農(nóng)地承包權(quán)退出存在的問(wèn)題及機(jī)制構(gòu)建

摘 要：農(nóng)地資源的優(yōu)化配置決定著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和現(xiàn)代化水平，通過(guò)承包權(quán)退出提高農(nóng)地資源的利用率是未來(lái)深化承包地“三權(quán)分置”改革的一個(gè)重要方向。運(yùn)用案例分析法，發(fā)現(xiàn)承包權(quán)退出試點(diǎn)中存在的問(wèn)題，主要包括承包權(quán)退出主體界定不合理、承包權(quán)退出方式較為混亂、退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償資金的來(lái)源不合理、農(nóng)地退出后的風(fēng)險(xiǎn)防控不足。針對(duì)問(wèn)題嘗試構(gòu)建承包權(quán)有償退出機(jī)制，包括農(nóng)地承包權(quán)有償退出的主體與形式、農(nóng)地承包權(quán)有償退出的補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)地承包權(quán)有償退出的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

關(guān)鍵詞：承包權(quán)退出;問(wèn)題;退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：[S-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015054

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村承包地承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全、農(nóng)民基本生活需求和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的功能。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)"兼業(yè)化"勞動(dòng)力"低質(zhì)化"明顯，導(dǎo)致農(nóng)地大量閑置和撂荒。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不斷深入人心，在務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本和非農(nóng)收入的權(quán)衡下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的投資不斷減少，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低下。

在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度和法律制度下，農(nóng)戶承包地自由流轉(zhuǎn)存在諸多困難，但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的農(nóng)村勞動(dòng)力分工分業(yè)和城市化轉(zhuǎn)移，已經(jīng)有大批的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得穩(wěn)定非農(nóng)收入，并長(zhǎng)期在城市生活居住。由于缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制，這些新市民的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)價(jià)值得不到實(shí)現(xiàn)，既不可能繼續(xù)耕作，又不愿喪失農(nóng)地權(quán)利，從而出現(xiàn)了農(nóng)民“半市民化”、“離鄉(xiāng)不離土”的不和諧現(xiàn)象，同時(shí)也限制了農(nóng)村新增人口土地權(quán)利的獲得。要解決以上問(wèn)題，就要在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)地承包權(quán)有償退出機(jī)制。

1 農(nóng)地承包權(quán)退出的現(xiàn)實(shí)背景

1.1 人地分離加劇

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益低下，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從事二、三產(chǎn)業(yè)工作，形成數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體，其中大量為外出農(nóng)民工。這些農(nóng)民工將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給他人，承包地與農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)中發(fā)生了分離，農(nóng)村“家家種田，戶戶包地”的情形發(fā)生了巨大改變。人地分離的不斷加劇，使農(nóng)戶承包權(quán)的退出具備了前提。我國(guó)農(nóng)民工與我國(guó)農(nóng)業(yè)人口變化見(jiàn)表1;外出農(nóng)民工與農(nóng)民工變化見(jiàn)表2。

1.2 農(nóng)地收入功能不斷弱化

隨著農(nóng)民外出從事非農(nóng)就業(yè)成為常態(tài)，農(nóng)戶非農(nóng)收入份額上升，農(nóng)戶家庭內(nèi)部分工分業(yè)程度加深，農(nóng)地承載的收入功能不斷弱化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，到2017年，全國(guó)農(nóng)村人均可支配收入中工資性收入占比達(dá)40.9%，比經(jīng)營(yíng)性收入高3.5%，這種工資性收入占比和經(jīng)營(yíng)性收入占比在以工資性收入為主的轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭中更加突出，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)性收入在農(nóng)戶家庭中的占比不斷下降，表明農(nóng)地承載的就業(yè)和收入功能正在逐漸被替代，這在一定程度上釋放了農(nóng)戶家庭的農(nóng)地承包權(quán)有償退出意愿。我國(guó)農(nóng)村居民人均收入構(gòu)成變化情況見(jiàn)表3。

1.3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入

按照產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)地承包權(quán)退出和其取得應(yīng)該是相對(duì)應(yīng)的，要通過(guò)承包權(quán)退出實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，就必須按照產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生及其實(shí)現(xiàn)的基本邏輯，保證產(chǎn)權(quán)主體明確，產(chǎn)權(quán)權(quán)能邊界清晰。從現(xiàn)狀看，隨著農(nóng)地“還權(quán)賦能”產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)，集體與成員的權(quán)利邊界越來(lái)越清晰，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能也越來(lái)越豐富。同時(shí)，“三權(quán)分置”改革也有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)屬性和社會(huì)保障屬性的剝離，有利于實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的價(jià)值。

2 農(nóng)地承包權(quán)有償退出的試點(diǎn)案例

2.1 寧夏平羅退出試點(diǎn)

平羅縣由政府出資500萬(wàn)元設(shè)立農(nóng)村房屋和土地退出收儲(chǔ)資金，對(duì)于不同的土地類別劃分不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同類別、不同意愿的農(nóng)戶平羅縣提出3種退出方式。允許農(nóng)戶自愿有償退出部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，對(duì)于進(jìn)城居住的農(nóng)戶，并且僅退出房屋和宅基地的，將繼續(xù)保留其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，仍享有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其它相關(guān)權(quán)益;對(duì)于部分符合條件的農(nóng)民，允許其放棄全部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，由村集體給予一次性補(bǔ)償，這類農(nóng)戶同時(shí)也喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份;允許農(nóng)戶自愿有償退出宅基地和房屋，并退出一部分承包地，同時(shí)啟動(dòng)了土地、房屋收儲(chǔ)和集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)退出政策。

2.2 重慶梁平退出試點(diǎn)

梁平縣將土地退出分為自愿退出和法定退出2種形式。對(duì)于自愿退出的農(nóng)戶，其必須符合一定條件，如有穩(wěn)定的職業(yè)、收入和固定住所，同時(shí)規(guī)定退地面積不能超過(guò)家庭承包地面積的1/2。法定退出則是承包方徹底退出，是指退出農(nóng)戶已經(jīng)遷入集體經(jīng)濟(jì)組織外的農(nóng)村并落戶，同時(shí)在新戶籍地取得承包地，或者法律特別規(guī)定的強(qiáng)制退出等情況。根據(jù)農(nóng)戶需求和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，梁平縣制定了3種退地方式，即整體退出，集中用地;整片退出，定制用地;采取整社退出方式[1]。

2.3 四川內(nèi)江退出試點(diǎn)

內(nèi)江市考慮農(nóng)民退地意愿，針對(duì)不同的農(nóng)戶采用“永久退出”和“長(zhǎng)期退出”2種退地方式。永久退出是指農(nóng)戶將承包地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，永久不再要求承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即放棄了承包資格。長(zhǎng)期退出是指農(nóng)戶僅放棄二輪承包期剩余期限的承包資格，保留第3輪承包期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償上，內(nèi)江市探索并初步形成了以現(xiàn)金、股份、社保作為退地補(bǔ)償?shù)摹叭龘Q”模式，即退出承包地?fù)Q現(xiàn)金;退出承包地?fù)Q股份;退出承包地?fù)Q保障。這種方式主要針對(duì)貧困戶和老年農(nóng)戶退出承包地，以城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法為參考，實(shí)現(xiàn)退出補(bǔ)償換保障。通過(guò)“三換模式”，該區(qū)304戶農(nóng)民退出土地達(dá)27.73hm2，實(shí)現(xiàn)了土地資源高效利用、農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)壯大的多贏[2]。

3 農(nóng)地承包權(quán)有償退出面臨的主要問(wèn)題

3.1 承包權(quán)退出主體界定不合理

從理論上說(shuō)，凡是取得農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)戶都有退出的自由，不應(yīng)該受到干涉。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，城市吸納退地農(nóng)戶的能力有限，為避免退地引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況對(duì)退出主體都設(shè)定了不同的條件，實(shí)踐中對(duì)退出主體的界定和權(quán)責(zé)利的劃分存在如下問(wèn)題：只重視保護(hù)農(nóng)民利益，而沒(méi)有明確退地農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任;退地過(guò)程中集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)較為模糊，不利于發(fā)揮其產(chǎn)權(quán)主體的功能;退地過(guò)程中可能會(huì)存在政府過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題，不利保護(hù)農(nóng)民利益。

3.2 承包權(quán)退出方式較為混亂

不同退出方式會(huì)影響農(nóng)戶退地意愿，也會(huì)影響退出土地的利用效率，因此對(duì)退出方式的討論也是理論與實(shí)踐爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。從試點(diǎn)情況看，承包地退出方式有3種，分別為承包權(quán)永久退出;承包權(quán)長(zhǎng)期退出，即只退出二輪承包期剩余期限的承包權(quán);經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，即經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。承包地退出的一個(gè)重要目的就是通過(guò)對(duì)土地要素的再分配，保障對(duì)土地資源要素的穩(wěn)定高效利用，而這就要求退地農(nóng)民徹底放棄承包權(quán)。因此，“永久退出”方式是與中央推行承包權(quán)退出試點(diǎn)的意圖相一致的，即通過(guò)退地割斷離地農(nóng)戶與土地的聯(lián)系，從而使其不再占有作為生產(chǎn)要素的農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化[3]。承包權(quán)長(zhǎng)期退出和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不是政策意圖退地的主要方式，在此不做過(guò)多討論。

3.3 退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償資金的來(lái)源不合理

目前來(lái)看，我國(guó)法律和政策文件中并沒(méi)有對(duì)退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出明確和具體的表述。從各地試點(diǎn)情況看，大多參考當(dāng)?shù)刈罱鼛啄晖恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格制定承包權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種定價(jià)是否正確反應(yīng)了承包權(quán)的價(jià)值還需要進(jìn)一步研究。從農(nóng)民的退地積極性來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然是低于預(yù)期的，只有退地補(bǔ)償科學(xué)合理，農(nóng)民才能做出理性選擇。

從邏輯上看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在農(nóng)戶與土地所有權(quán)人農(nóng)民集體的契約關(guān)系上，由集體經(jīng)濟(jì)組織代農(nóng)民集體發(fā)包給農(nóng)戶，因此承包權(quán)退出也應(yīng)退還給發(fā)包方-集體經(jīng)濟(jì)組織，退地補(bǔ)償則應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織支付。但現(xiàn)實(shí)中，由于我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織普遍較為薄弱，有的甚至是空殼的，故很難承擔(dān)起對(duì)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從試點(diǎn)情況看，平羅和內(nèi)江都是由政府財(cái)政暫時(shí)承擔(dān)退地資金來(lái)源，但這種方式既不合理也不具有可持續(xù)性，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)而言，更是一筆沉重的負(fù)擔(dān)，因此對(duì)補(bǔ)償金來(lái)源還需更加科學(xué)合理的研究決定[4]。

3.4 農(nóng)地退出后的風(fēng)險(xiǎn)防控不足

做好農(nóng)地退出的風(fēng)險(xiǎn)防控是實(shí)施農(nóng)地承包權(quán)退出的底線。由于我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)退出存在配套制度不完善、市場(chǎng)體系不健全以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱等問(wèn)題，承包地退出還面臨以下風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)地退出后的利用問(wèn)題;對(duì)退地農(nóng)民的社會(huì)保障。承包權(quán)退出的目的是提高農(nóng)地使用效率，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較收益低、風(fēng)險(xiǎn)大，容易降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)意愿，農(nóng)地的退后利用存在一定風(fēng)險(xiǎn)。此外，我國(guó)的社保體系還不健全，承包地還承擔(dān)著農(nóng)民的社保功能，這就要考慮退地農(nóng)民失地后面臨的一系列保障問(wèn)題，以防引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此做好對(duì)退地農(nóng)民的社會(huì)保障是風(fēng)險(xiǎn)防控的重要一環(huán)[5]。

基于上述退地實(shí)踐存在的問(wèn)題，在承包地退出尚未在全國(guó)推進(jìn)的背景下，探索農(nóng)地承包權(quán)有償退出的重點(diǎn)是需要構(gòu)建一套有效的退地機(jī)制。

4 農(nóng)地承包權(quán)有償退出機(jī)制的構(gòu)建

4.1 農(nóng)地承包權(quán)有償退出的主體、形式

從政策層面看，2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》指出：“要引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。可見(jiàn)，政策上對(duì)農(nóng)地承包權(quán)退出主體的指向主要為“有穩(wěn)定非農(nóng)收入、長(zhǎng)期在城市居住生活的人”。但從試點(diǎn)的情況看，各地都根據(jù)實(shí)際情況允許多種主體退出，主要包括已遷戶入城的、年老或喪失勞動(dòng)能力的人、家庭部分成員外出務(wù)工，有穩(wěn)定非農(nóng)收入的集體成員、外出務(wù)工，有穩(wěn)定收入來(lái)源、耕地撂荒的[6]?；旧献裱栽浮⒂心芰ν说?、需要退地、退地風(fēng)險(xiǎn)小等原則。

關(guān)于退地的形式，農(nóng)地承包權(quán)有償退出是指農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)喪失，原則上，除非集體經(jīng)濟(jì)組織同意進(jìn)行再次發(fā)包或是集體通過(guò)的特殊決議，否則，喪失承包權(quán)之后不能再無(wú)償取得。同時(shí)，土地承包權(quán)的喪失，不影響其作為原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格和其它相關(guān)權(quán)利主張的實(shí)現(xiàn)，更不能影響其作為農(nóng)村居民的基本權(quán)利。但是，“其它相關(guān)權(quán)利主張”原則上應(yīng)當(dāng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)關(guān)。

4.2 農(nóng)地承包權(quán)有償退出的補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)承包權(quán)退出的補(bǔ)償是退出機(jī)制構(gòu)建的核心環(huán)節(jié)，其關(guān)鍵是對(duì)承包權(quán)的科學(xué)定價(jià)和由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)補(bǔ)償資金。

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于有關(guān)土地價(jià)值與價(jià)格的理解都是建立在馬克思的地租理論基礎(chǔ)之上，但承包權(quán)是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)體系中的一類特殊性制度安排，其內(nèi)含生存保障、就業(yè)保障和福利功能的價(jià)格顯化較為困難。從上述退地實(shí)踐來(lái)看，平羅縣根據(jù)農(nóng)地地理位置、質(zhì)量等級(jí)確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，再根據(jù)流轉(zhuǎn)價(jià)格和剩余承包期確定退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)江市也是根據(jù)按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)是短期行為，難以真正反映承包權(quán)的價(jià)值[7]。因此，對(duì)于承包權(quán)的價(jià)格，楊繼瑞等認(rèn)為可根據(jù)不同區(qū)域、土地肥力、距離產(chǎn)品銷售市場(chǎng)遠(yuǎn)近、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)民收入水平等，再根據(jù)絕對(duì)地租、級(jí)差地租、資本回報(bào)率、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益等，建立相應(yīng)的承包地基準(zhǔn)價(jià)格模型，以測(cè)算農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論價(jià)格即基準(zhǔn)價(jià)格，同時(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)動(dòng)態(tài)修正，即根據(jù)土地市場(chǎng)行情的變動(dòng)、地塊的微觀區(qū)位狀況等構(gòu)建相應(yīng)的承包地基準(zhǔn)價(jià)格修正體系，從而使承包地價(jià)格接近于市場(chǎng)水平。以承包地理論價(jià)格加上其承擔(dān)的社會(huì)保障、生存和福利功能等價(jià)值，結(jié)合承包地所在區(qū)域及周圍地塊所確定的價(jià)格，形成一個(gè)具有片區(qū)性質(zhì)的承包地指導(dǎo)價(jià)格相對(duì)合理。對(duì)承包權(quán)的科學(xué)定價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的課題，需要更加深入的科學(xué)研究。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)有償退出，其核心是要解決補(bǔ)償成本的分擔(dān)和補(bǔ)償資金來(lái)源問(wèn)題，這也是產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)制度所決定的。農(nóng)地承包權(quán)退出的一個(gè)重要目的就是通過(guò)退地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的優(yōu)化配置，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保障國(guó)家糧食安全。從這個(gè)方面來(lái)看，退地具有顯著的正外部性，并且具有明顯的公共品屬性，因?yàn)橥说氐氖芤嫒后w是國(guó)家，而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府的主要責(zé)任之一就是保障公共品的供給。承包地退出是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一部分，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，為將外部利潤(rùn)內(nèi)部化，政府在制度變革的過(guò)程中起著非常關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。因此，從以上分析看，無(wú)論是提供公共品還是進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分農(nóng)地退出補(bǔ)償成本[8]。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有權(quán)主體的代理人，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，按照“成員權(quán)”將擁有的農(nóng)地“無(wú)償”發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)地承包權(quán)退出就是將承包地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)“誰(shuí)收益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)戶退地的補(bǔ)償成本。但在實(shí)際中，由于我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)退地補(bǔ)償幾乎不具有可操作性。農(nóng)民把承包地退給集體后，集體經(jīng)濟(jì)組織一般會(huì)采取將退地整理后重新流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，此時(shí)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是經(jīng)營(yíng)者并直接享有經(jīng)營(yíng)收益，根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也理應(yīng)承擔(dān)農(nóng)民退地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由此，農(nóng)地承包權(quán)的退出補(bǔ)償由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者共同分擔(dān)是比較合理的。

4.3 農(nóng)地承包權(quán)有償退出的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

承包權(quán)退出后主要面臨2個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，即退出土地的利用;對(duì)退地農(nóng)民的社會(huì)保障。因此，構(gòu)建承包權(quán)退出的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制應(yīng)該從退地利用和健全農(nóng)民社會(huì)保障入手。

4.3.1 健全土地退后市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

承包地退出是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[9]。對(duì)退出土地的再利用是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須對(duì)退出的土地重新引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，才能保障退出效果。從目前的試點(diǎn)情況看，對(duì)退地的利用具有較明顯的行政推動(dòng)色彩，未來(lái)則應(yīng)該通過(guò)建立相關(guān)制度，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)推動(dòng)，提高退地利用率，可以從規(guī)范土地市場(chǎng)供給和增加土地市場(chǎng)需求入手。要堅(jiān)持市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的改革方向，探索建立農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度規(guī)范，以起到對(duì)入市方式、途徑、用途和收益等的約束作用?？偟膩?lái)說(shuō)，應(yīng)堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織唯一入市主體的地位，同時(shí)采取市場(chǎng)選擇和政府推動(dòng)相結(jié)合的方式，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民收入增長(zhǎng)、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等為目的，進(jìn)而制定相關(guān)規(guī)則[10]。

針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)天然弱勢(shì)，種糧收益低下，經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)意愿不高的現(xiàn)實(shí)。應(yīng)由中央政府出資，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行補(bǔ)貼。如，對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)行糧食補(bǔ)貼，同時(shí)附加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼等。這樣可以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)意愿，激發(fā)其生產(chǎn)積極性，從而提高新型經(jīng)營(yíng)主體的用地需求，保障退地的實(shí)現(xiàn)，從需求端降低退地風(fēng)險(xiǎn)[11]。

4.3.2 健全承包權(quán)退后保障機(jī)制

在社會(huì)保障體系沒(méi)有完善的情況下，對(duì)于退出承包地，許多農(nóng)民具有一定擔(dān)憂，由于這種缺失，承包地在農(nóng)民心里的分量好像“更重了”，這反而在一定程度上逆向強(qiáng)化了其社會(huì)保障功能，減弱了農(nóng)民退地的意愿。由于我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元分割的社保制度，退地農(nóng)民暫時(shí)無(wú)法納入城鎮(zhèn)社保的范圍。因而，退地農(nóng)民很可能面臨城鎮(zhèn)留不下，農(nóng)村無(wú)保障的尷尬局面。所以，從激勵(lì)農(nóng)戶主動(dòng)退出承包地及降低退地風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，政府需要探索為退地農(nóng)民建立一套完善的社會(huì)保障機(jī)制，減少退地農(nóng)民的后顧之憂[12]。

4.3.3 保護(hù)退地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其它相關(guān)權(quán)利

農(nóng)民選擇退出承包權(quán)很大可能意味著不再選擇回農(nóng)村，但其還享有作為集體成員的其它權(quán)利，如對(duì)宅基地的使用權(quán)、集體非建設(shè)用地的承包權(quán)，而這些權(quán)利實(shí)際上是閑置不用的，反而成為了退地選擇的額外成本。為此，國(guó)家可以考慮對(duì)選擇徹底退地的農(nóng)民放開(kāi)一部分權(quán)利，如允許其將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，從而獲取一定的租金收益。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該主動(dòng)發(fā)揮其作用，保護(hù)退地農(nóng)戶作為集體成員的享有的剩余權(quán)益，如可對(duì)閑置資源收集利用[13]。此外，對(duì)于因承包權(quán)產(chǎn)生的其它收益，如國(guó)家征地補(bǔ)償，農(nóng)民是不應(yīng)享有的，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織享有。

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（責(zé)任編輯 周康）

收稿日期：2020-08-24

作者簡(jiǎn)介：張坤（1992-），男，碩士，研究實(shí)習(xí)員。研究方向：農(nóng)村土地，產(chǎn)權(quán)制度。