安徽省科技政策公平競爭審查研究

文/張一武（安徽大學法學院）

公平競爭審查制度使經濟政策能在競爭法的原則和框架下進行制定，并建立在保護和促進市場經營者公平競爭的基礎上，即使是合法干預項下的經濟政策也不得過度犧牲競爭，以免產生不必要的制度成本。2016 年，我國出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），標志著公平競爭審查制度在我國的初步建立。2017 年，安徽省出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），確立了公平競爭在政策制定和實施中的基礎性地位，指出公共政策的制定應當尊重市場競爭和經濟規(guī)律。解決市場失靈并保障公平競爭，是政策頒布、實施以及修改的重要依據。在不斷強調競爭政策基礎性地位和政策公平競爭審查的大背景下，科技政策的發(fā)展趨勢應當朝著尊重市場、競爭協調的方向，政策干預的方式及力度也應尊重公平競爭并接受競爭中立的規(guī)范和指引。

一、 安徽省科技政策公平競爭審查范圍

政策公平競爭審查范圍包括：安徽省級科技政策、在全省科技創(chuàng)新發(fā)展靠前的合肥和蕪湖市級科技政策，審查范圍較為充分。本研究收集2015—2019 年審查范圍內政策文件3511 份，篩選出100 份同時涉及經濟發(fā)展和科技創(chuàng)新的政策文件。在篩選出的政策中，調控措施包括財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持、政府采購等多種形式；在政策類型方面，財政補貼類的供給型政策最多，其次為優(yōu)化環(huán)境型政策，而需求型政策占比較小，科技政策帶動市場機制不足。在公平競爭審查過程中，以《意見》及其實施細則為主要審查標準，并參考了《反壟斷法》《實施意見》等法律法規(guī)，以及國家市場監(jiān)督管理總局2018 年審查發(fā)布的典型問題[1]，最終確定涉嫌違反公平競爭原則的科技政策（以下簡稱不公平政策）11 份。不公平政策反映了科技政策適用對象存在選擇性，雖然在部分科技創(chuàng)新領域需要政策的支持和引導，但這也在一定程度損害了正常的市場競爭機制。

二、 安徽省科技政策公平競爭審查結果分析

政府干預行為的實際競爭效果并不僅僅局限于干預行為本身對企業(yè)及市場所產生的直接效果，還包括對政府資源及社會資源進行分配引導的作用，這種現象稱之為信號傳遞效應[2]。因此，政府干預行為帶來的實際競爭效果比政策直接影響更大。通過對安徽省科技政策的公平競爭審查，不公平政策的問題主要表現在以下三個方面。

1.政策獎補范圍存在實質性限定

供給型科技政策作用于企業(yè)科技活動的基礎資源和相關要素的滿足，通過豐富企業(yè)的外部資源投入來促進企業(yè)的科技活動與市場經營，對企業(yè)的生產經營成本和市場競爭優(yōu)勢具有直接的影響，對市場競爭機制的扭曲也最為嚴重[3]。安徽省的不公平政策中，共有5 份政策文件在沒有上位法依據的情況下，實質性限定了補貼對象，即科技政策補貼對象發(fā)生實質上的特定化。例如《支持數字經濟發(fā)展若干政策》中，對利用人工智能技術創(chuàng)新生產智能產品的，獎補對象條件要求“在我省生產且年銷售收入不低于1000萬元”“在我省生產成套智能家居系統且該系統年銷售收入不低于3000萬元”?！吨С謾C器人產業(yè)發(fā)展若干政策》中，對國內外工業(yè)機器人和服務機器人（含特種機器人）領軍企業(yè)在皖投資設廠或建立企業(yè)總部的，獎補對象條件限定為“注冊資本金（實際到位）在1 億元至10 億元且營業(yè)收入超1 億元”，客觀上限定了該項補貼的適用范圍為相對特定的少數大企業(yè)，使得符合該項條件的企業(yè)在經營成本上具有相對優(yōu)勢，而這種優(yōu)勢來自于政府的分配而非企業(yè)市場競爭?！吨С挚萍紕?chuàng)新若干政策》中，“對年銷售收入達500 萬元及以上企業(yè)、科技企業(yè)孵化器在孵企業(yè)、新型研發(fā)機構等購置用于研發(fā)的關鍵儀器設備的”，補助條件之一限定為“年銷售收入達500 萬元及以上企業(yè)”，補助條件的標準設置偏高，限定了政策的適用對象。這類政策涉嫌違反《意見》“不得違法給予特定經營者優(yōu)惠政策”的條款，而且將政府獎補與企業(yè)的地方投資、地方收入相掛鉤，實際上也涉嫌違反“安排財政支出不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤”的規(guī)定。

2.政策支持及優(yōu)惠的條件具有歧視性

支持及優(yōu)惠政策主要為環(huán)境型政策，表現為政府對企業(yè)科技活動、經營活動以及市場競爭障礙的清除和環(huán)境的優(yōu)化，但這些正面效果的實現有賴于政策本身的公平性。在安徽省政策審查中，有5 份科技政策存在設置歧視性條件的問題，將政策支持、給予優(yōu)惠的適用對象限定為市場中的榮譽企業(yè)、重點企業(yè)、外商投資企業(yè)等，導致政策產生偏向性導向，扭曲了市場機制在資源配置中的決定性作用。例如《安徽省促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)集聚發(fā)展條例》第20 條規(guī)定，縣級以上人民政府應當建立戰(zhàn)略性新興產業(yè)優(yōu)秀企業(yè)培育庫，并對入庫企業(yè)在項目建設、融資擔保、要素保障等方面給予重點支持，而入庫企業(yè)的遴選標準為增長速度、行業(yè)排名、品牌價值、稅收貢獻等方面。這導致庫內外企業(yè)處在不同等的政策支持環(huán)境和額外競爭優(yōu)勢下，在缺乏上位法的情況下，建立培育庫以及將“行業(yè)排名、品牌價值、稅收貢獻”設定為入庫標準，對其他企業(yè)具有一定的政策歧視性。《合肥市促進民營經濟發(fā)展條例》也將五百強企業(yè)以及企業(yè)所得稅、年營業(yè)收入等列為獎補企業(yè)的條件。

3.政策存在地方保護傾向

有研究表明，地區(qū)性行政壟斷可以在一定程度上保護地方經濟利益(如本地企業(yè)業(yè)績、財政收入、稅源、就業(yè)等)，地方官員因而會有激勵去實施一定程度的地方保護[4]。安徽省的不公平政策中也多有地方經濟保護的內容和條款。例如《關于發(fā)展涉外法律服務業(yè)的實施意見》中提出“鼓勵在政府采購項目中優(yōu)先選擇我省或國內其他地區(qū)律師提供法律服務”，即本省涉外法律服務機構和工作者在政府采購中具有更高的優(yōu)先級。此外，政策支持對象中的“稅收貢獻”“地方經濟貢獻”“省級榮譽”“重點企業(yè)”等大都是以地方為視角進行評判，獎補和優(yōu)惠政策條件隱含了地方經濟貢獻這一潛在條件，并且引導企業(yè)資源向本地流動。

三、 完善安徽省科技政策的對策建議

政府干預的產生源于市場失靈的存在，由此政府干預必須以解決市場失靈為目標和最終歸宿，以實現市場缺陷的有效彌補，提升市場的運作效率以及競爭的活力和有效性。

1.擴大供給型策略適用對象

目前，中小企業(yè)能夠申請和享受到的安徽省供給型科技政策相對較少。因此，擴大供給型策略適用對象中中小企業(yè)的占比，將更有利于提升財政資金的利用效率和針對性。此外，安徽省政府相關支持及優(yōu)惠政策也存在類似問題，對優(yōu)質企業(yè)的進一步支持未必能針對性解決市場失靈問題，可能會導致“強者恒強，弱者恒弱”現象，不利于當下處于弱勢但發(fā)展?jié)摿^大的企業(yè)成長，因此有關政策內容也應當進行完善。

2.調整政策類型結構

根據安徽省經濟及科技產業(yè)的發(fā)展階段，企業(yè)競爭的自發(fā)調節(jié)應當發(fā)揮越來越重要的作用，政府的科技政策干預應當逐步轉化為環(huán)境型策略主導，而供給型策略應當逐步消減并退出。目前，安徽省科技政策仍以供給型政策為主導，這種政策供給現狀與當下安徽經濟發(fā)展需求存在供需不匹配的問題。在未來科技政策修訂和完善過程中，應當重視科技政策與經濟發(fā)展階段的適應性問題，削減供給型政策并擴充需求型政策，使政策供給結構更符合市場競爭的需求，避免政府干預對市場機制產生扭曲和代位。

3.修正不公平政策的內容

對不公平政策的內容應完善適用標準和具體用語，避免政策實施的實質偏向性和選擇性。首先，應當降低科技政策獎補對資本投入以及營業(yè)收入標準的要求。通過深入調研，調整政策與產業(yè)領域一般企業(yè)投資和營業(yè)收入水平相適應，且不僅將投資和營業(yè)收入作為條件，應當在此基礎上設定經營能力、科技實力、發(fā)展?jié)摿Φ榷嘣瘶藴?，并綜合企業(yè)的資金實力和外部資源投入需求，增強政策適用的普遍性和科學性，提高獎補資金的使用效率和針對性。其次，不應將“榮譽企業(yè)”“百強企業(yè)”“重點企業(yè)”“品牌企業(yè)”和“行業(yè)龍頭”等作為優(yōu)待條件，而應將標準的設定與鼓勵、支持的科技創(chuàng)新活動緊密結合，增強標準設置的中立性和適用的相對普遍性，使更多的企業(yè)都有機會通過努力享受政策。最后，應當避免地方經濟貢獻、地方稅收貢獻等文字的使用，不以地方經濟的受益作為評判標準，而應以全國統一大市場為視角檢視科技政策，立足于企業(yè)行為及其市場效果，發(fā)揮科技政策的引導作用。