政策擴散視角下河湖長制政策再創(chuàng)新研究

孟俊彥 王婷 張杰

摘?要：以河湖長制政策在全國范圍內(nèi)的擴散現(xiàn)象為主要研究對象，通過總結(jié)歸納，闡釋了該政策在時空維度下的變遷擴散機理及路徑。結(jié)果表明：河湖長制政策的擴散具有受橫向影響較小、縱向影響較大的特點。對河湖長制政策再創(chuàng)新擴散模式中存在的問題進行了分析，并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：河長制;河湖長制;政策再創(chuàng)新;政策擴散

中圖分類號：TV212.5+2?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.10.013

Research on the Re-Innovation of River/Lake Chief System from the Perspective of Policy Diffusion

MENG Junyan1， WANG Ting2， ZHANG Jie1

（1.School of Public Management， Hohai University， Nanjing 210098， China;

2.Business School， Hohai University， Nanjing 210098， China）

Abstract：From the perspective of policy diffusion， the paper researched on River/Lake Chief System by taking the diffusion phenomenon of the River/Lake Chief System in the whole country as the main research object. Through summarizing， it explained the evolution and diffusion mechanism and path of the policy in the spatial-temporal dimension. The results show that the diffusion of River/Lake Chief System has the characteristics of less horizontal impact and greater vertical impact. Finally， it analyzed the problems existing in the re-innovation diffusion mode of River/Lake Chief System and put forward countermeasures and suggestions， so as to realize the reform road of "river long governance" promoted by river chief system.

Key words： River Chief System; River/Lake Chief System; policy re-innovation; policy diffusion

1?概?述

1.1?河湖長制誕生背景

目前，中國面臨著水污染嚴(yán)重、水環(huán)境惡化、河湖功能退化等問題。為了解決這些問題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），要求在2018年年底前全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)4級河長體系，各級河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作[1]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，進一步將湖泊管理納入河湖長制體系。河湖長制政策作為一項污染治理政策再造的創(chuàng)新之舉，是對多年來各種河湖政策治理排污工作的寶貴經(jīng)驗總結(jié)，是加快推進國家生態(tài)文明城市建設(shè)的一個具體表現(xiàn)，也是維護我國水資源生態(tài)健康的有力舉措。

1.2?河湖長制初始階段的政策創(chuàng)新擴散特點

1.2.1?河長制的時間演進

政策初創(chuàng)推廣期（2007—2010年）。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，尤其是水污染問題集中爆發(fā)，引發(fā)了對水污染治理的政策創(chuàng)新。

政策擴散消化吸收期（2011—2015年）。經(jīng)過前期快速推廣，人們開始重新審視該政策的利弊，思考河長制的政策取向及政策效果，進一步修正政策內(nèi)容與框架，完善政策體系，已經(jīng)實行了河長制的地區(qū)根據(jù)自身政策執(zhí)行情況進一步消化吸收。

政策擴散加速增長期（2016—2017年）。經(jīng)過一段時間的宣傳推廣，政策擴散加速的條件逐漸成熟，推行河長制成為社會熱點。李克強總理在2017年的《政府工作報告》中要求各地方政府在年底前全部建立河長制，中央政府的行政指令高位推動成為河長制迅速擴散的重要原因。

1.2.2?河長制空間演進的層級效應(yīng)與鄰近效應(yīng)

首先是先行地區(qū)與跟進地區(qū)的層級效應(yīng)，2016年以前推行河長制的?。ㄊ校┲饕獮樘旖?、江蘇、福建等，這些?。ㄊ校┦呛娱L制政策的先行地區(qū)，該時期?。ㄊ校┱饕ㄟ^自發(fā)的政策創(chuàng)新來進行制度探索[2];其次是區(qū)域擴散的鄰近效應(yīng)，一些地理位置較為接近的地區(qū)在推行河長制政策的時間上也較為接近。

1.2.3?河長制的政策擴散路徑

（1）自下而上的層級式垂直吸納型。2014年3月21日，水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人在國務(wù)院召開的新聞發(fā)布會上表示，河長制政策是地方政府進行政策創(chuàng)新的有益舉措，為水污染治理工作提供了新的思路，將向全國推廣，這標(biāo)志著該政策已經(jīng)被中央政府吸納。

（2）自上而下的強制性高位推動型。從河長制政策擴散情況來看，2016年全國性《意見》出臺后，河長制自上而下在全國快速推廣，這得益于中央政府以行政命令式的推動，到2017年年底，全國大多數(shù)?。ㄊ?、區(qū)）實現(xiàn)了河長制在省、市、縣、鄉(xiāng)4個層級全覆蓋。人 民 黃 河?2020年第10期

2?河湖長制是河長制政策再創(chuàng)新的結(jié)果

2.1?政策再創(chuàng)新概念

埃弗雷特·M·羅杰斯指出，在政策擴散期間實施單位可能對政策進行再創(chuàng)新[3]，政策再創(chuàng)新要在采用政策的日期和內(nèi)容之間建立聯(lián)系。首先，政策的后期采用者會將早期采用者的實施經(jīng)驗納入考慮范圍，并且在解決正面臨的社會問題方面會更加有效，盡管屬于政策擴散中的“跟進者”，但如果他們的政策包含處理社會問題的新方法并且更適應(yīng)當(dāng)前條件，則他們可能比早期的采用者更具有創(chuàng)新性;其次，對于政策再創(chuàng)新而言，可以借鑒的只有其他地方政府的經(jīng)驗，在未經(jīng)本土化的情況下對政策進行內(nèi)容填充，也只會發(fā)生在首次采納該政策的時候[4]，該現(xiàn)象被稱為政策再創(chuàng)新。

2.2?政策再創(chuàng)新的結(jié)果——湖北省河湖長制的誕生

在河長制的擴散過程中，有一個顯著的節(jié)點，即河湖長制的誕生。湖北省雖然在河長制政策擴散時間上屬于跟進者，但其基于河長制政策提出的河湖長制卻是對原有政策的改革與再創(chuàng)新。河湖長制相比河長制，將河流治理擴充為河湖治理，是在原政策的基礎(chǔ)上對其核心內(nèi)容進行了擴充，因此對湖北省進行政策再創(chuàng)新而出臺的河湖長制政策擴散現(xiàn)象的研究，具有河湖治理方面和理論研究方面的雙重價值。

湖北省為“千湖之省”，是三峽工程的所在地和南水北調(diào)中線工程的水源地。但鑒于河流的洪水特性，一直以來對河流治理的重視程度遠(yuǎn)大于對湖泊治理的重視程度，表現(xiàn)之一就是該省于20世紀(jì)90年代成立了省河道管理局，而直到2014年才成立湖泊局（湖泊管理職能原歸各地政府農(nóng)墾部門，缺少專門機構(gòu)）。伴隨著河長制在全國推廣，湖北省對河長制政策再創(chuàng)新，提出了河湖長制這一新概念，并于2017年1月21日頒布《湖北省關(guān)于全面推行河湖長制的實施意見》，提出一種更加全面、更能發(fā)揮地方黨委和政府積極性的治水新模式。隨后河湖長制作為政策再創(chuàng)新的產(chǎn)物被中央政府采納，《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年12月26日印發(fā)。江蘇省率先跟進并于2017年12月29日召開了全面建立河湖長制新聞發(fā)布會。從時間節(jié)點來看，湖北省出臺《湖北省關(guān)于全面推行河湖長制的實施意見》之前并未出臺其他與河長制有關(guān)的意見或辦法，這說明在推行政策的最初該省就對河長制政策進行了本土化的內(nèi)容修改與補充[5]，因此出臺的河湖長制屬于對河長制的政策再創(chuàng)新。相比于河長制，河湖長制增加了修復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)、打造生態(tài)景觀的政策目標(biāo)，拓展了經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)與河湖環(huán)境保護相適應(yīng)的政策范圍（見表1）。

3?河湖長制政策的時空演進機制與擴散路徑

3.1?河湖長制政策的時間演進

第一階段：政策初創(chuàng)推行期（2017年）。湖北省在《關(guān)于全面推行河長制的意見》的基礎(chǔ)上進行本土化政策再創(chuàng)新后提出河湖長制概念，并于2017年1月21日出臺了《湖北省關(guān)于全面推行河湖長制的實施意見》。

第二階段：政策擴散初顯期（2018年第一二季度）。湖北省提出的河湖長制概念被中央政府采納，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年12月26日印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，江蘇省率先響應(yīng)并于2017年12月29日召開了全面建立河湖長制新聞發(fā)布會。2018年3月9日，水利部召開第1次河長制湖長制工作月推進會，要求確保按期全面建立各省河湖長制，推動了河湖長制政策的進一步加速擴散。截至2018年第二季度，共有7個?。ㄊ?、區(qū)）印發(fā)了省級河湖長制政策文件。

第三階段是政策擴散爆發(fā)期（2018年第三四季度）。黑龍江省、云南省、浙江省相繼發(fā)布河湖長制實施意見與工作辦法，成為新一輪省級政策試點地區(qū)。截至2018年年底，共有30個?。ㄊ?、區(qū)）實施了河湖長制。

比較河湖長制與河長制政策擴散發(fā)現(xiàn)，河湖長制政策擴散至全國的周期比河長制的明顯縮短。河長制從2010年12月17日江蘇省率先出臺，到2017年7月3日新疆最后一個實施，總歷時約7 a;而自湖北省2017年1月21日出臺《湖北省關(guān)于全面推行河湖長制的實施意見》到海南省2018年9月30日出臺《海南省河湖長制規(guī)定》，總歷時約1.5 a。由于在原政策基礎(chǔ)上的再創(chuàng)新政策在擴散過程中的不確定性減少，因此政策擴散所需時間較短[6]。同時，在距湖北省出臺河湖長制不到1 a的時間內(nèi)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年12月26日印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，成為河湖長制在擴散過程中最有效的推動力，確保了政策的有效傳播擴散。

3.2?河湖長制的空間演進

3.2.1?“先行—跟進”模式下的層級效應(yīng)

根據(jù)政策擴散理論，公共政策的擴散在空間上存在勢能差，因此擴散經(jīng)常具有一定的梯度性，從擴散動力源向周邊政策勢能低的區(qū)域擴散?；诳臻g維度，按照西北、西南、華南、華中、華東、華北、東北7個區(qū)域來考察河湖長制的擴散過程[7]，總體表現(xiàn)為“先行—跟進”模式下的層級效應(yīng)，這與河長制政策擴散類似。

3.2.2?區(qū)域擴散的鄰近效應(yīng)

河湖長制擴散至某一地區(qū)后，周邊地區(qū)學(xué)習(xí)和跟進速度并非排在前列，區(qū)域擴散的鄰近效應(yīng)不如河長制的明顯。比如江蘇省為河湖長制先行地區(qū)，其周邊的山東省、安徽省、浙江省反而處于實施較晚的第三階段，顯示出河湖長制政策的擴散受橫向影響較小。在經(jīng)歷河長制政策的探索和實踐后，從中央政府到地方政府對于河湖長制政策的認(rèn)同度趨高，各省（市、區(qū)）推行河湖長制的速度也因《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》的頒布而加快[8]，中央政府對地方政府的垂直影響力相對較大，而區(qū)域擴散鄰近效應(yīng)相對較小。

3.3?河湖長制的政策擴散路徑

將31個?。ㄊ?、區(qū)）首次頒布河湖長制的相關(guān)文件進行梳理，歸納出河湖長制的政策擴散路徑，可分為中央政府與地方政府間的縱向吸納輻射與地方政府之間的橫向?qū)W習(xí)競爭。

3.3.1?縱向的吸納輻射

（1）自下而上的垂直吸納型。湖北省于2017年1月21日率先實施河湖長制，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年12月26日印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，意味著該政策被中央政府所接受和吸納。2018年3月9日水利部召開第一次河長制湖長制工作月推進會，要求各?。ㄊ小^(qū)）在2018年年底全面落實河湖長制。

（2）自上而下的行政指令高位推動型?！蛾P(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》的出臺，標(biāo)志著地方政府對實施10 a之久的河長制的再創(chuàng)新正式被中央政府所肯定，同時河湖長制的合法性也被中央政府用行政指令高位推動的方式增強了。通過監(jiān)督各地方政府對新政策的學(xué)習(xí)與跟進，河湖長制政策在全國范圍內(nèi)得到推廣。

3.3.2?橫向的學(xué)習(xí)競爭

（1）問題驅(qū)動的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新擴散機制。很多地區(qū)選擇實施河湖長制，是由于現(xiàn)有河長制政策存在較多難以解決的問題，因此只能另辟蹊徑，針對問題，學(xué)習(xí)、創(chuàng)新出一個可以更好地提升水環(huán)境質(zhì)量、解決水污染難題的新政策。我國《水污染防治法》規(guī)定了地方政府要承擔(dān)治理水污染的責(zé)任。河湖長制政策的再創(chuàng)新，是以問題為導(dǎo)向，主動向政策先行地區(qū)學(xué)習(xí)，強化政府責(zé)任，充分發(fā)揮主觀能動性的良好體現(xiàn)。部分地方政府主動學(xué)習(xí)“江蘇經(jīng)驗”“湖北經(jīng)驗”，將河湖長制政策的目標(biāo)及動力內(nèi)在化，在減少河湖長制擴散中間環(huán)節(jié)的同時顯著提高了效率，最終形成了一個路徑合理的政策擴散機制。

（2）良性競爭的擴散機制。我國政治錦標(biāo)賽模式主要發(fā)生在距離較近的地區(qū)之間，政策競爭是其重要內(nèi)容之一。例如，部分河長制先行省（市、區(qū)）得到中央的資金支持后，《對河長制湖長制工作真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度的實施辦法》于2019年2月發(fā)布，使得資金獎勵政策效果顯著，同年3月，經(jīng)公示明確廣東省、福建省、浙江省、寧夏回族自治區(qū)、貴州省5個?。▍^(qū)）為資金獎勵對象，進一步激勵了其他?。ㄊ?、區(qū)）。地方政府領(lǐng)導(dǎo)面臨著政績考核“政治錦標(biāo)賽”晉升競爭的壓力，不少地方在環(huán)境治理政績考核中實行“一票否決制”，因此部分作為河長制政策擴散過程中的“跟進者”，在中國政治錦標(biāo)賽模式下的激勵作用下積極作為，反而成為河湖長制擴散過程中的“先行者”，這同樣是河長制和河湖長制擴散路徑相異的重要原因。

3.4?影響河湖長制政策擴散的其他因素

根據(jù)周建國等的研究[9]，在政策擴散過程中，率先實施該政策的地方政府往往具有以下特點：省內(nèi)問題較為嚴(yán)重、對政策需求較大以及經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，能為新政策的執(zhí)行與推廣提供財力上的支持。根據(jù)西方學(xué)者提出的政策創(chuàng)新擴散內(nèi)部決定模型[10]，認(rèn)為經(jīng)濟、傳統(tǒng)、環(huán)境等情況在一定程度上會影響地方政府對政策創(chuàng)新的采納積極性，從而影響政策擴散的速度。從經(jīng)濟角度來看，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的政府對政策創(chuàng)新的敏感程度較高;從地方政府所處的環(huán)境來看，對環(huán)境問題的回應(yīng)是政策創(chuàng)新發(fā)生的原因之一，地方政府所處的特定問題環(huán)境會對政策創(chuàng)新產(chǎn)生激勵作用。以河長制（河湖長制）為例，省內(nèi)地表水資源越豐富、年人均GDP越高，則對河長制（河湖長制）政策的采納就越積極，政策擴散至該區(qū)域所需的時間就越短[11]。根據(jù)河湖長制特點，筆者采用能體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度的人均GDP指標(biāo)和能體現(xiàn)地表水資源豐富程度的徑流系數(shù)指標(biāo)，分析其與河湖長制政策擴散之間的關(guān)系。

3.4.1?人均GDP對河長制（河湖長制）政策擴散的影響

統(tǒng)計31個?。ㄊ?、區(qū)）（不含臺灣、香港、澳門）2016年人均GDP，以河長制最早提出的時間為原點，收集各?。ㄊ?、區(qū)）全面推行河長制工作方案的時間，進行線性回歸分析，見圖1。由圖1可知，人均GDP與河長制政策擴散所需時間成負(fù)相關(guān)關(guān)系，即人均GDP越高河長制政策擴散所需時間越短、擴散速度越快，但二者相關(guān)程度較低。

同理，以河湖長制最早提出的時間為原點，收集各省（市、區(qū)）全面推行河湖長制工作方案的時間，進行線性回歸分析，見圖2。可知，人均GDP與河湖長制政策擴散所需時間正相關(guān)，即人均GDP越高河湖長制政策擴散速度反而越慢。雖然二者相關(guān)程度極低，但結(jié)合圖1的結(jié)論，從側(cè)面反映出良性競爭的擴散機制在政策再創(chuàng)新擴散中所顯示出來的特點，即河長制“跟進者”在政策激勵作用下成為河湖長制政策再創(chuàng)新擴散過程中的“先行者”。

3.4.2?地表水資源豐富程度對河湖長制政策擴散的影響

計算反映各?。ㄊ?、區(qū)）地表水資源豐富程度的徑流系數(shù)，與河長制、河湖長制政策擴散所需時間進行線性回歸分析，分別見圖3、圖4。由圖3、圖4可知，徑流系數(shù)與河長制（河湖長制）政策擴散基本無相關(guān)性。雖然政策創(chuàng)新擴散較好的少數(shù)?。ㄊ?、區(qū)）地表水資源處于中上等水平（如江蘇省、湖北?。珡娜珖鴣砜?，政策的擴散主要是由行政命令式的推動，地方政府主觀能動性的發(fā)揮還有待加強。

4?建?議

（1）進一步加強政策再創(chuàng)新擴散的法制化建設(shè)。行政命令式的推動在河湖長制政策擴散中起到非常重要的作用，維護政策再創(chuàng)新的權(quán)威性離不開相關(guān)法律法規(guī)的“保駕護航”。因此，應(yīng)該通過立法的形式，將政府政策再創(chuàng)新納入地方政府官員考核體系中，建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，強化地方政府對政策再創(chuàng)新過程的監(jiān)督。同時，建立政策再創(chuàng)新研究機構(gòu)，保障政策再創(chuàng)新的科學(xué)性和有效性。

（2）建立更加有效的激勵機制，進一步暢通再創(chuàng)新政策擴散路徑。河湖長制政策擴散體現(xiàn)出比較明顯的縱向自下而上、自上而下吸納的擴散特征與橫向?qū)W習(xí)競爭的擴散特征[12]。因此，將政策再創(chuàng)新的成果與地方官員政績掛鉤，建立更加有效的激勵機制，可提高地方政府官員政策再創(chuàng)新的積極性。同時，建立相應(yīng)的獎罰機制，進一步發(fā)揮地方政府的主觀能動性。

5?結(jié)?語

在空間維度方面，河長制在全國的擴散受鄰近效應(yīng)及層級效應(yīng)的影響較為明顯，河湖長制則相反;在擴散路徑方面，兩者均有受垂直效應(yīng)影響較大的特點。各省（市、區(qū)）的人均GDP會對兩種政策擴散速率產(chǎn)生一定影響，但影響極小;地表水資源豐富程度對政策擴散速率基本無影響。

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