)變過程中，希望自身具有更強的專業(yè)性、規(guī)模性、自主性以及更多的資金支持；而政府在職能轉(zhuǎn)變過程中，既希望社會組織能幫助其快速“瘦身”，又希望保持自己的權(quán)威性、統(tǒng)轄性。在彼此需求與期望的差異化過程中滋生出“利益縫隙”，而彌補縫隙的關(guān)鍵抓手則是找到雙方利益的“共同點”與合作點。一方面要保持日常溝通的順暢性。日常溝通是常規(guī)性的溝通，主要通過定期會議、遞交工作計劃、匯報工作、電話、郵件、微信等方式進(jìn)行溝通。通過日常溝通可以及時掌握政府與社會組織雙方的意見和想法。另一方面要加強專項溝通。專項溝通是針對政府購買社會組織服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變中某個特定問題和事項的溝通。專項溝通對問題更加深刻地討論和把握，深入了解雙方的利益要求，有助于雙方形成深度合作。因此，需要不斷加強政府與社會組織之間的專項溝通。

（三）對政府職能進(jìn)行分類，明確界定可以轉(zhuǎn)移的政府職能

在政府購買社會組織服務(wù)過程中如何轉(zhuǎn)移政府職能是一項技術(shù)性較強的工作。哪些職能轉(zhuǎn)移給社會組織，哪些不可以轉(zhuǎn)移，需要進(jìn)行科學(xué)合理的界定。由于缺乏明確分類，目前一些地方政府在職能轉(zhuǎn)移過程中，具有一定的隨意性。解決這個問題的主要做法是對政府職能進(jìn)行分類。由于政府職能涵蓋面非常廣泛，內(nèi)容非常繁雜，因此，只有對政府職能進(jìn)行多層次和角度的分類，才能夠準(zhǔn)確與合理地確定哪些職能該轉(zhuǎn)移，哪些職能不該轉(zhuǎn)移。

根據(jù)政府與社會、市場關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，對政府、社會組織、企業(yè)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能進(jìn)行界定，弄清楚國家與社會的邊界即是要將政府與社會組織的邊界梳理清楚［20］。這實際上是對政府職能的廣義分類，通過這種分類，可以界定哪些職能屬于政府，哪些職能屬于社會組織，哪些職能屬于企業(yè)。怎么確定政府、社會組織、企業(yè)在經(jīng)濟社會運行中的職能？主要是看某個領(lǐng)域是否出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。在市場領(lǐng)域，不存在市場失靈的事項由企業(yè)承擔(dān)，存在著市場失靈的事項由政府承擔(dān)；在社會領(lǐng)域，不存在社會失靈的事項由社會組織承擔(dān)，存在著社會失靈的事項由政府承擔(dān)。換言之，社會組織和企業(yè)各自在社會領(lǐng)域和市場領(lǐng)域發(fā)揮基本作用，承擔(dān)著基本職能，而政府在市場失靈、社會失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用并承擔(dān)相應(yīng)職能。確定政府、社會組織、企業(yè)各自職能之后，政府應(yīng)當(dāng)將原來承擔(dān)但屬于社會組織和企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移給社會組織和企業(yè)。

依據(jù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，可以將政府職能劃分為政治職能、經(jīng)濟職能、社會管理職能、文化職能。其中，在我國特定政治制度下，絕大部分政治職能不可以轉(zhuǎn)移給社會組織；經(jīng)濟職能中的宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能、市場監(jiān)管職能一般不宜外包，但行業(yè)管理、中介服務(wù)、咨詢調(diào)研、資產(chǎn)評估、檢驗檢疫、績效評價等可以轉(zhuǎn)移給企業(yè)或社會組織；社會管理職能和文化職能由于其特有的社會屬性，大部分都可以轉(zhuǎn)移給社會組織（見表2）。

表2 政府職能分類表

依據(jù)重要性的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為核心職能和輔助職能，核心職能是政府職能中的重要職能，涉及面廣，關(guān)系重大，如政治職能、宏觀調(diào)控職能、行政許可、行政決策、行政處罰、行政強制等。核心職能一般不宜外包，因為社會組織一般沒有能力承擔(dān)核心職能。此外，一旦社會組織在履行核心職能中出現(xiàn)問題，就會造成較大的負(fù)面影響。輔助職能是政府在履行核心職能過程中事務(wù)性、輔助性的職能，如立法和政策調(diào)研、評估、績效評價、項目評審、咨詢等，這些職能一般可以轉(zhuǎn)移給社會組織。

依據(jù)與公眾密切程度的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為與公眾密切相關(guān)的政府職能和與公眾不密切相關(guān)的政府職能。與公眾密切相關(guān)的政府職能，如公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、醫(yī)療保障、公共就業(yè)、社區(qū)事務(wù)等一般可以外包給社會組織，由于社會組織比政府更了解公眾在這些方面的需求，所以社會組織提供這些公共服務(wù)更具有針對性，更能夠滿足公眾的需求和獲得公眾的認(rèn)可。與公眾不密切相關(guān)的政府職能，一般不宜轉(zhuǎn)移給社會組織，如果要轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)視具體情況再確定。

在劃分清楚哪些政府職能可以轉(zhuǎn)移，哪些不能夠轉(zhuǎn)移之后，還應(yīng)明確針對不同類型政府職能，規(guī)定承接社會組織的資質(zhì)條件。政府將職能轉(zhuǎn)移給社會組織，要求社會組織在履行相應(yīng)職能過程中，比政府要做得更好，否則，就沒有將政府職能轉(zhuǎn)移給社會組織的必要性。要使社會組織做得比政府更好，就應(yīng)明確規(guī)定承接政府職能的社會組織的資質(zhì)條件，對于資質(zhì)條件要作出硬性要求。同時，要明確不同類型的政府職能，其承接的社會組織資質(zhì)條件的要求相對不同。履行政府職能要求高的，對社會組織資質(zhì)要求就相應(yīng)提高；履行政府職能要求低的，對社會組織資質(zhì)要求就可相對降低，使得社會組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移中能夠適得其位，充分發(fā)揮各類社會組織的作用。

（四）健全購買服務(wù)制度，引導(dǎo)和規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)變行為

政府購買社會組織服務(wù)的有效實施需要一系列法律法規(guī)來保障，政府在購買社會組織服務(wù)的過程中，政府職能轉(zhuǎn)移同樣需要相應(yīng)的法律法規(guī)來保障。在完善政府購買社會組織服務(wù)法律法規(guī)和政策的過程中，不僅要完善政府購買服務(wù)的內(nèi)容、購買主體、承接主體、購買標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、購買方式、購買程序、支付方式、服務(wù)提供、監(jiān)督和評估、相關(guān)主體職責(zé)等內(nèi)容，還要把政府職能轉(zhuǎn)移作為單獨一部分專門寫入到法律法規(guī)和政策中，對政府職能轉(zhuǎn)移的主體、承接主體、轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、轉(zhuǎn)移方式、轉(zhuǎn)移程序、信息公開、監(jiān)督評估等作出具體規(guī)定。在這些內(nèi)容規(guī)定中，尤其注意四個方面：一是對政府職能轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)定。這是整個政府職能轉(zhuǎn)移的核心，主要是根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對政府職能進(jìn)行分類，以明確哪些職能可以轉(zhuǎn)移，哪些不能轉(zhuǎn)移。二是要積極探索政府職能轉(zhuǎn)移的方式。通過不斷創(chuàng)新尋求新的轉(zhuǎn)移方式，以更加靈活和有效的方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移。三是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移的信息公開。公開內(nèi)容包括政府職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)信息，通過信息公開，接受政府、媒體、公眾的監(jiān)督，減少政府職能轉(zhuǎn)移中的不規(guī)范行為。四是基于信息公開應(yīng)建立“政府購買社會組織服務(wù)數(shù)據(jù)庫”。

數(shù)據(jù)庫的建立將起到以下三類作用：一是可以加強政府部門與社會組織之間的信息交流，防止因信息溝通不暢而產(chǎn)生誤解、隔閡與矛盾；二是在政府職能轉(zhuǎn)變中及時糾偏，及時調(diào)整；三是利用日益興起的大數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)發(fā)現(xiàn)規(guī)律、改進(jìn)策略，同時優(yōu)化現(xiàn)有政策。

圖2 數(shù)據(jù)庫信息流示意圖

綜上所述，政府職能轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的個性問題包括兩方面內(nèi)容：第一，政府職能轉(zhuǎn)變過程中政府與社會組織缺乏互動性。針對這一問題，首先要轉(zhuǎn)變意識，只有政府改變自身“全知全能的”的角色意識，才會產(chǎn)生與社會組織進(jìn)行互動的動機；其次要增強互動，增強溝通，只有雙方進(jìn)行有效、順暢與切實的溝通，了解明白各自的共同點與合作點，才能增進(jìn)雙方切實有效的互動。第二，把政府購買社會組織服務(wù)完全等同于政府職能轉(zhuǎn)變。針對這一個問題，首先要對政府職能進(jìn)行分類，弄清楚哪些職能可以轉(zhuǎn)移給社會組織，哪些不能轉(zhuǎn)移。而不是“胡子眉毛一把抓”，把所有職能都拋向社會組織，把政府職能轉(zhuǎn)變完全等同于政府購買服務(wù)；其次要健全政府購買社會組織服務(wù)制度，對于政府購買服務(wù)過程中的主體、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容與界限進(jìn)行明確規(guī)定，特別是要明確哪些職能可以轉(zhuǎn)移給社會組織而哪些不能，從而盡量避免將政府職能轉(zhuǎn)變完全等同于政府購買服務(wù)。

注釋：

① 該文為江漢大學(xué)高層次科研機構(gòu)培育建設(shè)項目“城市發(fā)展與治理現(xiàn)代化研究”成果之一。

② 如山東省民政廳2014 年頒布的《山東省民政廳關(guān)于確定具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)條件的社會組織指導(dǎo)意見》與深圳市民政局2016 年12 月頒布的《關(guān)于公布深圳市承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)社會組織推薦目錄》中所指的概念。

③ 課題組是指國家社會科學(xué)基金項目“政府購買社會組織服務(wù)的機制與模式研究”課題組，調(diào)研時間是2013 年8 月至2015 年12 月。

④ 課題組是指國家社會科學(xué)基金項目“政府購買社會組織服務(wù)的機制與模式研究”課題組，該訪談于2015 年3 月進(jìn)行。