改革開放以來國內(nèi)關(guān)于政府扶持 農(nóng)民合作社發(fā)展的研究綜述

摘要：改革開放以來，國內(nèi)學(xué)界在介紹國外政府與合作社關(guān)系理論與實踐基礎(chǔ)上，對我國政府扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的合理性、相關(guān)扶持政策及其落實狀況進(jìn)行了大量研究，研究方法和視角日益多樣化。這些研究成果對推進(jìn)我國合作經(jīng)濟思想理論、指導(dǎo)政府有效扶持農(nóng)民合作具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政府扶持;農(nóng)民合作社發(fā)展;國內(nèi)研究

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“構(gòu)建傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地股份合作的政府長效扶持機制研究”（項目編號：15BZZ038）

中圖分類號：D616? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2020）10-0067-06

伴隨我國各級財政對農(nóng)民合作社扶持力度的加大，越來越多國內(nèi)學(xué)者就扶持農(nóng)民合作社的政策及其實施過程中的問題展開研究，并取得系列理論成果。對已有成果進(jìn)行梳理和總結(jié)，厘清該問題的認(rèn)知、分析其研究特點及未來方向，不僅為推進(jìn)中國特色合作經(jīng)濟理論發(fā)展所必需，也為新時代農(nóng)民合作社實現(xiàn)更高發(fā)展所必要。

一、政府扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的現(xiàn)實依據(jù)研究

（一）扶持農(nóng)民發(fā)展合作是扶持弱后農(nóng)村的需要

改革伊始，有學(xué)者即從歷史經(jīng)驗出發(fā)，探討恢復(fù)農(nóng)民合作社商業(yè)的理論、方針、政策和措施，主張按照“民辦公助”方針，發(fā)展城鄉(xiāng)合作社，發(fā)揚其聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)。① 隨著市場化改革的推進(jìn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端漸顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展極不穩(wěn)定，有學(xué)者在探究糧食生產(chǎn)滑坡原因時，發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵在于缺乏適應(yīng)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一新型生產(chǎn)關(guān)系的新型“運行載體”，建議扶持代表新型運行載體的農(nóng)民合作協(xié)會。② 之后有學(xué)者從改進(jìn)農(nóng)村行政管理薄弱環(huán)節(jié)、促進(jìn)農(nóng)村政策及時有效實施及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)轉(zhuǎn)型等現(xiàn)實需要層面，論述扶持發(fā)展農(nóng)民合作社的必要。③ 還有學(xué)者從賦權(quán)理論視角，主張將農(nóng)民合作社納入公共治理范疇，以充分發(fā)揮其各種潛在的社會經(jīng)濟功能。④

（二）扶持農(nóng)民合作社發(fā)展是扶持弱質(zhì)農(nóng)業(yè)的需要

扶持農(nóng)民發(fā)展合作不僅能從根本上解決家庭經(jīng)營與社會化有機結(jié)合的問題，而且能為提升農(nóng)業(yè)組織化程度之路提供一套較為系統(tǒng)的理論、思路、途徑和方法。⑤ 有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民合作社是最適合我國國情、最有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的組織載體，政府應(yīng)大力扶持。⑥ 也有學(xué)者用案例論證農(nóng)民合作社對加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟“兩個根本性轉(zhuǎn)變”的積極作用⑦，并結(jié)合“農(nóng)民合作社已經(jīng)成為許多發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)企業(yè)化有效載體，并正在成為我國農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營重要中介”的事實，主張扶持農(nóng)民合作社以加快我國農(nóng)業(yè)企業(yè)化進(jìn)程。⑧ 有學(xué)者堅信，農(nóng)民合作社自身無法解決市場經(jīng)濟下的農(nóng)業(yè)風(fēng)險、小農(nóng)戶和大市場的矛盾、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問題，需要政府扶持。⑨

（三）扶持農(nóng)民合作社發(fā)展是扶持弱勢農(nóng)民的需要

有學(xué)者基于民辦、官辦、官民合辦三類農(nóng)民合作社的運行效果比較，論述了政府扶持對農(nóng)民發(fā)展合作的必要。⑩ 從提升農(nóng)民應(yīng)對市場經(jīng)濟能力視角，有學(xué)者主張各級政府從政策法規(guī)、信息與技術(shù)服務(wù)、資金及人員培訓(xùn)等方面，為農(nóng)民創(chuàng)建各類合作組織排憂解難。{11} 還有學(xué)者紛紛以農(nóng)民增收的有效載體{12}、農(nóng)民合作社發(fā)展初期的“第一推動力”{13}、農(nóng)民發(fā)展合作面臨的諸多主客觀困境{14}等為切入點，主張政府加大引導(dǎo)和扶持，彌補農(nóng)民合作意愿和能力的雙重不足。

（四）扶持農(nóng)民合作社發(fā)展是國際經(jīng)驗及我國合作社制度需求使然

基于國外學(xué)者關(guān)于政府與農(nóng)民合作社關(guān)系的“伙伴關(guān)系說”、“政府保護(hù)說”、“市場增進(jìn)說”，學(xué)者對我國為農(nóng)民合作社創(chuàng)造良好法律和政策環(huán)境的必要性進(jìn)行了多角度詮釋。{15} 基于國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展脈絡(luò)的梳理，學(xué)者認(rèn)為其發(fā)展必不可少的外部條件是政府的有效扶持。{16} 的確，為實現(xiàn)公平公益目標(biāo)，發(fā)達(dá)國家往往通過公共政策為農(nóng)民合作創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。{17} 此外，學(xué)者們認(rèn)為，我國農(nóng)民合作社的制度安排具有較強的反市場性，主張政府先以“官民結(jié)合”形式扶持農(nóng)民創(chuàng)辦合作社，條件具備后再真正達(dá)成“民辦、民管、民受益”式合作{18}。我國農(nóng)民合作社總體屬于一種介乎政府強制推行和農(nóng)民需求誘致之間的政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新，其從創(chuàng)立之初就呈現(xiàn)出對政府扶持的強依賴性。{19}

二、政府扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的績效評價研究

（一）合作社績效評價標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于農(nóng)民合作社績效測度指標(biāo)，學(xué)者們認(rèn)為，它應(yīng)是一個包含主觀績效與客觀績效、已獲績效與潛力及社會影響、政府評價與合作社自身及社員評價、經(jīng)濟績效與社會績效等在內(nèi)的多元評價體系。{20} 綜合而言，評價可考慮從社員收益、組織收益、社會影響、發(fā)展?jié)摿Α?nèi)部治理機制等維度展開。

（二）扶持績效評價結(jié)果

第一，顯著影響論。有研究表明，扶持農(nóng)民發(fā)展合作主要有以下良好直接經(jīng)濟效果和社會溢出效應(yīng)：一是一定程度上壯大了合作社規(guī)模，改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高了農(nóng)民合作社的綜合生產(chǎn)經(jīng)營能力和運行質(zhì)量。二是一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，改善了本地農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)產(chǎn)品市場價格的形成機制。三是加速了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，培育了農(nóng)村實用人才。四是增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)民組織化程度與民主政治建設(shè)的水平，促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)和諧。{21} 此外，扶持不僅直接增強農(nóng)民合作社社會責(zé)任感、間接正向影響農(nóng)民合作社社會責(zé)任的履行{22}，還對農(nóng)民合作社實施農(nóng)產(chǎn)品安全自查行為、參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系等具有顯著影響。{23}

第二，無顯著影響論。根據(jù)李道和等的多元logistic模型{24}、黃惠英等的因子分析結(jié)果{25}，他們認(rèn)為，并非所有研究結(jié)論都指向政府扶持對農(nóng)民合作社的發(fā)展帶來顯著變化。

第三，負(fù)面影響說及扶持“悖論”。有學(xué)者指出，為盡快實現(xiàn)減貧目標(biāo)，貧困地區(qū)政府往往將有限扶持資源投入到績效好、見效快的能人領(lǐng)辦型合作社，偶爾會出現(xiàn)“扶富不扶窮”、“扶大不扶小”、“扶強不扶弱”的偏差行為，背離扶持政策的初衷。{26} 有學(xué)者在分析農(nóng)民合作社績效的影響因素時注意到，政府扶持資源往往會被農(nóng)民合作社擠占、挪用或截留，導(dǎo)致該部分資源無法通過涓滴效應(yīng)帶動農(nóng)戶增收，從而形成扶持的“悖論”。{27}

（三）扶持績效的影響因素

第一，扶持內(nèi)容和方式。有研究表明，資金扶持對農(nóng)民合作社服務(wù)功能的實現(xiàn)程度有顯著影響{28}，說明資金是農(nóng)民合作社提供各項服務(wù)所需的稀缺性資源。有多元回歸分析表明，農(nóng)戶對項目扶持、貸款貼息、稅收減免、科技扶持、信息咨詢、品牌扶持等的滿意度評價都通過了顯著性檢驗，其中科技扶持滿意度最高，項目扶持次之，但設(shè)施扶持及用地優(yōu)惠的效果甚微，沒有通過顯著性檢驗。{29} 李旭的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)民合作社成長影響最為顯著的是資金和技術(shù)扶持，項目資助、稅收減免、法律扶持、人才培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等的影響并不明顯。{30} 張征華等的農(nóng)民合作社綜合經(jīng)營效率影響因素分析顯示，銀行貸款、財政補助的影響顯著為正，培訓(xùn)費用沒有通過影響顯著性檢驗，農(nóng)民合作社專項補貼也尚未形成合作社產(chǎn)品認(rèn)證、品牌建設(shè)的有效推力。{31} 張兆同等認(rèn)為，扶持創(chuàng)辦農(nóng)民合作社只會催生農(nóng)民合作社數(shù)量，而以管理創(chuàng)新、技術(shù)應(yīng)用、合作執(zhí)行與管理、產(chǎn)業(yè)鏈延伸為目標(biāo)的政策才能提升管理水平，增強農(nóng)民合作社的活力和生存能力。{32} 張慶玲認(rèn)為，黨在農(nóng)業(yè)合作化運動中的思想政治教育方法利于消除合作中的思想弊端，提升農(nóng)民思想覺悟。{33}

第二，扶持力度。有學(xué)者通過選取“促進(jìn)農(nóng)民增收、促進(jìn)協(xié)會發(fā)展、提升農(nóng)民合作知識認(rèn)知、提高農(nóng)民科學(xué)技術(shù)能力、農(nóng)產(chǎn)品商品率”指標(biāo)，對政府推動型、市場推動型、混合型三類農(nóng)民合作社發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，總體發(fā)展最優(yōu)的是混合型，而非扶持最多的政府推動型，說明政府恰如其分的扶持收效最好。{34} 有研究結(jié)果表明，政府對農(nóng)民合作社內(nèi)部事務(wù)干預(yù)越多，農(nóng)民合作社成長越差。{35} 但在其它條件不變情形下，政府扶持力度越大，農(nóng)戶參與合作社的概率越高。{36}

三、政府扶持農(nóng)民合作社發(fā)展過程中的主要問題研究

（一）宏觀環(huán)境營造不力

第一，體制環(huán)境。一是金融體制。目前國家對農(nóng)村金融管控嚴(yán)格，農(nóng)民難有金融合作的適宜土壤，農(nóng)民合作社運行資金主要靠外部自籌。{37} 但由于農(nóng)產(chǎn)品大多面臨成本高、儲存期短、自然災(zāi)害等因素制約，導(dǎo)致商業(yè)保險公司不愿涉足農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)民合作社金融貸款也相對較難。{38} 二是流通體制，這集中表現(xiàn)在我國主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料國家壟斷經(jīng)營模式排除了農(nóng)民合作社合法涉足農(nóng)產(chǎn)品購銷的可能，導(dǎo)致農(nóng)民合作社極少從事糧食生產(chǎn)和經(jīng)營。{39} 三是管理體制。當(dāng)前農(nóng)業(yè)、工商、稅務(wù)、財政、民政、供銷社等多個部門參與指導(dǎo)農(nóng)民合作社發(fā)展，缺乏有力的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，致使一些扶持政策在具體執(zhí)行中職責(zé)不清。{40} 同時，不少地方管理層對發(fā)展農(nóng)民合作社心存疑慮，認(rèn)為其對提高農(nóng)民組織化程度、帶動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用不大，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)對本地各類合作社了解少、研究少、指導(dǎo)少，缺乏領(lǐng)辦創(chuàng)辦熱情。{41}

第二，法制環(huán)境。相關(guān)法規(guī)中的扶持規(guī)定過于宏觀和原則，基層難操作，以致出現(xiàn)扶持對象過于集中而有失公平，扶持資金申報、審批、驗收、發(fā)放等環(huán)節(jié)存在諸多漏洞，職能部門監(jiān)管不到位，政府行政命令色彩仍舊較濃等問題。{42}

第三，配套政策環(huán)境。我國農(nóng)民合作社的扶持政策供給不足，不僅缺乏信貸、保險、土地流轉(zhuǎn)、人才等配套政策{43}，而且缺乏相應(yīng)產(chǎn)權(quán)管理制度，多為農(nóng)民合作社內(nèi)部人員自行監(jiān)管，同時還存在農(nóng)民合作社利益聯(lián)結(jié)不明顯、缺乏相關(guān)利益激勵制度等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響扶持績效。{44}

（二）扶持措施不完善

第一，財政政策偏差。一方面，財政扶持政策欠缺總體規(guī)劃，扶持對象上存在規(guī)模和示范偏好驅(qū)動下的瞄準(zhǔn)機制偏差，扶持內(nèi)容上存在重硬件輕軟件偏差，扶持方式缺乏整合和有效監(jiān)管，導(dǎo)致扶持公平性和導(dǎo)向功能沒有得到充分發(fā)揮。{45} 另一方面，項目立項門檻高，弱小農(nóng)民合作社難獲得;補貼結(jié)構(gòu)不合理，因社施策項目少;政策針對性不強，為套取更多政策性收益，存在“空殼社”現(xiàn)象。{46}

第二，金融供給匱乏。雖然我國目前出臺有關(guān)農(nóng)民合作社的金融扶持措施，可由于農(nóng)民合作社總體規(guī)模小，普遍缺乏抵押資產(chǎn)，一些涉農(nóng)金融機構(gòu)不愿提供貸款服務(wù)，擔(dān)保難、貸款難仍是其發(fā)展的最大困擾。{47} 為緩解農(nóng)民合作社的資金難題，一些地方政府采取為其提供部分擔(dān)保資金的方式，這雖有一定效果，但這會弱化農(nóng)民合作社預(yù)算約束，迫使政府為少數(shù)農(nóng)民合作社買單，導(dǎo)致更大的資金風(fēng)險。

第三，稅收優(yōu)惠瓶頸，主要指稅收優(yōu)惠力度不夠以及優(yōu)惠政策難操作、有漏洞、落實不到位等。{48}

第四，人才隊伍建設(shè)滯后。由于農(nóng)民培訓(xùn)的外部性特征，私人不愿有效提供，造成農(nóng)民人才隊伍建設(shè)的市場失靈，兼之政府對農(nóng)民合作社高層管理人員缺乏專門訓(xùn)練，導(dǎo)致農(nóng)民合作社發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃不能很好實施，極大影響了農(nóng)民合作社的發(fā)展。{49}

（三）扶持理念和行為問題

第一，行政介入過多。我國政府對農(nóng)民合作社的扶持多采取行政介入方式，且往往干預(yù)過度：一方面政府職能部門和實體往往通過興辦農(nóng)民合作社行使職責(zé);另一方面對自身在組建和發(fā)展農(nóng)民合作社中的角色定位和介入方式把握不到位，直接干預(yù)運作，使農(nóng)民合作社因喪失自主權(quán)而逐漸失去凝聚力和吸引力，最終導(dǎo)致名存實亡或解體。{50} 此外，有些地方政府不以農(nóng)民意愿、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等必要條件制定漸進(jìn)式發(fā)展規(guī)劃，而以行政力量主導(dǎo)農(nóng)民合作社的產(chǎn)生和發(fā)展。{51}

第二，監(jiān)管能力不足。我國農(nóng)民合作社發(fā)展凸顯出重規(guī)模輕規(guī)范、重效率輕公平的現(xiàn)實路徑，存在政府規(guī)制機構(gòu)組織要素失衡、規(guī)制越位與缺位共存、規(guī)制俘虜?shù)入y題，以致扶持缺乏明確監(jiān)管方和有效監(jiān)管手段。{52} 這不僅導(dǎo)致扶持資金往往被用于投資短、見效的項目，進(jìn)而誘使農(nóng)民合作社不顧實際需要盲目擴大固定資產(chǎn)投資，還導(dǎo)致自上而下層層落實的財政撥付資金無法避免有關(guān)部門“雁過拔毛”式截留，進(jìn)而難以判斷使用效果的好壞。{53}

第三，基層認(rèn)識不到位。有學(xué)者認(rèn)為，我國基層政府對于扶持農(nóng)民合作社存在幾方面認(rèn)識不到位：一是對發(fā)展農(nóng)民合作的重要性和緊迫性認(rèn)識不到位;二是對農(nóng)民合作社的宗旨和發(fā)展方式認(rèn)識不到位;三是政策落實不到位。{54} 此外，基層政府扶持創(chuàng)辦農(nóng)民合作社的功利主義思想嚴(yán)重，缺少合作理念的組織之魂。{55}

四、政府扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的優(yōu)化原則及對策研究

（一）優(yōu)化原則

第一，民主性原則，指對農(nóng)民合作社的扶持必須堅持“民辦、民管、民受益”原則，以一種平等而非命令的心態(tài)展開。其中，“民辦”是前提，“民管”是保證，“民受益”是核心。{56} 這意味著扶持既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也要強調(diào)社員主體作用。同時，還要尊重農(nóng)民自愿，是否合作、合作程度及合作規(guī)模完全由社員們自己決定。{57}

第二，市場性原則，指應(yīng)以市場化機制扶持社員從合作中獲益和規(guī)避風(fēng)險。這要求扶持既要淡化行政色彩，堅持市場導(dǎo)向{58}，也要厘清政府與市場邊界，以尊重市場規(guī)律和不干涉農(nóng)民合作社正常運營為前提，做到有所為、有所不為。{59}

第三，協(xié)調(diào)性原則，指扶持核心應(yīng)是協(xié)調(diào)不同參與主體之間的關(guān)系，尤其是農(nóng)民合作社與產(chǎn)業(yè)界、金融界的關(guān)系，為農(nóng)民合作社發(fā)展?fàn)I造一個較為寬松的外部環(huán)境。這要求政府為農(nóng)民合作社提供公共物品供給、各涉農(nóng)部門的協(xié)調(diào)等，解決市場不能解決的發(fā)展問題，避免涉足農(nóng)民合作社內(nèi)部事務(wù)，防止形成對其的實質(zhì)性控制。{60}

第四，制度性原則，指政府應(yīng)在制度建設(shè)方面幫扶農(nóng)民合作社，并盡可能將一些機制設(shè)計得更加制度化、規(guī)范化，使扶持框架更具長期性、穩(wěn)定性。這意味著既要運用政策指導(dǎo)農(nóng)民合作實踐，也要及時將實踐中運用成熟的政策上升為法律，推動扶持的制度化、法律化。{61}

（二）優(yōu)化對策

第一，推進(jìn)法治建設(shè)。完善農(nóng)民合作社法律法規(guī)體系，針對財政、金融、稅收等扶持政策制訂更具體的配套法規(guī)和管理辦法，規(guī)范示范社建設(shè)，加強支農(nóng)資金監(jiān)管，增強支農(nóng)資金安排和使用的透明度，自覺接受專業(yè)審計和群眾監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)民合作社向法制化邁進(jìn)。{62} 明確組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，完善稅費減免政策，建立技術(shù)扶持制度，強化金融扶持措施，為農(nóng)民合作社融資營造良好外部環(huán)境。{63} 各地政府也應(yīng)出臺既依據(jù)合作社法、又契合當(dāng)?shù)貙嶋H及行業(yè)特點的地方性法規(guī)和部門規(guī)章，并加強相關(guān)宣傳和普及，為法律實施創(chuàng)造良好環(huán)境。{64}

第二，完善配套政策。科學(xué)編制財政扶持規(guī)劃，合理確定扶持對象，分類編制扶持項目，明確扶持關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善以獎代補。{65} 一是加大財政扶持力度，規(guī)范扶持資金用途、渠道、流程等環(huán)節(jié)，增加項目扶持和培訓(xùn)經(jīng)費，并將中西部農(nóng)村作為扶持重點。二是以政府擔(dān)保為前提，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)以無息、低息、減息、長期貸款等形式，為農(nóng)民合作社提供優(yōu)惠貸款。同時，充分發(fā)揮商業(yè)性、政策性、合作性和其他金融組織的互補作用，扶持農(nóng)民開展信用合作。{66} 三是加強甄別，防止利用各種稅收優(yōu)惠進(jìn)行偷稅漏稅。四是從農(nóng)村養(yǎng)老問題或在國家政策范圍嘗試土地托管方式入手，完善土地流轉(zhuǎn)政策，緩解農(nóng)民合作社發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)難題。{67}

第三，搭建服務(wù)平臺，成立旨在培育農(nóng)民合作社市場開拓能力的相關(guān)部門，強化農(nóng)民合作社產(chǎn)品銷售、領(lǐng)導(dǎo)人營銷能力等培訓(xùn)服務(wù)。{68} 建立各級農(nóng)民合作社直管機構(gòu)，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督事務(wù);成立行業(yè)協(xié)會，加強部門溝通協(xié)作，維護(hù)社員合法權(quán)益，增強社員話語權(quán)，進(jìn)而建立有效的外部監(jiān)督管理機制;為農(nóng)民合作社信息化構(gòu)建多元化資金來源渠道，搭建信息服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)營銷平臺，主動為農(nóng)民提供政策咨詢、搜集并發(fā)布價格信息、市場供求信息等服務(wù)，指導(dǎo)社員進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、采收、加工、分級、貯藏、運輸。{69}從組織內(nèi)外部等層面，構(gòu)建適合農(nóng)民合作社發(fā)展的新型信息化服務(wù)體系，培養(yǎng)和壯大信息員隊伍，提高社員接受和利用信息的能力。{70}

第四，加強人才培養(yǎng)服務(wù)，增強農(nóng)業(yè)技術(shù)教育、農(nóng)業(yè)高等教育與地區(qū)資源特色和發(fā)展要求的契合度，為農(nóng)民合作社人才隊伍建設(shè)提供方法指引。加強農(nóng)村干部、農(nóng)民合作社領(lǐng)導(dǎo)人、農(nóng)技推廣人員及骨干的培訓(xùn)，提高他們開展合作的理論知識、合作技巧、專業(yè)技能及其他服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的業(yè)務(wù)能力，減少對職業(yè)院校人才的過度依賴，保障農(nóng)民合作社發(fā)展所需人才的供應(yīng)。{71} 同時，吸引青年人才創(chuàng)辦或到農(nóng)民合作社就業(yè){72}，引導(dǎo)農(nóng)民合作社重視文化建設(shè)，促進(jìn)有利農(nóng)民合作社健康發(fā)展的共同價值觀與理念的形成。{73}

第五，規(guī)范政府行為。一是在扶持對象上，應(yīng)依據(jù)法定權(quán)限和程序先明確扶持對象，后突出扶持重點，要針對不同類型農(nóng)民合作社進(jìn)行差別化扶持。在明確扶持對象時，規(guī)范化、有持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)民合作社應(yīng)是獲得扶持的必要前提。{74} 其次，中西部地區(qū)農(nóng)民合作社應(yīng)成為扶持重點。{75} 再次，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)覆蓋上具有拾遺補缺性質(zhì)的農(nóng)民合作社納入扶持范圍，以避免或減少同質(zhì)化競爭。最后，扶持不宜過度瞄向大規(guī)模而忽視小規(guī)模農(nóng)民合作社。{76}

二是扶持內(nèi)容上，重點扶持先進(jìn)適用科技推廣、動植物品種改良、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌建設(shè)、現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。{77}明確財政扶持的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，重點解決農(nóng)民合作社產(chǎn)前、產(chǎn)后資金需求，激勵農(nóng)民合作社以社員追加出資、獲取優(yōu)惠信貸、吸收外部資本等方式自行解決產(chǎn)中資金缺口。{78} 著力優(yōu)化融資環(huán)境，拓寬融資渠道，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保模式，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村微型金融主體，為農(nóng)民合作社發(fā)展保駕護(hù)航。加大標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和信息服務(wù)等環(huán)節(jié)的扶持，資助農(nóng)民合作社建設(shè)公共服務(wù)平臺，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”為農(nóng)民合作社提供信息服務(wù)，增強其應(yīng)對市場和風(fēng)險的能力。{79}

三是扶持方式上，注重政策扶持、制度規(guī)范、合作經(jīng)營培訓(xùn)教育和產(chǎn)業(yè)化服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)民發(fā)展合作創(chuàng)造良好外部環(huán)境。{80}找準(zhǔn)直接與間接扶持結(jié)合點，協(xié)調(diào)各部門共同做好服務(wù)工作，避免干預(yù)過多。尤其在合作社發(fā)展成熟階段，更要減少直接干預(yù)，避免下指標(biāo)、下任務(wù)類的行政手段。{81}

四是扶持力度上，應(yīng)通過投入、經(jīng)營、約束、激勵等機制建設(shè)，加大扶持力度。但要適度控制扶持規(guī)模，過度扶持會影響農(nóng)民合作社的自我發(fā)展能力，降低農(nóng)民合作社的運作效率。{82} 同時，改變當(dāng)前政績考核標(biāo)準(zhǔn)，由一味注重創(chuàng)辦“多少合作社”的數(shù)量擴張型指標(biāo)，逐步變?yōu)樽⒅貏?chuàng)造“多高實際產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收帶動作用”的質(zhì)量提升型指標(biāo)。{83}

五是扶持期限上，一方面對“掛牌社”、“空殼社”等限期整改，逾期不達(dá)標(biāo)的一律強制注銷。另一方面對經(jīng)過扶持已能實現(xiàn)自我造血的，政府應(yīng)逐步退出，轉(zhuǎn)而扶持那些剛起步發(fā)展的農(nóng)民合作社，形成一種“適時介入、有序退出、循環(huán)扶持”的機制。{84} 尤其是在資金有限情況下，更應(yīng)根據(jù)農(nóng)民合作社的發(fā)展階段與現(xiàn)實需求，提供針對性的扶持政策。{85}

五、現(xiàn)有研究特點與后續(xù)研究方向

（一）現(xiàn)有研究的特點

第一，研究內(nèi)容不斷拓展。在理論層面上，學(xué)者們從探討農(nóng)民合作社再次萌芽和迅速發(fā)展的原因，到扶持農(nóng)民合作社的依據(jù)、方式與角色定位，再到農(nóng)村農(nóng)業(yè)縱深化發(fā)展背景下扶持農(nóng)民發(fā)展合作的制度調(diào)適與創(chuàng)新，為我國政府有效扶持農(nóng)民合作社提供了重要理論依據(jù)。在實踐層面上，學(xué)者們通過案例調(diào)查，探討和總結(jié)扶持過程中存在的主要問題，檢驗和評價扶持政策績效，分析和解讀扶持績效影響因素，不斷豐富和完善相關(guān)理論，為政府提高扶持效率提供了可供借鑒的策略和方法。

第二，研究方法不斷推陳出新。早期研究基本是單一的定性描述為主，后期逐步突破定性分析判斷模式，發(fā)展為定量評價和定性描述相結(jié)合。其中，定量評價又已從最初的單參數(shù)度量與測評發(fā)展為多參數(shù)綜合評價，確保了結(jié)論和意見的科學(xué)性與合理性，提升了信服力。

（二）現(xiàn)有研究不足及后續(xù)研究方向

第一，需求視角研究少。現(xiàn)有研究多從供給角度切入，對既有扶持政策及其實施方案、實施效果展開探討，從農(nóng)民合作社服務(wù)需求視角著手的研究較少，更較少關(guān)注落實政策的基層干部的正當(dāng)訴求，也就無法正確認(rèn)識政策“執(zhí)行不到位”問題之所在。

第二，政策考察性研究多，互動、決策、事件等行為類專項研究少。現(xiàn)有研究大多圍繞扶持政策展開靜態(tài)研究，鮮有學(xué)者將基層政府政策落實行為動機引入農(nóng)民合作社生成和運行績效的分析框架，也就無法對下述現(xiàn)象進(jìn)行令人信服的解釋：同樣的政策背景，何以在某些社會經(jīng)濟條件尚不具備的農(nóng)區(qū)農(nóng)民合作社能蓬勃發(fā)展，而在其它同類農(nóng)區(qū)卻無法運轉(zhuǎn)，這需要突破既有研究脈絡(luò)，在嚴(yán)密論證基礎(chǔ)上，提出新思路、新觀點、新舉措。

第三，學(xué)術(shù)深度和理論建構(gòu)略顯不足。一是個案研究的典型性和深入性不夠，多停留在定性或定量描述層面，缺乏與其他同類現(xiàn)象、相關(guān)理論的對話，更缺乏從一定視角出發(fā)的分析框架的建構(gòu)。二是政策考察性研究雖已眾多，卻仍然缺少諸如同一扶持政策對不同地區(qū)、不同類型農(nóng)民合作社、同一類型農(nóng)民合作社不同發(fā)展階段等影響程度的系統(tǒng)研究和論證。

注釋：

① 郭書德：《應(yīng)該把我國合作社商業(yè)恢復(fù)起來》，《湖南財經(jīng)學(xué)院報》1982年第2期。

② 劉振華：《創(chuàng)建新的運行載體引深農(nóng)村改革》，《經(jīng)濟問題》1990年第4期。

③ 郭曉鳴、曾曉輝：《農(nóng)民合作組織發(fā)展與地方政府的角色》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第6期。

④ 徐旭初：《農(nóng)民合作社發(fā)展中政府行為邏輯：基于賦權(quán)理論視角的討論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第1期。

⑤ 胡發(fā)平：《農(nóng)民合作組織發(fā)展——邁向21世紀(jì)中國農(nóng)業(yè)的呼喚》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》1995年第3期。

⑥ 何春宏：《農(nóng)民合作組織將是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營最主要的組織形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》1999年第12期。

⑦ 郭紅東等：《充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織的作用 促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展——對慈溪市勝山鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會的調(diào)查》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1999年第11期。

⑧{18} 苑鵬：《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織：農(nóng)業(yè)企業(yè)化的有效載體》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2003年第5期。

⑨ 孔祥智、陳丹梅：《政府支持與農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展》，《教學(xué)與研究》2007年第1期。

⑩ 王林科：《架起小生產(chǎn)與大市場的橋梁——談農(nóng)民合作組織》，《經(jīng)濟視角》1995年第9期。

{11} 苑鵬：《中國農(nóng)村市場化進(jìn)程中的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織研究》，《中國社會科學(xué)》2001第6期。

{12} 應(yīng)瑞瑤、何軍：《合作社的異化與異化的合作社——兼論中國農(nóng)業(yè)合作社的定位》，《江海學(xué)刊》2002年第6期。

{13} 張曉山：《關(guān)于中國農(nóng)民合作社可持續(xù)發(fā)展的幾個問題》，《中國合作經(jīng)濟》2014第10期。

{14} 范水生：《財政支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的思考——以福建為例》，《中國農(nóng)村小康科技》2007年第2期。

{15} 邸煥雙：《農(nóng)民合作組織——農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的有效選擇》，《長春理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2004年第1期。

{16} 夏英：《政府扶持農(nóng)民合作社的理論依據(jù)與政策要點》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2004年第6期。

{17}{45}{77} 黃勝忠、劉洋洋：《促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的財政支持政策》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2013年第12期。

{19}{39} 黃祖輝等：《農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的影響因素分析——對浙江省農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展現(xiàn)狀探討》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2002年第3期。

{20} 劉濱等：《農(nóng)民專業(yè)合作社績效度量的實證分析——來自江西省22個樣本合作社的數(shù)據(jù)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第2期。

{21} 劉俊文：《農(nóng)民專業(yè)合作社對貧困農(nóng)戶收入及其穩(wěn)定性的影響——以山東、貴州兩省為例》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第2期。

{22} 張穎、王禮力：《農(nóng)民專業(yè)合作社社會責(zé)任影響因素研究》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2017年第4期。

{23} 黃亞南、李旭：《自律還是監(jiān)管：農(nóng)民專業(yè)合作社實施農(nóng)產(chǎn)品安全自檢行為的決定因素》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第10期。

{24}{85} 李道和、陳江華：《農(nóng)民專業(yè)合作社績效分析——基于江西省調(diào)研數(shù)據(jù)》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2014年第12期。

{25} 黃惠英等：《農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟效益影響因素研究——基于河北387家農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)研數(shù)據(jù)》，《河北北方學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版）2017年第2期。

{26} 尹廣文、崔月琴：《能人效應(yīng)與關(guān)系動員：農(nóng)民專業(yè)合作組織的生成機制和運作邏輯——一組基于西北地區(qū)村域合作社的實地研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第2期。

{27} 崔寶玉等：《農(nóng)民專業(yè)合作社績效決定與“悖論”基于AHP-QR的實證研究》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2017年第1期。

{28} 黃祖輝、高鈺玲：《農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)功能的實現(xiàn)程度及其影響因素》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2012年第7期。

{29} 李道和等：《個體特征、家庭特征與農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策滿意度——基于江西省605個農(nóng)戶樣本調(diào)查數(shù)據(jù)》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第1期。

{30}{35} 李旭：《農(nóng)民專業(yè)合作社成長性的評價與決定機制——基于利益相關(guān)者理論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2015年第5期。

{31} 張征華等：《支持政策與農(nóng)民合作社績效的實證研究——以江西省為例》，《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》2016年第1期。

{32} 張兆同等：《論我國農(nóng)民專業(yè)合作社的合作效應(yīng)實現(xiàn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2018年第8期。

{33} 張慶玲：《農(nóng)業(yè)合作化運動中黨對農(nóng)民的思想政治教育工作研究》，《現(xiàn)代交際》2019年第10期。

{34} 周蕾、趙凱：《地方政府在發(fā)展不同農(nóng)民專業(yè)協(xié)會中的績效評價》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2006年第24期。

{36} 郭紅東、蔣文華：《影響農(nóng)戶參與專業(yè)合作經(jīng)濟組織行為的因素分析——基于對浙江省農(nóng)戶的實證研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2004年第5期。

{37} 崔俊敏：《我國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展中的問題及對策》，《信陽農(nóng)業(yè)高等?？茖W(xué)報》2002年第4期。

{38}{54} 袁炳杰、傅忠偉：《農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展?fàn)顩r及金融支持的調(diào)查》，《浙江金融》2006年第3期。

{40}{81} 葉松勤、廖飛梅：《政府在農(nóng)民專業(yè)合作社融資中的行為定位及制度創(chuàng)新》，《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報》2012年第5期。

{41} 楊愛琴、左鳳萍：《規(guī)范引導(dǎo)扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織健康發(fā)展》，《山西農(nóng)經(jīng)》2006年第4期。

{42} 夏英：《我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀與走勢》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2009年第18期。

{43} 涂瓊麗、鐘漲寶：《農(nóng)民專業(yè)合作社的制度需求與制度供給研究》，《求實》2012年第7期。

{44} 王濤：《農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)權(quán)制度的法律思考》，《聊城大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第3期。

{46} 肖琴等：《財政扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的瞄準(zhǔn)機制研究——基于東部某市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2015年第5期。

{47}{57}{75} 彭超、龔立霞：《淺論我國政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的途徑》，《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2011年第10期。

{48}{53} 魏麗莉：《我國政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展政策分析》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報》2012年第4期。

{49} 岳奎、黃斌：《市場失靈與政府失靈：雙重困境下的農(nóng)民教育培訓(xùn)——基于對全國6000位農(nóng)民的調(diào)查分析》，《湖北師范學(xué)院學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第2期。

{50} 韓冰、劉現(xiàn)武：《轉(zhuǎn)變政府角色 促進(jìn)合作社發(fā)展——基于北京市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2007年第S1期。

{51} 夏英：《我國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展中的政府行為與相關(guān)政策法規(guī)》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2008年第11期。

{52} 崔寶玉、劉峰：《快速發(fā)展戰(zhàn)略選擇下的合作社政府規(guī)制及其改進(jìn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2013年第2期。

{55}{73} 苑鵬：《歐美農(nóng)業(yè)合作社的實踐創(chuàng)新及其對我國的啟示》，《學(xué)習(xí)與實踐》2015年第7期。

{56} 梁濱：《關(guān)于山西省農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織建設(shè)的思考》，《山西農(nóng)經(jīng)》2005年第6期。

{58} 張曉山：《有關(guān)中國農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的幾個問題》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第1期。

{59}{61} 張紅宇：《對新時期農(nóng)民組織化幾個問題的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2007年第3期。

{60} 金玉：《論政府與合作社的法律關(guān)系》，《江漢大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2009年第2期。

{62}{66} 蘇玉娥：《國際視角下我國政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策選擇》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第4期。

{63} 駱清：《促進(jìn)我國政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的立法建議》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2012年第6期。

{64} 徐旭初：《專家看法 談〈農(nóng)民專業(yè)合作社法〉實施中的問題及相應(yīng)的修法思考》，《中國合作經(jīng)濟》2012年第7期。

{65} 柳巖：《農(nóng)民合作社扶持政策現(xiàn)狀分析與建議》，《農(nóng)村經(jīng)濟管理》2016年第7期。

{67}{69}{83} 羅將華：《農(nóng)民專業(yè)合作社運行中存在的問題及優(yōu)化策略》，《中國集體經(jīng)濟》2019年第19期。

{68}{72} 孔祥智等：《合作社政策創(chuàng)新應(yīng)從五方面著力》，《中國農(nóng)民合作社》2012年第1期。

{70} 徐娜等：《農(nóng)民專業(yè)合作社信息化服務(wù)體系創(chuàng)新研究——基于信息技術(shù)視角》，《資源開發(fā)與市場》2016年第3期。

{71} 張紅云：《專業(yè)合作社培訓(xùn)新型農(nóng)民的優(yōu)勢及其路徑拓展》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2009年第3期。

{74} 鄭少紅等：《財政資金扶持的運作方式、使用效果探析——基于福建三家典型示范社的分析》，《發(fā)展研究》2014年第11期。

{76}{78} 任大鵬、李存：《通過財政扶持引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)均衡發(fā)展》，《中國農(nóng)民合作社》2010年第7期。

{79} 葛磊等：《“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下農(nóng)民專業(yè)合作社創(chuàng)新與發(fā)展探究》，《農(nóng)業(yè)展望》2016年第5期。

{80}{84} 謝霓泓：《農(nóng)民專業(yè)合作社決策機制的治理》，《湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第18期。

{82} 王正譜：《關(guān)于財政資金扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織建設(shè)的幾個問題》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2004第3期。

作者簡介：熊彩云，華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，湖北武漢，430079。

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