雙重權(quán)衡機(jī)制下地方財(cái)政決策及其風(fēng)險(xiǎn)

劉乃郗，蔣銘哲

(外交學(xué)院 國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100037)

從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的地方公共財(cái)政預(yù)算收支來(lái)看，地方財(cái)政赤字不斷增長(zhǎng)。在既往大多數(shù)研究文獻(xiàn)中，大部分學(xué)者將地方公共財(cái)政預(yù)算赤字的原因歸結(jié)為3個(gè)方面。

其一，總體財(cái)政收入增長(zhǎng)率的下降。劉楠楠等發(fā)現(xiàn)地方政府遭遇土地財(cái)政減收的沖擊時(shí)，容易產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[1]。郭婧等利用中國(guó)2000～2013年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政收入對(duì)于財(cái)政支出存在正向的因果影響，在增支和減收的共同作用下，地方財(cái)政困境加劇[2]。蘇航等分析發(fā)現(xiàn)營(yíng)改增政策導(dǎo)致了地方財(cái)政收入減少，進(jìn)而引起地方政府財(cái)政赤字和城投債規(guī)模的擴(kuò)大[3]。

其二，在同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)考核體系下，個(gè)別地方政府官員晉升競(jìng)爭(zhēng)與攀比效應(yīng)帶來(lái)政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。周黎安研究發(fā)現(xiàn)地方官員的政治博弈包含經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)[4-5]。趙文哲等發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的區(qū)域不平等容易導(dǎo)致財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而引起地方政府財(cái)政赤字的膨脹[6]。章衛(wèi)東等發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方政府為了通過(guò)政績(jī)考核，容易尋求擴(kuò)大支出的辦法，而收支不平衡導(dǎo)致了財(cái)政赤字[7]。李尚蒲等認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效是地方官員政績(jī)考核的重要依據(jù)，地方政府間存在的模仿行為、攀比效應(yīng)以及追趕效應(yīng)使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依托于財(cái)政赤字膨脹和債務(wù)擴(kuò)張[8]。楊海生等認(rèn)為地方政府官員晉升導(dǎo)致的政策不連續(xù)性容易引起財(cái)政效率損失，致使政府消費(fèi)擴(kuò)大、財(cái)政赤字?jǐn)U張[9]?？娦×掷弥袊?guó)1981～2014年宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)能夠加速財(cái)政支出擴(kuò)張，對(duì)財(cái)政赤字和債務(wù)積累具有促進(jìn)作用[10]。

其三，分稅制改革及其長(zhǎng)期影響。劉洪鐸探討了分稅制改革以來(lái)確立的財(cái)政分權(quán)模式對(duì)中國(guó)地方政府財(cái)政赤字規(guī)模影響，基于1998～2006年省際面板數(shù)據(jù)，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)于地方赤字規(guī)模存在顯著正面激勵(lì)作用[11]?？镄∑降日J(rèn)為現(xiàn)行的財(cái)政支出式分權(quán)容易導(dǎo)致地方財(cái)政收支不平衡狀況[12]。李永剛等基于1996～2010年中國(guó)省級(jí)政府面板數(shù)據(jù)，追溯地方政府財(cái)政赤字成因，研究發(fā)現(xiàn)分稅制改革后，地方政府間不盡合理的稅收分配關(guān)系、地方政府間不盡合理的轉(zhuǎn)移支付制度，及地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致了財(cái)政赤字[13-14]。郭貫成等認(rèn)為，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)造成了地方財(cái)政赤字的擴(kuò)大，進(jìn)而驅(qū)使地方政府通過(guò)土地財(cái)政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)[15]。廖紅偉等實(shí)證研究表明，財(cái)政分權(quán)和地方政府財(cái)政赤字規(guī)模高度正相關(guān)[16]。王賀嘉發(fā)現(xiàn)，地方政府存在財(cái)政赤字決策相互模仿行為，中央對(duì)地方的財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用[17]。王健等通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)使地方原有財(cái)政赤字可能更加嚴(yán)重[18]。

近年來(lái)不斷有學(xué)者聲稱(chēng)地方政府面臨著一定的債務(wù)與財(cái)政困難，事實(shí)上中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)不但實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的良好增長(zhǎng)，也沒(méi)有出現(xiàn)顯性的地方財(cái)政困難。我們可以將之稱(chēng)作為中國(guó)地方財(cái)政赤字的3個(gè)困惑。

第一個(gè)困惑：地方政府是如何在存在公共財(cái)政預(yù)算赤字的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了良好發(fā)展？

第二個(gè)困惑：地方政府又是出于什么考慮形成公共預(yù)算財(cái)政赤字決策？

第三個(gè)困惑：地方政府的財(cái)政決策機(jī)制是否會(huì)帶來(lái)新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？

既往研究并不能很好地回答這些困惑，一方面是既往研究較少對(duì)地方政府公共財(cái)政預(yù)算赤字與地方政府真實(shí)財(cái)政能力進(jìn)行比較分析；另一方面是既往研究中地方公共財(cái)政預(yù)算收入被視作與地方政府行為無(wú)關(guān)的外生變量，難以對(duì)短期和長(zhǎng)期的地方政府作財(cái)政決策權(quán)衡機(jī)制進(jìn)行討論，也就無(wú)法進(jìn)一步討論現(xiàn)有機(jī)制下的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為彌補(bǔ)上述局限性和解答這3個(gè)疑惑，本文著眼于涵蓋地方政府預(yù)算內(nèi)外所有收入與支出項(xiàng)目的地方政府真實(shí)財(cái)政能力，將地方公共財(cái)政預(yù)算收入視作地方政府征繳行為可調(diào)控的內(nèi)生變量，研究地方政府實(shí)施赤字決策的雙重權(quán)衡機(jī)制，進(jìn)一步比較討論了當(dāng)前機(jī)制下可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方財(cái)政實(shí)際赤字分析

要回答地方財(cái)政赤字的謎題，首先需要了解并區(qū)分地方公共財(cái)政預(yù)算赤字與地方財(cái)政能力赤字的含義，而這在統(tǒng)計(jì)概念與現(xiàn)實(shí)層面均存在差異。

(一)厘清統(tǒng)計(jì)差異

要討論地方財(cái)政實(shí)際赤字，必須明確地方財(cái)政收入的構(gòu)成，或者說(shuō)，地方公共財(cái)政預(yù)算赤字到底能夠在多大程度上反映出地方財(cái)政實(shí)際赤字。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的國(guó)家數(shù)據(jù)與《國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》中的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)說(shuō)明，省級(jí)地方財(cái)政收入包括地方公共財(cái)政預(yù)算收入(1)為了避免與預(yù)算體系中其他預(yù)算收入的名稱(chēng)混淆，從2012年起各級(jí)政府的一般預(yù)算收入改稱(chēng)為公共財(cái)政預(yù)算收入，在統(tǒng)計(jì)口徑上與2012年之前的“一般預(yù)算收入”相同。和預(yù)算外收入兩大項(xiàng)(圖1)，而其中地方公共財(cái)政預(yù)算收入主要包括稅收收入和非稅收入等地方本級(jí)收入，而將中央給地方的補(bǔ)助收入(包括稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等)與地方財(cái)政自有收入(包括一般債務(wù)收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、土地出讓金等)放在公共財(cái)政預(yù)算外收入之中。

在概念層面，既往研究討論地方財(cái)政赤字時(shí)主要使用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的地方公共財(cái)政預(yù)算收支數(shù)據(jù)，由圖1可知在概念層面公共財(cái)政預(yù)算收支赤字并不等于地方財(cái)政實(shí)際赤字。

(二)地方財(cái)政的實(shí)際狀況

以《中國(guó)財(cái)政年鑒2018》公布的2017年數(shù)據(jù)為例，2017年地方財(cái)政中的中央補(bǔ)助收入總額達(dá)到了65 051.78億元，而同年地方公共財(cái)政預(yù)算收入為91 469.41億元，作為預(yù)算外收入組成項(xiàng)的中央補(bǔ)助收入占地方公共財(cái)政預(yù)算收入的71.12%。如表1所示，若按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的地方公共財(cái)政預(yù)算收支情況來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為強(qiáng)勁的東部沿海省市也存在公共財(cái)政預(yù)算赤字。如果將中央撥付地方的補(bǔ)助收入與地方財(cái)政自有收入加入，得到地方財(cái)政實(shí)際收入，可見(jiàn)地方財(cái)政實(shí)際收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方公共財(cái)政預(yù)算支出，不存在地方財(cái)政赤字現(xiàn)象。而進(jìn)一步將地方財(cái)政非預(yù)算支出加入得到地方財(cái)政實(shí)際支出，可見(jiàn)地方財(cái)政實(shí)際收支的赤字情況基本不存在。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)層面公共財(cái)政預(yù)算赤字也不能反映地方財(cái)政實(shí)際赤字情況。與既往大部分研究認(rèn)為地方財(cái)政實(shí)際能力不足相反，地方財(cái)政實(shí)際能力較為充分。造成這種反差的一個(gè)重要原因正是前面提到過(guò)的分稅制改革。20世紀(jì)90年代開(kāi)啟的分稅制改革，改變了過(guò)去地方稅收包干制度，轉(zhuǎn)為實(shí)行增值稅在中央與地方之間三比一的分成制度，使得地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的大部分增值稅收歸中央財(cái)政，而通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等形式再撥付給地方財(cái)政使用。一方面在申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付中包含大量專(zhuān)項(xiàng)支出的論證與檢查，提高了財(cái)政資金的使用效率；另一方面加強(qiáng)了中央對(duì)地方財(cái)政政策的調(diào)控能力與指導(dǎo)。與此同時(shí)，也形成了在預(yù)算收入數(shù)據(jù)層面，中央財(cái)政持續(xù)盈余與地方財(cái)政出現(xiàn)赤字的現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)層面，除了中央向地方的轉(zhuǎn)移支付，土地出讓金逐漸成為地方自有財(cái)政能力的極大補(bǔ)充，因此，地方財(cái)政實(shí)際并未出現(xiàn)有些研究提出的赤字問(wèn)題，這也是為什么近20年地方經(jīng)濟(jì)可以保持良好增長(zhǎng)且沒(méi)有出現(xiàn)顯性地方財(cái)政危機(jī)的重要原因，也回答了前面提出的第一個(gè)困惑。

表1 2017年地方財(cái)政收支 億元

二、地方財(cái)政決策的雙重權(quán)衡

由上述分析可知，地方財(cái)政實(shí)際能力赤字才是地方政府財(cái)政狀況的真實(shí)寫(xiě)照，且地方政府實(shí)際赤字基本為負(fù)，表現(xiàn)為財(cái)政盈余。這也就解釋了地方政府為何在公共財(cái)政預(yù)算赤字的基礎(chǔ)上能夠保證財(cái)政的良好運(yùn)行。繼而回到前面的第二個(gè)困惑，即要回答地方是出于什么考慮而保持公共財(cái)政預(yù)算赤字決策的困惑，需要從兩個(gè)層面依次開(kāi)展討論，第一個(gè)層面是地方財(cái)政是如何決定公共財(cái)政預(yù)算收入？第二個(gè)層面是地方財(cái)政決定通過(guò)調(diào)控公共財(cái)政預(yù)算收入還是公共財(cái)政預(yù)算支出來(lái)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算赤字？而回答這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于理解中國(guó)地方政府財(cái)政決策的雙重權(quán)衡機(jī)制。理解第一重短期權(quán)衡機(jī)制正好能夠回答第一個(gè)層面的問(wèn)題，理解第二重長(zhǎng)期權(quán)衡機(jī)制正好能夠回答第二個(gè)層面的問(wèn)題。

在具體討論雙重權(quán)衡之前，需要先明確一個(gè)概念：公共財(cái)政預(yù)算凈收入。本文中的“公共財(cái)政預(yù)算凈收入”不是指籠統(tǒng)的財(cái)政盈余，而是指地方公共財(cái)政預(yù)算收入在扣除實(shí)現(xiàn)地方公共財(cái)政預(yù)算收入的成本后的凈值。在既往大部分文獻(xiàn)中，財(cái)政收入往往被視作與政府行為無(wú)關(guān)的外生變量，只與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅率有關(guān)，然而事實(shí)上這與現(xiàn)實(shí)并不相符。周黎安等使用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，利用Paired Sampling數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，使用工具變量法克服內(nèi)生性影響對(duì)國(guó)稅和地稅征稅努力與稅收增長(zhǎng)的影響差異進(jìn)行了計(jì)量檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)只能解釋稅收增長(zhǎng)的45%，而征稅努力對(duì)稅收收入增長(zhǎng)具有重要解釋力，且地稅稅收努力水平的稅收增長(zhǎng)邊際效應(yīng)要高于國(guó)稅稅收努力水平[19]。地方公共財(cái)政預(yù)算收入的實(shí)現(xiàn)，緊密依賴(lài)于地方稅收征繳的工作努力。事實(shí)上，地方財(cái)政收入是當(dāng)?shù)刎?cái)政執(zhí)行投入程度的內(nèi)生變量。換言之，地方政府是有能力對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行一定程度的調(diào)控。如何調(diào)控則取決于獲得財(cái)政收入的成本與收益，而收益又需要同時(shí)考慮短期的財(cái)政收入收益和長(zhǎng)期的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)收益。這就決定了地方政府在進(jìn)行公共財(cái)政預(yù)算收入決策時(shí)，需要同時(shí)考慮短期權(quán)衡和長(zhǎng)期權(quán)衡的雙重權(quán)衡。

第一重權(quán)衡是短期權(quán)衡。在短期權(quán)衡中，地方政府需要同時(shí)考慮地方公共財(cái)政預(yù)算總收入與地方公共財(cái)政預(yù)算凈收入。前者事關(guān)地方財(cái)政年度工作的考核，后者事關(guān)地方財(cái)政年度工作的努力(辛勞)投入程度。第二重權(quán)衡是長(zhǎng)期權(quán)衡。在長(zhǎng)期權(quán)衡中，地方政府需要同時(shí)重視產(chǎn)出增長(zhǎng)與地方財(cái)政能力。如果地方政府為了實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算收入的快速增長(zhǎng)，而過(guò)度加大稅收征繳力度有可能會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)活力形成制約，尤其是對(duì)產(chǎn)業(yè)新增投資與服務(wù)業(yè)發(fā)展有負(fù)面影響，從而有可能不利于中長(zhǎng)期的產(chǎn)出增長(zhǎng)穩(wěn)定性，進(jìn)一步削弱地方公共財(cái)政預(yù)算收入的可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)；而地方公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)過(guò)慢，則直接導(dǎo)致地方財(cái)政能力的不足，制約地方政府開(kāi)支用度的寬裕度。由此，地方在雙重權(quán)衡機(jī)制約束下，作出最有利于自身的地方公共財(cái)政預(yù)算收入決策。下面我們就這兩重權(quán)衡分別進(jìn)行闡述。

(一)第一重短期權(quán)衡：財(cái)政預(yù)算總收入與財(cái)政預(yù)算凈收入

我們通過(guò)簡(jiǎn)單的數(shù)理分析與圖形兩種方式來(lái)說(shuō)明第一重權(quán)衡，展現(xiàn)地方政府如何在公共財(cái)政預(yù)算總收入與公共財(cái)政預(yù)算凈收入之間做出決策。

令地方公共財(cái)政預(yù)算總收入為R，實(shí)現(xiàn)地方公共財(cái)政預(yù)算收入的實(shí)現(xiàn)成本為C，地方公共財(cái)政凈收入為π，開(kāi)展稅收征繳工作的程度為n，則R、C為n的函數(shù)，兩者分別關(guān)于n的一階導(dǎo)數(shù)均為正，而R關(guān)于n的二階導(dǎo)數(shù)為負(fù)，C關(guān)于n的二階導(dǎo)數(shù)為正，d為微分算子。由此可見(jiàn)，地方公共財(cái)政預(yù)算總收入與實(shí)現(xiàn)成本均圍繞征繳工作強(qiáng)度而增長(zhǎng)，但地方公共財(cái)政預(yù)算總收入隨著征繳工作強(qiáng)度上升而邊際下降，實(shí)現(xiàn)成本隨著征繳工作強(qiáng)度上升而邊際增長(zhǎng)。由此地方財(cái)政收入與財(cái)政凈收入的權(quán)衡可表示為

maxπ=max(R-C)

(1)

由拉格朗日優(yōu)化極值定理可知，當(dāng)滿(mǎn)足

(2)

地方財(cái)政凈收入取得最大值，此時(shí)有

(3)

我們采用一個(gè)簡(jiǎn)單的圖形分析描述從式(1)到式(3)的過(guò)程。地方財(cái)政在加大稅收征繳投入努力時(shí)，地方財(cái)政收入的實(shí)現(xiàn)成本會(huì)上升，且呈現(xiàn)出邊際上升狀態(tài)。如圖2(a)中收入曲線(xiàn)所示，隨著地方加大稅收征繳投入努力，財(cái)政預(yù)算總收入也逐漸增長(zhǎng)，而在短期稅率與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不變的合理假設(shè)下，地方財(cái)政預(yù)算總收入也呈現(xiàn)出邊際下降狀態(tài)。而如式(1)所描述的，收入曲線(xiàn)與成本曲線(xiàn)之間的差值即為財(cái)政預(yù)算凈收入π。由式(3)可知，當(dāng)收入曲線(xiàn)與成本曲線(xiàn)的斜率相等時(shí)，財(cái)政預(yù)算凈收入π取得最大值，如圖3(a)平行切線(xiàn)點(diǎn)所示。換言之，該點(diǎn)是地方財(cái)政擬定稅收征繳投入努力的最優(yōu)投入點(diǎn)，在此點(diǎn)既可以實(shí)現(xiàn)相對(duì)于不增加稅收征繳投入時(shí)(零點(diǎn)的縱軸截距)更高財(cái)政預(yù)算總收入，也可以保全最優(yōu)的財(cái)政預(yù)算凈收入。

我們進(jìn)一步用圖形分析來(lái)描述第一重權(quán)衡的動(dòng)態(tài)變化，如圖2(b)所示。假定稅率上升，財(cái)政收入曲線(xiàn)有所上升，如圖2(b)中的收入虛線(xiàn)曲線(xiàn)所示。然而由于稅率的上升，課稅對(duì)象的非意愿納稅額也隨之上升，這使得稅收征繳成本上升，引起成本曲線(xiàn)也上移，如圖2(b)成本虛線(xiàn)曲線(xiàn)所示。在這種情況下，地方政府可能在新的第一重權(quán)衡下，選擇新的最優(yōu)財(cái)政預(yù)算收入決策點(diǎn)。而在這種情況下，由于稅率上升對(duì)收入和成本曲線(xiàn)的影響彈性不同，新最優(yōu)決策點(diǎn)上的財(cái)政預(yù)算總收入相較于原始水平可能上升也可能下降，財(cái)政預(yù)算凈收入可能增多也可能減少。由此有一點(diǎn)重要推論：假使地方政府恒定在第一重權(quán)衡下實(shí)施最優(yōu)財(cái)政預(yù)算總收入決策，在短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不變的合理假設(shè)下，稅率增長(zhǎng)或產(chǎn)出增長(zhǎng)并不能決定財(cái)政凈收入一定增長(zhǎng)。這點(diǎn)推論對(duì)于我們進(jìn)一步理解第二重權(quán)衡下的中國(guó)地方政府財(cái)政赤字決策，具有非常重要的基礎(chǔ)意義。

(二)第二重長(zhǎng)期權(quán)衡：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)與財(cái)政收入

而地方政府要實(shí)施財(cái)政赤字決策，可以通過(guò)兩種方式：一是調(diào)節(jié)財(cái)政支出，比如加快擴(kuò)大支出增長(zhǎng)；二是調(diào)節(jié)財(cái)政收入，比如控制財(cái)政收入的增長(zhǎng)。事實(shí)上，地方政府往往偏好選擇第二種方式實(shí)施公共財(cái)政預(yù)算赤字的最優(yōu)決策，這主要源于3個(gè)方面的原因。

其一，由于不同產(chǎn)業(yè)間稅率的差異，不同地方產(chǎn)出增長(zhǎng)對(duì)于公共財(cái)政預(yù)算收入的影響結(jié)果也不同，促使地方在參考相鄰省市自治區(qū)作出公共財(cái)政預(yù)算收入決策時(shí)，勢(shì)必存在對(duì)公共財(cái)政預(yù)算收入決策的調(diào)控考慮。換言之，如果橫向考慮所有省市自治區(qū)在第一重均衡下決策的交互影響，會(huì)促使地方政府加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政預(yù)算收入的調(diào)控。

由于分稅制改革以后，增值稅按照比例上繳中央財(cái)政，然后再通過(guò)中央補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付形式撥付給地方財(cái)政使用。這決定了地方政府的兩點(diǎn)行為：一方面，如果某一地方產(chǎn)生較多的地方公共財(cái)政預(yù)算盈余，則可能會(huì)獲得較少的中央補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付，因而地方政府在制定公共財(cái)政預(yù)算收入決策時(shí)，往往需要保持一定的財(cái)政赤字水平；另一方面，如果某一地方產(chǎn)生的公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)快于其他地方尤其臨近省市自治區(qū)，這代表其上繳了更多的稅收到中央財(cái)政，并通過(guò)中央補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付形式分配給其他省市自治區(qū)，這使得地方政府在制定公共財(cái)政預(yù)算收入決策時(shí)，除了需要與上級(jí)預(yù)算目標(biāo)保持一定的相關(guān)性之外，還會(huì)參考臨近省市自治區(qū)的預(yù)算目標(biāo)。如果公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)相比臨近省市自治區(qū)過(guò)低，不利于展現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)工作與財(cái)政工作業(yè)績(jī)的成效。而如果公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)相比臨近省市自治區(qū)過(guò)快，則不利于保全自己財(cái)政底子。

其二，從稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化的角度看，加強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算收入調(diào)控對(duì)于展現(xiàn)良好的財(cái)政業(yè)績(jī)并維持有利的經(jīng)濟(jì)活力十分必要。換言之，在第二重均衡考慮下，也會(huì)促使地方政府加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政預(yù)算收入的調(diào)控。

在上面的分析中，假設(shè)短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不發(fā)生變化，這在短期中確有一定合理性。然而在中長(zhǎng)期中，這并不符合地方經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。如果我們將稅收占GDP的比重看作一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“廣義宏觀稅負(fù)”[20-22]，由于不同產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的宏觀稅負(fù)是不一樣的，那么產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化也會(huì)使得地方稅收收入來(lái)源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

如表2所示，國(guó)內(nèi)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸從以第二產(chǎn)業(yè)為主朝著第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)過(guò)渡，雖然第二產(chǎn)業(yè)人均產(chǎn)出增加值仍然高于第三產(chǎn)業(yè)，但第三產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的總稅收與人均稅負(fù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第二產(chǎn)業(yè)。換言之，對(duì)于地方政府而言，第三產(chǎn)業(yè)稅收增長(zhǎng)已經(jīng)逐漸成為其地方公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)的主要來(lái)源。然而在現(xiàn)實(shí)中，由于第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)與稅收核查征繳成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第二產(chǎn)業(yè)，且提高稅率或加強(qiáng)稅收征繳對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力影響要大于對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的影響。第三產(chǎn)業(yè)增加值占比的提高并不利于地方公共財(cái)政預(yù)算凈收入的增加。按照上面第二重均衡下的分析，地方政府將不得不加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政預(yù)算收入的調(diào)控，以維持公共財(cái)政預(yù)算總收入與凈收入增長(zhǎng)，同時(shí)盡量不損害地方中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)活力。

其三，調(diào)控公共財(cái)政預(yù)算收入，地方政府缺乏調(diào)控公共財(cái)政預(yù)算支出的動(dòng)力與空間。地方公共財(cái)政預(yù)算支出的主體構(gòu)成是教育支出、社保支出、環(huán)保支出、基建維護(hù)支出等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)支出項(xiàng)目。在完成中央或上級(jí)政府要求的基本公共服務(wù)支出任務(wù)之外，相比提供超額的公共服務(wù)支出，地方政府更愿意將財(cái)政投入到能夠更有效刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與未來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)的地方去。此外，公共財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目的彈性很小，一旦預(yù)算增長(zhǎng)或增加新的支出項(xiàng)目，一般來(lái)說(shuō)以后削減可能性較小，導(dǎo)致地方政府在增加公共財(cái)政預(yù)算支出額度與項(xiàng)目時(shí)顯得更為謹(jǐn)慎。這使得地方政府缺乏調(diào)控公共財(cái)政預(yù)算支出來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算赤字決策的動(dòng)力與空間。

表2 2008～2017年以來(lái)中國(guó)地方財(cái)政一二三產(chǎn)業(yè)人均增加值和稅收稅負(fù)情況表

三、雙重權(quán)衡機(jī)制下可能面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)一步，我們回到前面提出的第三個(gè)困惑，即這種雙重權(quán)衡機(jī)制是否會(huì)帶來(lái)新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？地方政府在中長(zhǎng)期面臨產(chǎn)出增長(zhǎng)與財(cái)政赤字權(quán)衡時(shí)，要求其長(zhǎng)期保持公共財(cái)政預(yù)算赤字政策。然而，公共財(cái)政預(yù)算赤字并不利于地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性，長(zhǎng)期財(cái)政赤字往往預(yù)示著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)經(jīng)典IS-LM分析可知，財(cái)政赤字政策能夠刺激需求引起短期產(chǎn)出增長(zhǎng)。然而在中長(zhǎng)期中，財(cái)政赤字將有可能使得公共部門(mén)積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而影響商業(yè)銀行部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，制約經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)健增長(zhǎng)。因此，地方政府面臨的長(zhǎng)期產(chǎn)出增長(zhǎng)和公共財(cái)政預(yù)算赤字之間的權(quán)衡，還需要考慮財(cái)政赤字帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，即確定適度的財(cái)政赤字或財(cái)政赤字率。現(xiàn)實(shí)中，地方財(cái)政在中央財(cái)政補(bǔ)助下，財(cái)政實(shí)際能力大幅提高。但是如果未來(lái)進(jìn)一步加大中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的救助，地方財(cái)政赤字率的風(fēng)險(xiǎn)就可能轉(zhuǎn)移至中央財(cái)政，雙重權(quán)衡機(jī)制下的地方政府財(cái)政決策將有可能影響國(guó)家財(cái)政的穩(wěn)健發(fā)展。反過(guò)來(lái)，如果未來(lái)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的救助發(fā)生改變，隨著地方公共服務(wù)支出需求的不斷攀升，地方公共財(cái)政預(yù)算赤字有可能惡化，并且影響地方公共財(cái)政預(yù)算支出增長(zhǎng)的可持續(xù)性。因此，需要不斷推進(jìn)財(cái)政體系改革，尋找到更適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的新平衡點(diǎn)。

如圖4所示，如果將中央財(cái)政與地方財(cái)政分割開(kāi)來(lái)看，呈現(xiàn)出剪刀差狀態(tài)，中央財(cái)政盈余持續(xù)擴(kuò)大，地方財(cái)政赤字不斷增加。然而，正如上面所述，其中一個(gè)重要原因是分稅制以后改變了財(cái)政的收支渠道，盡管中央財(cái)政在名義上存在大量盈余，但也會(huì)通過(guò)中央補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付形式，將財(cái)政盈余撥付給地方支出使用。當(dāng)加入中央補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付后，地方財(cái)政赤字變得小，甚至收支持平。

同時(shí)可知，中央補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有完全消除地方財(cái)政赤字。如圖5所示，當(dāng)將中央財(cái)政和地方財(cái)政統(tǒng)一為國(guó)家財(cái)政后發(fā)現(xiàn)，近20年來(lái)國(guó)家財(cái)政總體層面存在赤字，地方財(cái)政赤字與赤字率水平均高于國(guó)家財(cái)政總體赤字與赤字率水平。2011年以來(lái)中國(guó)國(guó)家財(cái)政總體赤字與赤字率有所上升。直觀來(lái)看，這一方面是由于地方財(cái)政赤字不斷增長(zhǎng)，使得國(guó)家財(cái)政總體赤字不斷增長(zhǎng)；另一方面是由于全國(guó)GDP增速緩步下降，使得國(guó)家財(cái)政總體赤字率有所上升。

財(cái)政政策受制于財(cái)政結(jié)構(gòu)的可持續(xù)能力[23]、地方層面的競(jìng)爭(zhēng)考量[24-25]，國(guó)家財(cái)政政策對(duì)保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定的貢獻(xiàn)不可小覷[26-27]，充分認(rèn)識(shí)國(guó)家財(cái)政結(jié)構(gòu)的可持續(xù)能力與風(fēng)險(xiǎn)具有極其重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。值得注意的是，2015年以來(lái)，國(guó)家財(cái)政赤字率高于3.0%。3.0%的財(cái)政赤字率警戒線(xiàn)是20世紀(jì)90年代國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，考慮到時(shí)代環(huán)境已發(fā)生變化和國(guó)家異質(zhì)性背景，該警戒線(xiàn)對(duì)衡量國(guó)家財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)的適用性需要進(jìn)一步討論。在21世紀(jì)之初，王寧參考《馬斯特里赫特條約》里債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定與赤字率的聯(lián)系[28]，在1981～2003年國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上計(jì)算出國(guó)家財(cái)政赤字率最大承受范圍應(yīng)為4.0%～4.7%。而近年來(lái)，蔡寧等將財(cái)政赤字與政府債務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生性系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)能力主要受制于債務(wù)能否及時(shí)清償[9]，使用2000～2015年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后，認(rèn)為20世紀(jì)提出的3.0%財(cái)政赤字上限并非不可逾越，中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平與財(cái)政結(jié)構(gòu)仍有更大的財(cái)政赤字空間。

表3是7國(guó)在次貸危機(jī)以來(lái)的財(cái)政赤字率水平，發(fā)現(xiàn)：其一，次貸危機(jī)以后，所有國(guó)家的財(cái)政赤字率水平在大部分南方都超過(guò)了20世紀(jì)傳統(tǒng)的3.0%警戒線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)明該警戒線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的適用性已經(jīng)大打折扣；其二，次貸危機(jī)以后，美日英德法澳的財(cái)政赤字率水平總體呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，中國(guó)財(cái)政赤字率水平上升；其三，如果只看近年的數(shù)據(jù)，僅有美國(guó)的財(cái)政赤字率水平高于中國(guó)，其余國(guó)家財(cái)政赤字率水平均低于中國(guó)，德國(guó)甚至出現(xiàn)了連續(xù)5年的財(cái)政盈余。這一方面說(shuō)明中國(guó)與美國(guó)仍然保持著較高的經(jīng)濟(jì)增速，能夠?yàn)樨?cái)政擴(kuò)張?zhí)峁┛臻g；另一方面也說(shuō)明在全球經(jīng)濟(jì)疲軟的情況下，中國(guó)和美國(guó)的財(cái)政擴(kuò)張后效仍有待觀察與慎重對(duì)待。

表3 次貸金融危機(jī)以來(lái)7個(gè)國(guó)家財(cái)政赤字率表 %

綜上可知，當(dāng)前地方財(cái)政赤字向中央財(cái)政赤字的“轉(zhuǎn)移效應(yīng)”并沒(méi)有給國(guó)家整體財(cái)政帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。然而，隨著雙重權(quán)衡機(jī)制下國(guó)內(nèi)財(cái)政不平衡現(xiàn)象加劇，加之當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)整體增長(zhǎng)乏力、受到世界范圍內(nèi)不斷興起的民粹與保護(hù)主義、中美貿(mào)易爭(zhēng)端和新冠肺炎疫情沖擊等影響，還需盡早推進(jìn)財(cái)政體制改革，緩解雙重權(quán)衡機(jī)制下地方財(cái)政決策帶來(lái)的可能問(wèn)題，保障國(guó)家和地方財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

依賴(lài)于一個(gè)簡(jiǎn)明的規(guī)范分析方法與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)比較研究，我們對(duì)近20年來(lái)地方財(cái)政赤字不斷增長(zhǎng)與地方經(jīng)濟(jì)良好增長(zhǎng)的矛盾進(jìn)行了解釋?zhuān)瑢?duì)地方財(cái)政赤字的原因與決策機(jī)制進(jìn)行了剖析，從更為系統(tǒng)的角度對(duì)國(guó)家總體財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了簡(jiǎn)要討論。首先，從地方財(cái)政結(jié)構(gòu)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政實(shí)際赤字并不嚴(yán)重，事實(shí)上地方財(cái)政赤字與經(jīng)濟(jì)良好增長(zhǎng)之間的矛盾并不存在。隨后，我們對(duì)地方政府為何實(shí)施公共財(cái)政預(yù)算赤字與如何實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政赤字決策機(jī)制進(jìn)行了討論，發(fā)現(xiàn)地方政府在短期考慮“財(cái)政預(yù)算總收入與財(cái)政預(yù)算凈收入”和長(zhǎng)期考慮“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)與財(cái)政收入”的雙重權(quán)衡機(jī)制下，以及同時(shí)存在地方財(cái)政與中央財(cái)政之間、地方財(cái)政與其他地方財(cái)政之間的隱性博弈，使得地方政府在短期內(nèi)并不會(huì)尋求財(cái)政收入的最大化而是凈收入最大化，在長(zhǎng)期內(nèi)持續(xù)傾向于加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政預(yù)算收入端的調(diào)控來(lái)實(shí)施有利的財(cái)政赤字決策。最后，我們著眼于雙重權(quán)衡機(jī)制下的央地財(cái)政可能存在的赤字與失衡風(fēng)險(xiǎn)，將中央財(cái)政和地方財(cái)政合并考察后，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政在得到中央補(bǔ)助的情況下，赤字風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至國(guó)家財(cái)政，這使得國(guó)家總體財(cái)政赤字率不斷上升。通過(guò)與主要國(guó)家次貸危機(jī)以來(lái)財(cái)政赤字率水平的比較，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)仍然可控，但在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟的情況下，仍需持續(xù)跟蹤研究。我們建議推進(jìn)財(cái)政體制改革，尋找央地財(cái)政關(guān)系的新平衡點(diǎn)，以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，保障財(cái)政始終能夠成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的定海神針。

然而，受制于財(cái)政結(jié)構(gòu)本身的微觀數(shù)據(jù)稀缺性，以及與之緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)微觀數(shù)據(jù)的缺失，我們很難克服宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的內(nèi)生性問(wèn)題而對(duì)財(cái)政結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化的邏輯進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證研究，使得相關(guān)討論常有隔靴搔癢之感。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入深水區(qū)，在構(gòu)建全面開(kāi)放新格局正遭遇產(chǎn)業(yè)流出、資本流動(dòng)波動(dòng)加劇、貿(mào)易保護(hù)主義頻發(fā)、新冠肺炎疫情等外部沖擊時(shí)，財(cái)政赤字與赤字率水平有所上升，無(wú)論對(duì)于研究未來(lái)財(cái)政可持續(xù)能力與風(fēng)險(xiǎn)本身的直接作用目標(biāo)而言，還是對(duì)于地方防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的間接作用目標(biāo)而言，均值得引起我們的重視和后續(xù)不斷的跟蹤研究。