關(guān)于浙江省合資鐵路改革發(fā)展面對問題及應(yīng)對策略的思考

宗心曉

摘要：通過對浙江省合資鐵路當(dāng)前改革與發(fā)展中存在問題進(jìn)行梳理，分析問題產(chǎn)生的原因與影響，提出應(yīng)對解決措施與策略，探索地方控股合資鐵路可持續(xù)發(fā)展與高水平運營管理的有效途徑。

關(guān)鍵詞：合資鐵路;改革;可持續(xù)發(fā)展

為貫徹落實中央關(guān)于深化國有企業(yè)改革的精神，中國國家鐵路集團(tuán)公司（以下簡稱國鐵集團(tuán)）近幾年推動并實施了以“分類投資建設(shè)和分層管理”為指導(dǎo)思想的鐵路改革，其中有關(guān)合資鐵路改革的主要內(nèi)容是“干支線合資鐵路股權(quán)置換”和“省級區(qū)域合資鐵路公司重組整合”兩項。改革后，國鐵集團(tuán)定位干線路網(wǎng)鐵路投資與經(jīng)營，地方政親，親，博府將承擔(dān)區(qū)域內(nèi)支線鐵路、城際鐵路的投資與經(jīng)營主體責(zé)任，改革的實質(zhì)是鐵路事權(quán)責(zé)任中央與地方的再劃分。隨著改革的不斷推進(jìn)，國鐵集團(tuán)在地方鐵路建設(shè)中的投資迅速減少，地方投資建設(shè)的省方控股鐵路逐漸增多。如何正確認(rèn)識、積極應(yīng)對此次鐵路改革，如何確保地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展、更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)將是今后一段時期地方必須面對與思考的問題。

1???? 合資鐵路改革相關(guān)背景

1.1? 合資鐵路發(fā)展進(jìn)入新階段

從全國合資鐵路發(fā)展情況來看，大致分為以下三個階段：第一階段，上世紀(jì)90年代以前，建設(shè)及經(jīng)營鐵路的職能都由原鐵道部承擔(dān)，地方政府不需承擔(dān)建設(shè)及經(jīng)營鐵路的責(zé)任。第二階段，上世紀(jì)90年代至2012年，原鐵道部與省市共同合資建設(shè)的鐵路開始涌現(xiàn)，地方政府承擔(dān)鐵路建設(shè)的一部分資金，主要負(fù)責(zé)征地拆遷，大多以小股東形式參股合資鐵路公司，原鐵道部承擔(dān)主要建設(shè)資金，鐵路經(jīng)營責(zé)任仍由原鐵道部承擔(dān)。第三階段，2013年原鐵道部撤銷、成立鐵路總公司后，鐵路總公司開始實行以“分類投資建設(shè)和分層管理”為指導(dǎo)思想的鐵路改革，定位全國鐵路干線、中西部地區(qū)鐵路建設(shè)及經(jīng)營責(zé)任，逐步退出地方非干線鐵路投資與經(jīng)營，地方非干線鐵路投資與經(jīng)營責(zé)任逐步轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。

1.2? 鐵路改革相關(guān)政策先后出臺

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號），2013年，國務(wù)院就較早提出了鐵路“實行分類投資建設(shè)”意見。2015年，國家發(fā)改委在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號）再次明確：鼓勵社會資本投資建設(shè)和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路以及支線鐵路。2016年，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號），推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)改革。2019年，國務(wù)院發(fā)布《交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2019〕33號），進(jìn)一步細(xì)化了中央與地方事權(quán)責(zé)任劃分方案，明確提出“城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路、鐵路專用線的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運營等具體執(zhí)行事項由地方實施或由地方委托中央企業(yè)實施”。以上政策文件的先后發(fā)布，推動了全國合資鐵路逐步向“深水區(qū)”改革邁進(jìn)。

1.3? 各地合資鐵路改革逐步推進(jìn)

2014年，湖北省較早啟動并完成了武廣客專、滬漢蓉鐵路與湖北省城際鐵路的路地股權(quán)置換工作。2018年，湖南省與國鐵集團(tuán)就武廣客專湖南段與湖南省長株潭城際、懷邵衡鐵路股權(quán)置換、江西省與國鐵集團(tuán)就滬昆鐵路江西段與九景衢鐵路江西段的路地股權(quán)置、廣東省與國鐵集團(tuán)就武廣客專廣東段與廣東省珠三角城際鐵路的路地股權(quán)置換協(xié)商取得了一致意見。2018年底，江蘇省區(qū)域合資鐵路公司重組整合的改革基本完成。2019年，山東、安徽等省也先后啟動了省域合資鐵路改革。當(dāng)前，全國合資鐵路的改革呈現(xiàn)范圍不斷擴大、改革持續(xù)深入推進(jìn)的態(tài)勢。

浙江省合資鐵路改革始自2017年，主要是滬昆鐵路客專浙江段的地方股權(quán)與金麗溫、九景衢鐵路浙江段的國鐵集團(tuán)股權(quán)相互置換以及浙江省域內(nèi)地方控股合資鐵路公司重組整合的改革。2019年，國鐵集團(tuán)與浙江省共同確定了浙江省合資改革方案并推動改革方案實施落實。

2???? 浙江省合資鐵路現(xiàn)狀調(diào)查

2.1? 合資鐵路體量大

截至2019年底，浙江省已建、在建鐵路省內(nèi)正線里程約3937公里，其中國鐵集團(tuán)全資控股鐵路約774公里，占比約20%，浙江省參股、控股或省方全資（含社會資本PPP模式投資）鐵路約3163公里，占比約80%。20世紀(jì)90年代以來，浙江省參股省內(nèi)絕大多數(shù)鐵路建設(shè)投資項目，十三五以來，省方控股或以全省社會資金PPP模式投資建設(shè)的鐵路項目迅速增多，國鐵集團(tuán)投資為主的鐵路項目大幅減少。

2.2? 高鐵客專合資鐵路經(jīng)營大多盈利

浙江省地處全國東部沿海，是長三角經(jīng)濟(jì)帶的重要組成，經(jīng)濟(jì)繁榮、人口稠密，區(qū)域客流相對較大，浙江省境內(nèi)滬昆高鐵浙江段、滬杭客專、寧杭客專、杭甬客專、甬臺溫高鐵、溫福鐵路浙江段等高鐵客專合資鐵路公司已普遍實現(xiàn)經(jīng)營盈利，經(jīng)營形勢良好。

2.3? 普速支線合資鐵路經(jīng)營普遍虧損

金溫貨線、蕭甬鐵路、九景衢鐵路浙江段是浙江省已運營的普速合資鐵路，金溫貨線受金麗溫高鐵開通影響，2016年以來經(jīng)營大幅下滑，2019年出現(xiàn)運營開通以來第一年由盈轉(zhuǎn)虧。蕭甬鐵路是寧波港的鐵路疏運通道，受杭甬客專開通影響，2014年以來，平均每年虧損約4.1億。九景衢鐵路2017年 12月建成，日均開行僅12對普速客車，開通兩年經(jīng)營均虧損。

3???? 浙江省鐵路改革主要面對問題

3.1? 承擔(dān)更多合資鐵路經(jīng)營責(zé)任

根據(jù)浙江省合資鐵路改革方案，改革后原先非地方控股、經(jīng)營效益相對較差的支線合資鐵路改由地方控股，地方承擔(dān)了原先國鐵集團(tuán)控股合資鐵路公司的經(jīng)營責(zé)任。同時，改革前經(jīng)營效益相對較好、地方參股的干線合資鐵路公司改由路方全資控股，地方損失了干線合資鐵路的投資收益。改革后，地方承擔(dān)了合資鐵路更多的經(jīng)營責(zé)任。

3.2? 可持續(xù)發(fā)展問題開始顯現(xiàn)

由于地方控股鐵路以支線普速鐵路為主，部分支線鐵路位于全省中西部，地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，客流、貨流相對較小，以及鐵路項目建設(shè)自身具有投資大、回收周期長、社會效益為主的特點，地方控股鐵路經(jīng)營效益相對較差，存在可持續(xù)發(fā)展問題。

初步測算，2020年浙江省地方控股合資鐵路經(jīng)營虧損約10億元?！笆奈濉逼陂g，隨著金臺鐵路、金建鐵路、金甬鐵路、湖杭鐵路、衢麗鐵路等地方控股鐵路相繼建成，2025年起，預(yù)計全省地方控股鐵路平均每年虧損約50億元，且有進(jìn)一步擴大趨勢。地方控股合資鐵路可持續(xù)發(fā)展問題逐步顯現(xiàn)。

3.3? 鐵路建設(shè)工作理念尚未轉(zhuǎn)變

地方鐵路建設(shè)工作傳統(tǒng)理念大多是：重建設(shè)、輕運營。地方政府在考慮鐵路項目時，為爭取項目早日開工，往往是多方爭取，全力以赴，項目建設(shè)前轟轟烈烈，項目建成后，經(jīng)營主體責(zé)任由國鐵集團(tuán)承擔(dān)，地方對項目本身的經(jīng)濟(jì)性與可持續(xù)性關(guān)注較弱。隨著此次“分類投資建設(shè)與分層管理”為指導(dǎo)思想的鐵路改革不斷深入推進(jìn)，地方控股鐵路的建設(shè)及經(jīng)營主體責(zé)任已由地方承但，原先鐵路建設(shè)工作傳統(tǒng)理念不適應(yīng)新形勢、新變化、新情況，急待調(diào)整轉(zhuǎn)變。

3.4? 高水平運營管理問題認(rèn)識不夠

目前地方控股合資鐵路絕大多數(shù)均采用委托國鐵集團(tuán)運輸?shù)姆绞?，隨著地方控股鐵路的規(guī)模與體量不斷增大，如何正確認(rèn)識地方控股鐵路委托國鐵集團(tuán)運輸與地方自主運輸?shù)年P(guān)系，將來地方控股鐵路經(jīng)營以委托國鐵集團(tuán)運輸為主、還是以地方自主運輸為主，如何確保地方控股鐵路資產(chǎn)保值增值，如何實現(xiàn)地方控股鐵路的高水平經(jīng)營管理，需要全面客觀、深入理性認(rèn)識。

4???? 浙江省合資鐵路改革應(yīng)對策略及思考

4.1? 正確認(rèn)識合資鐵路改革意義

此次合資鐵路改革對于防范國家金融領(lǐng)域風(fēng)險，解決國鐵集團(tuán)龐大的負(fù)債規(guī)模是有利的。改革將從深層次解決新建鐵路“誰來建、由誰養(yǎng)”的問題，改革將促使地方政府在考慮鐵路建設(shè)的同時，更加關(guān)注鐵路建設(shè)后鐵路經(jīng)營可持續(xù)性問題。地方政府將承擔(dān)區(qū)域性非干線鐵路更多的經(jīng)營事權(quán)。改革有利于國家鐵路建設(shè)整體工作更好地面向市場、融入市場，有利于發(fā)揮市場在鐵路運輸資源配置中的決定作用。

4.2? 轉(zhuǎn)變鐵路建設(shè)工作理念

此次合資鐵路改革影響全省鐵路建設(shè)工作，對鐵路建設(shè)工作要有一個清晰的判斷。一是鐵路建設(shè)資金來源已悄然變化，地方鐵路建設(shè)資金已由國鐵集團(tuán)投資建設(shè)為主轉(zhuǎn)為以省市地方投資建設(shè)為主，如何將有限的省市地方鐵路建設(shè)資金投在發(fā)展最為迫切的鐵路建設(shè)項目將是今后鐵路建設(shè)工作需要面臨的重大選擇。二是省市政府鐵路建設(shè)債務(wù)規(guī)模將迅速擴大，合理控制全省鐵路建設(shè)債務(wù)規(guī)模，有效管控鐵路建設(shè)債務(wù)風(fēng)險緊迫而必要。三是鐵路建設(shè)工作需要市場的支撐，堅持以市場為導(dǎo)向，進(jìn)一步疏理全省鐵路建設(shè)項目，尊重鐵路市場的客觀規(guī)律，科學(xué)研判全省鐵路建設(shè)時序，加快形成鐵路投資建設(shè)新理念，對預(yù)計經(jīng)營長期虧損、線網(wǎng)位置不突出、現(xiàn)有運能富裕的鐵路建設(shè)項目緩上，或采取有效補虧措施后再上。

4.3? 解決地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題

可持續(xù)發(fā)展是此次合資鐵路改革的核心。解決好地方控股合資鐵路可持續(xù)發(fā)展問題，一是要正確認(rèn)識問題的由來。近些年，隨著地方以省為主的控股合資鐵路先后開建，這些鐵路大多屬支線鐵路，自身經(jīng)營效益差，自然而然產(chǎn)生了可持續(xù)發(fā)展問題，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展問題首先要回到規(guī)劃與建設(shè)的“牛鼻子”，從源頭控制上解決項目建成后的可持續(xù)發(fā)展問題。二是要分解地方控股鐵路省市兩級政府事權(quán)責(zé)任，在目前鐵路建設(shè)事權(quán)責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加鐵路經(jīng)營事權(quán)責(zé)任，做好省市兩級政府鐵路經(jīng)營責(zé)任的劃分，深層次解決地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題。三是綜合施策，多措并舉解決好地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題。地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題不是簡單的財政買單或政府托底，而是系統(tǒng)工程，須多角度、多層次發(fā)力，形成合力。地方政府可學(xué)習(xí)借鑒國鐵集團(tuán)近幾年的一系列改革辦法，以全省控股鐵路一盤棋的思路，加快鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)，實施省級優(yōu)質(zhì)合資鐵路資產(chǎn)化、證券化、股份化，實施省級合資鐵路混改等，地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展文章大有可為。

4.4? 逐步擴大地方控股鐵路自主運輸范圍

合資鐵路經(jīng)營方式大致分自主運輸與委托運輸兩種模式，目前我國合資鐵路絕大多數(shù)采用委托國鐵集團(tuán)輸管理的模式。委托國鐵集團(tuán)運輸具有安全首要責(zé)任由國鐵集團(tuán)受托鐵路局承擔(dān)、鐵路運輸生產(chǎn)易于融入國鐵集團(tuán)路網(wǎng)資源、國鐵集團(tuán)鐵路局專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢便于發(fā)揮等諸多優(yōu)點，但同時也具有多項劣勢：一是委托運輸不等同于委托經(jīng)營，委托運輸?shù)蔫F路局基本不承擔(dān)受托合資鐵路經(jīng)營責(zé)任，僅負(fù)責(zé)受托合資鐵路公司的運輸管理。二是合資鐵路公司經(jīng)營優(yōu)勢普遍弱化，收入來源單一、資產(chǎn)經(jīng)營收益不高是合資鐵路委托國鐵集團(tuán)運營后普遍存在的問題。三是委托運輸?shù)某杀举M用不透明，委托運輸費用逐年遞增，委托后的合資鐵路公司大多以資產(chǎn)管理為主，無實質(zhì)性經(jīng)營內(nèi)容。

為發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，打破鐵路運輸市場的高度壟斷，實現(xiàn)地方控股鐵路高水平運營管理，地方控股合資鐵路宜逐步實施積極的經(jīng)營策略，對不具備自主運輸能力、自主運輸綜合成本較高的合資鐵路采用委托國鐵集團(tuán)運輸方式;對具備自主運輸能力，綜合運營成本更低、經(jīng)營效益更好的合資鐵路采用自主運輸方式，逐步培育地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展內(nèi)在強大動能。

5結(jié)束語

此次合資鐵路“分類投資建設(shè)和分層管理”的改革對地方控股合資鐵路改革發(fā)展既是挑戰(zhàn)，更是機遇。正確認(rèn)識改革內(nèi)涵，找準(zhǔn)地方控股鐵路發(fā)展定位，抓住改革有利契機，謀劃好發(fā)展戰(zhàn)略，搶先布局下一階段地方控股鐵路發(fā)展藍(lán)圖，對于實現(xiàn)地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展、高水平運營、更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，意義都將十分重大。