智慧環(huán)境下編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表治理機(jī)制研究

【摘 要】 編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不僅是我國自然資源資產(chǎn)管理的實(shí)踐創(chuàng)新，而且是我國生態(tài)文明建設(shè)重大理論創(chuàng)新，但是經(jīng)過五年的實(shí)踐試點(diǎn)和理論研究，效果很不理想，主要原因是沒有建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制。文章從生態(tài)文明制度體系建設(shè)整體出發(fā)，以“大智移云物區(qū)”為新引擎，以數(shù)字治理為著力點(diǎn)，以自然資源資產(chǎn)分類、核算和編報(bào)為主線，圍繞自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺，從六個(gè)方面、兩個(gè)維度提出建立科學(xué)完備、運(yùn)行高效的編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制的總體思路和實(shí)施機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的智能化、平臺化和共享化，構(gòu)建全國統(tǒng)一的自然資源“一張網(wǎng)”“一個(gè)底圖”。

【關(guān)鍵詞】 自然資源; 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表; 智慧平臺; 協(xié)調(diào)治理

【中圖分類號】 F230? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）22-0142-06

大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的迅速發(fā)展（簡稱智慧環(huán)境或“大智移云物區(qū)”環(huán)境，下文同），有力地推動了生態(tài)文明建設(shè)，成為加快生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新動能。2013年黨的十三屆三中全會提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，2015年開始試點(diǎn)，經(jīng)過五年的理論研究、實(shí)踐探索，效果很不理想，其中最主要的原因是沒有建立運(yùn)行高效的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，造成數(shù)據(jù)治理碎片化、治理體制分割化和治理能力弱化，編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表質(zhì)量差，致使生態(tài)文明制度的“四梁八柱”無法落地生根。

習(xí)近平總書記在十九屆四中全會明確指出“新時(shí)代……，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重”[ 1 ]。因此，建立運(yùn)行高效的協(xié)調(diào)治理機(jī)制不僅是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，而且是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的關(guān)鍵和前提。本文站在“五位一體”的高度，從生態(tài)文明制度體系建設(shè)整體出發(fā)，用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)思維，遵循生命共同體理論、協(xié)調(diào)治理理論、會計(jì)理論，以“大智移云物區(qū)”為新引擎，以數(shù)字治理為著力點(diǎn)，以自然資源資產(chǎn)分類、核算和編報(bào)為主線，圍繞自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺，從六個(gè)方面、兩個(gè)維度創(chuàng)造性地提出建立運(yùn)行高效的編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的智能化、平臺化和共享化，構(gòu)建全國統(tǒng)一的自然資源“一張網(wǎng)”“一個(gè)底圖”，具有創(chuàng)新性、前瞻性和指導(dǎo)性。

一、建立協(xié)調(diào)治理機(jī)制遵循的理論

（一）生命共同體理論

生態(tài)學(xué)認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)完整的生命共同體，生態(tài)系統(tǒng)中的社會系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)三者相互作用、相互制約、有機(jī)結(jié)合共同形成生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)成一個(gè)不可分割的生命共同體。它們之間存在著相互依存、能量轉(zhuǎn)化和物質(zhì)循環(huán)的和諧共生、動態(tài)平衡規(guī)律，共同推動人類社會發(fā)展變化。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“人與自然是生命的共同體”“山水林田湖草是生命共同體”。生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治及其內(nèi)部都是一個(gè)有機(jī)整體，它們共生互補(bǔ)、相互作用、相互支撐。所以，應(yīng)把編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的有機(jī)組成部分[ 2 ]，不應(yīng)單純地為編表而編表、為統(tǒng)計(jì)而統(tǒng)計(jì)。

（二）協(xié)調(diào)治理理論

治理原義是控制、引導(dǎo)和操縱，現(xiàn)在又賦予了新的涵義，治理從公共事務(wù)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向管理，又從管理進(jìn)步到更高一級形態(tài)。協(xié)同治理是從政府治理、社會治理發(fā)展而來的第三代治理，是主體各方探求高效治理結(jié)構(gòu)的過程，雖然也強(qiáng)調(diào)各主體在這一過程中的競爭，但更多的是強(qiáng)調(diào)他們相互之間的協(xié)作、協(xié)商，包含了“多主體共治”和“多中心治理”的理念，改變了過去以單一主體為中心的公共事務(wù)治理模式。協(xié)調(diào)治理不是一方對另一方的“控制”，也不是非此即彼的完全徹底“競爭”，是多元主體在平等基礎(chǔ)上通過相互協(xié)調(diào)有效處理公共事務(wù)的全過程的協(xié)同治理。因此，必須改變政府主體單一治理模式，建立多主體全過程協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

（三）會計(jì)理論

資產(chǎn)負(fù)債表是采用會計(jì)借貸記賬法（復(fù)式記賬法）理論，借助“資產(chǎn)=負(fù)債+所有者權(quán)益”的平衡原理，反映企業(yè)某一時(shí)點(diǎn)財(cái)務(wù)狀況。根據(jù)借貸記賬法“有借必有貸，借貸必相等”原理，資產(chǎn)核算既要對資產(chǎn)的形態(tài)及其變化進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的記錄，還要對附著于資產(chǎn)之上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系及其變化進(jìn)行全面、詳細(xì)的反映，二者分類匯總的核算數(shù)據(jù)必須相等，否則就會出現(xiàn)“有權(quán)無產(chǎn)”或者“有產(chǎn)無權(quán)”的情況，造成會計(jì)信息不可靠、核算結(jié)果不正確。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是遵循資產(chǎn)負(fù)債表的邏輯范式，按照借貸記賬法原理和“資產(chǎn)=負(fù)債+所有者權(quán)益”的平衡理論對自然資源進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告，借助會計(jì)原理進(jìn)行自然資源管理的有益探索，實(shí)現(xiàn)“明晰家底，明確責(zé)任，確認(rèn)紅線，考核績效”的目的。

二、建立協(xié)調(diào)治理機(jī)制的時(shí)代意義

自然資源（指一般意義上的自然資源和生態(tài)環(huán)境，下文同）核算是一個(gè)世界性的難題，我國政府于2006年發(fā)布《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系框架》，因?qū)嵺`效果不好而“流產(chǎn)”。2012年，聯(lián)合國頒布了第一個(gè)國際核算標(biāo)準(zhǔn)——經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合核算體系（SEEA-2012），在我國的應(yīng)用效果卻與制度建設(shè)初衷相背離。為破解自然資源核算的瓶頸，我國首提編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，借助會計(jì)學(xué)復(fù)式記賬理論，遵循“資產(chǎn)-負(fù)債=凈資產(chǎn)（所有者權(quán)益）”的平衡原理，將負(fù)債與資產(chǎn)分別核算、列示，以負(fù)債反映對資源合理利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任，以資產(chǎn)反映資源現(xiàn)狀及其增減變化，破解了自然資源核算的難題，不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重大理論創(chuàng)新，而且是我國自然資源資產(chǎn)管理的實(shí)踐創(chuàng)新，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以及政府部門自然資源管理提供科學(xué)依據(jù)和決策支持。多年實(shí)踐試編表明，建立協(xié)調(diào)治理機(jī)制不僅是提高生態(tài)文明治理效能的重要抓手，而且是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的前提和關(guān)鍵，具有國家治理功能[ 3 ]，時(shí)代意義重大。

三、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表治理機(jī)制中存在的問題

2015年11月在我國開始進(jìn)行編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)，經(jīng)過五年的實(shí)踐試點(diǎn)和理論研究，仍然處于研究探索、各自為戰(zhàn)的試點(diǎn)階段，實(shí)際效果差，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)化管理、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等生態(tài)文明制度無法落地。

（一）數(shù)據(jù)治理碎片化

1.自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和體系不統(tǒng)一

目前，國家沒有統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，盡管在《憲法》《物權(quán)法》和《民法》中都闡述了自然資源分類，但相互之間不一致。由于自然資源分類繁多，且不統(tǒng)一、不全面、不系統(tǒng)，相關(guān)管理部門在對自然資源進(jìn)行核算時(shí)，僅根據(jù)需要采取不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，造成自然資源分類重疊、遺漏和交叉現(xiàn)象嚴(yán)重[ 4 ]，比如在所有分類中均未反映地下空間資源、海洋資源，又如陜西省延安市林業(yè)部門提供的林地面積比國土部門提供的數(shù)據(jù)多39%。因分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致核算的數(shù)據(jù)各自為政、互不銜接，缺乏可比性與完整性，無法形成全國統(tǒng)一的核算數(shù)據(jù)，造成自然資源家底不清。

2.自然資源類別缺乏統(tǒng)一的核算口徑、內(nèi)容、技術(shù)與方法

國家機(jī)構(gòu)改革前，自然資源歸不同部門管理，因各部門采取的核算口徑、技術(shù)、精準(zhǔn)度、底基數(shù)不同，導(dǎo)致獲得的數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，差距較大。機(jī)構(gòu)改革以后，該職能統(tǒng)一劃歸到自然資源部，至今沒有組織制定全國統(tǒng)一的自然資源類別核算口徑、方法和技術(shù)，而確權(quán)登記、空間規(guī)劃等工作已經(jīng)按各自的分類標(biāo)準(zhǔn)、核算口徑開展，獲取的數(shù)據(jù)仍然不一致，成果無法共享，最終難以形成國家統(tǒng)一的“一套數(shù)據(jù)”“一張底版”。

（二）核算體系不完善，自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則缺失

國內(nèi)外對自然資源資產(chǎn)的核算主要采用通用的SEEA-2012統(tǒng)計(jì)核算理論和方法體系，使用統(tǒng)計(jì)方式核算其實(shí)物量，并利用經(jīng)濟(jì)學(xué)估價(jià)方法進(jìn)行價(jià)值量計(jì)算[ 5 ]，沒有真正實(shí)現(xiàn)自然資源的會計(jì)核算。因SEEA-2012核算的目標(biāo)是測算出一個(gè)國家和地區(qū)完整的最終產(chǎn)品總值，而編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的初衷不是通過GDP做“減法”來核算經(jīng)濟(jì)活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的代價(jià)，而是通過核算一個(gè)區(qū)域內(nèi)自然資源的數(shù)量與質(zhì)量、存量與流量以及對應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，來反映自然資源保護(hù)與開發(fā)狀況及其環(huán)境責(zé)任情況，二者目標(biāo)不同導(dǎo)致采取的核算方法有差異。由于依據(jù)SEEA-2012進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)核算既不能保證發(fā)生的每一項(xiàng)資產(chǎn)及其權(quán)益事項(xiàng)都能夠得到如實(shí)反映并保持報(bào)表的平衡關(guān)系，也不能保證精確地確認(rèn)開發(fā)利用自然資源所形成對應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，還存在錯(cuò)報(bào)漏報(bào)、重復(fù)計(jì)算、及時(shí)性不足以及勾稽關(guān)系缺失等統(tǒng)計(jì)核算問題，導(dǎo)致會計(jì)信息質(zhì)量低，據(jù)此編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表真實(shí)性、實(shí)用性差，無法滿足我國自然資源資產(chǎn)化管理以及復(fù)式核算和過程核算要求。需借鑒SEEA-2012統(tǒng)計(jì)核算體系精華，汲取我國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，創(chuàng)新核算方法，建立自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則和核算體系。

（三）治理體制分割化，治理能力弱化

自然資源數(shù)據(jù)治理碎片化背后蘊(yùn)含的是治理體制分割化、治理能力弱化。

1.職能邊界不清晰

機(jī)構(gòu)改革后，國家明確了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部分別承擔(dān)自然資源的所有者、管理者職責(zé)與監(jiān)管者職責(zé)，然而因自然生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜性，仍有自然資源管理、監(jiān)管職能邊界不清晰問題。比如兩個(gè)部門都需要對生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地進(jìn)行評估，那么二者之間有哪些區(qū)別和聯(lián)系？

2.治理體制不健全

一是在自然資源部內(nèi)部缺乏有效銜接、統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制。國家測繪地理信息、自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源確權(quán)登記、國土空間規(guī)劃、國土空間用途管控以及全民所有自然資源管理職能分別由不同的司（局）承擔(dān)，但司（局）之間缺乏有效銜接、統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，相互之間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、核算口徑不統(tǒng)一。比如國家測繪地理信息是自然資源統(tǒng)一調(diào)查評價(jià)監(jiān)測的基礎(chǔ)，而調(diào)查評價(jià)監(jiān)測又是國土空間規(guī)劃、自然資源確權(quán)登記的前提。在測繪地理信息局、自然資源調(diào)查監(jiān)測司沒有提供統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)、核算口徑的情況下，自然資源確權(quán)登記、國土空間規(guī)劃等工作已經(jīng)于2019年根據(jù)各自的分類標(biāo)準(zhǔn)和核算口徑在全國開展，這樣獲取的自然資源數(shù)據(jù)無法一致，相互之間不能共享，不能形成統(tǒng)一的自然資源“本底圖”。在缺乏有效、統(tǒng)一數(shù)據(jù)支撐的情況下，全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表于2020年1月在全國開始試編，其結(jié)果可想而知。

二是自然資源部與國家林業(yè)和草原局缺乏銜接融合機(jī)制。自然資源調(diào)查監(jiān)測司負(fù)責(zé)全國自然資源的調(diào)查監(jiān)測，但是國家林業(yè)和草原局也負(fù)責(zé)森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源動態(tài)監(jiān)測與評價(jià)，由于相互之間的核算口徑、方法體系有差異，造成數(shù)據(jù)不一致，不能共享。

三是自然資源部負(fù)責(zé)的自然資源調(diào)查監(jiān)測與生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)的生態(tài)環(huán)境評價(jià)監(jiān)測的分類標(biāo)準(zhǔn)、核算口徑不一致，相互之間缺乏有效銜接，無法形成全國統(tǒng)一的自然資源與生態(tài)環(huán)境“本底圖”。

四是國家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)牽頭編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的職能，在2019年頒布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》中實(shí)際上已經(jīng)劃歸為自然資源部，由所有權(quán)司具體負(fù)責(zé)，但它們僅編制全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，二者差距很大，缺乏整體性。

四、建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制的總體思路

在智慧環(huán)境下，“大智移云物區(qū)”等新興技術(shù)已經(jīng)滲透到自然資源和生態(tài)環(huán)境治理的所有部門、領(lǐng)域、環(huán)節(jié)并發(fā)揮著重要作用，成為提高治理效能的新引擎，極大提升了獲取和處理信息的能力，顛覆了傳統(tǒng)自然資源核算方法、手段，成為加快生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新動能，習(xí)近平總書記明確指出“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。

本文用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)思維，以推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，以提高協(xié)調(diào)治理效能為目標(biāo)，吸取國內(nèi)外自然資源核算經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，針對我國理論研究和實(shí)踐探索中的問題，站在“五位一體”的高度，用生態(tài)文明制度體系整體性的視角，創(chuàng)造性地提出了建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制的總體思路，即以習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，遵循生命共同體理論、協(xié)調(diào)治理理論和會計(jì)理論，以“大智移云物區(qū)”為新引擎，以數(shù)據(jù)治理為著力點(diǎn)，以自然資源資產(chǎn)分類、核算和編報(bào)為主線，圍繞自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺，從六個(gè)方面、兩個(gè)維度建立運(yùn)行高效、科學(xué)完備的編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制（見圖1），實(shí)現(xiàn)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的智能化、共享化，建成縱向的多元主體協(xié)調(diào)、各級政府部門協(xié)調(diào)以及橫向的部門內(nèi)部、部門之間全領(lǐng)域、全過程協(xié)調(diào)治理的新格局。

五、建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理實(shí)施機(jī)制

（一）建立數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

1.制定國家統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和體系

制定國家統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)是加強(qiáng)自然資源管理、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的前提和基礎(chǔ)，所以必須基于資源學(xué)、環(huán)境學(xué)和生態(tài)學(xué)的科學(xué)研究成果，根據(jù)自然資源的本質(zhì)屬性，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的需要以及自然資源的發(fā)展趨勢，科學(xué)界定自然資源本質(zhì)涵義，制定國家統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和體系，借鑒現(xiàn)有分類的優(yōu)點(diǎn)，做到分類科學(xué)合理、明晰準(zhǔn)確、體系完整、邏輯有序[ 6 ]，類別之間界定清晰，不能出現(xiàn)漏分、重復(fù)、交叉現(xiàn)象。

2.制定國家統(tǒng)一的自然資源核算口徑、方法體系和規(guī)范流程

在國家統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然資源各自屬性特征、指標(biāo)及其管理的需要，確定每種自然資源不同屬性或指標(biāo)全國統(tǒng)一的核算口徑、內(nèi)容、技術(shù)、方法以及分辨率和精確度，盡可能滿足不同部門對自然資源屬性特征或指標(biāo)的需求。

（二）建立理論支撐協(xié)調(diào)治理機(jī)制

1.建立自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則和核算體系

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的前提是對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、連續(xù)、準(zhǔn)確的記錄、反映、匯總，及時(shí)反映資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益的變化情況[ 7 ]。由于自然資源統(tǒng)計(jì)核算體系無法滿足編制高質(zhì)量自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的要求，必須站在生態(tài)文明制度體系建設(shè)的高度，借鑒國內(nèi)外生態(tài)資源核算方面的最新研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分考慮自然資源資產(chǎn)的復(fù)雜性和多樣性，創(chuàng)新核算方法，建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則和核算體系，提供高質(zhì)量的會計(jì)數(shù)據(jù)信息。

（1）構(gòu)建自然資源資產(chǎn)會計(jì)假設(shè)

對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行會計(jì)核算的前提是對其特定的時(shí)空環(huán)境做出科學(xué)合理假定。應(yīng)根據(jù)自然資源的特殊性，借鑒會計(jì)學(xué)理論，建立自然資源資產(chǎn)會計(jì)假設(shè)，即會計(jì)主體假設(shè)、會計(jì)分期假設(shè)、持續(xù)運(yùn)營假設(shè)和價(jià)值計(jì)量假設(shè)。

（2）建立自然資源資產(chǎn)會計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則

為保證所發(fā)生的每項(xiàng)自然資源事項(xiàng)都能按照復(fù)式記賬法理論及時(shí)記錄反映，實(shí)現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、及時(shí)的記錄、核算，保障其反映的信息滿足可靠性、相關(guān)性、可比性和及時(shí)性，遵循會計(jì)理論，根據(jù)自然資源資產(chǎn)的特殊性，建立自然資源資產(chǎn)會計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則，真實(shí)、客觀、連續(xù)、系統(tǒng)地反映核算主體的自然資源現(xiàn)狀及其變化[ 8 ]。

2.建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論框架

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是我國首提，國際上沒有現(xiàn)成的理論框架可供學(xué)習(xí)，所以要站在自然資源資產(chǎn)特殊性的角度，借鑒資產(chǎn)負(fù)債表理論，遵循自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則，科學(xué)合理界定自然資源資產(chǎn)、負(fù)債的特殊涵義以及在表中的編排項(xiàng)目，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論框架及其附表體系。

（三）完善治理體制，建立全方位、全過程的協(xié)調(diào)治理機(jī)制

1.建立發(fā)揮中央和地方積極性的協(xié)調(diào)治理機(jī)制

完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作治理機(jī)制，在各級政府之間構(gòu)建充滿活力、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行順暢的管理體制。明確劃分中央和國務(wù)院的統(tǒng)籌責(zé)任、中央國家機(jī)關(guān)部門責(zé)任、省級黨委和政府的總體責(zé)任、市縣黨委和政府承擔(dān)的具體責(zé)任，清晰確定中央和地方在自然資源與生態(tài)環(huán)境方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，形成穩(wěn)定的制度。

2.建立全領(lǐng)域、全過程的協(xié)調(diào)治理機(jī)制

一是建立自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局等部門之間以及各部門內(nèi)部職能和職責(zé)的高效協(xié)調(diào)治理機(jī)制，保證各部門及其內(nèi)部職能、職責(zé)優(yōu)化協(xié)同高效，避免出現(xiàn)責(zé)職不清、推諉扯皮現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)高效銜接。

二是建立國家自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)制定協(xié)調(diào)機(jī)制，即建立由自然資源部、市場監(jiān)督管理局牽頭，生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計(jì)局、林業(yè)和草原局等部門參與的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)導(dǎo)組，制定國家統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)體系，確定每種自然資源類別所有指標(biāo)的核算口徑、內(nèi)容、技術(shù)和方法等。

三是成立自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則協(xié)調(diào)治理機(jī)制。建立由財(cái)政部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部牽頭，國家統(tǒng)計(jì)局、國家稅務(wù)局等部門參與的自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則制定領(lǐng)導(dǎo)組，制定自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則和核算體系，確定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論框架結(jié)構(gòu)及其附表體系[ 9 ]，統(tǒng)一規(guī)范自然資源資產(chǎn)的記錄、匯總和信息披露。

（四）建立技術(shù)攻關(guān)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

1.建立自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)攻關(guān)機(jī)制

自然資源種類繁多、性質(zhì)各異，對其進(jìn)行核算涉及會計(jì)學(xué)、自然資源學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)等方面的知識，至今仍未形成統(tǒng)一公認(rèn)的價(jià)值核算方法，價(jià)值核算難度很大，同時(shí)缺乏科學(xué)合理的自然資源質(zhì)量評定方法。所以應(yīng)由財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計(jì)局牽頭，廣泛吸收社會科研院所、高校以及相關(guān)行業(yè)的專家，組成自然資源資產(chǎn)核算攻關(guān)組，及時(shí)解決理論研究和實(shí)踐探索過程中的疑難問題。

2.建立信息技術(shù)攻關(guān)機(jī)制

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、建立自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺不僅涉及自然資源和生態(tài)環(huán)境全要素調(diào)查監(jiān)測技術(shù)，而且面臨著基于異構(gòu)、多類型、海量、多尺度等多源數(shù)據(jù)的快速獲取、變化發(fā)現(xiàn)、自動分類、時(shí)空統(tǒng)計(jì)、動態(tài)建模、質(zhì)量控制等技術(shù)難題[ 10 ]，解決這些技術(shù)難題是建立自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的關(guān)鍵。所以，應(yīng)由自然資源部、生態(tài)環(huán)境部牽頭，充分發(fā)揮第三方信息技術(shù)公司作用，采用市場手段，成立信息技術(shù)攻關(guān)組，及時(shí)解決信息技術(shù)難題，形成高效的信息技術(shù)攻關(guān)機(jī)制。

（五）建立多元主體協(xié)調(diào)治理機(jī)制

在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表過程中出現(xiàn)的“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”共存現(xiàn)象，表明僅僅依靠政府、市場、社會、公眾中的任何一個(gè)主體都是不科學(xué)的，多元主體協(xié)調(diào)治理才是提高治理效能的必然要求。所以，需改革政府部門單向的治理機(jī)制，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、市場、行政、輿論等手段提高治理效能，從單一政府主體轉(zhuǎn)變到多元主體平等協(xié)同，建成政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會支撐、公眾參與的良性互動、平等協(xié)商的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

（六）建立自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺協(xié)調(diào)治理機(jī)制

在智慧環(huán)境下，“大智移云物區(qū)”等新技術(shù)作為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表治理機(jī)制的新引擎，依托自身的信息整合和分析評估能力，通過對自然資源和生態(tài)環(huán)境海量、異構(gòu)、多語義、時(shí)序、多尺度數(shù)據(jù)的采集、存儲、管理、共享、關(guān)聯(lián)分析、深度挖掘，構(gòu)建自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺，為自然資源數(shù)據(jù)集成、融合、管理、共享、分析和應(yīng)用提供統(tǒng)一服務(wù)。平臺具有數(shù)據(jù)傳輸交換、可視展示、管理監(jiān)控、分析挖掘、共享開放、存儲查詢功能，可動態(tài)完成數(shù)據(jù)批量處理、大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、流式數(shù)據(jù)處理、趨勢分析、分布式計(jì)算、空間分析等工作，實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，構(gòu)建天地空自然資源與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“一張網(wǎng)”“一個(gè)底圖”。該平臺包括自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺、自然資源資產(chǎn)核算數(shù)據(jù)平臺、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)平臺三個(gè)子平臺。

1.建立自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺

采用先進(jìn)的北斗三號、航空航天遙感、傳感網(wǎng)、地理信息系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和區(qū)塊鏈技術(shù)，實(shí)現(xiàn)陸?？杖鞎r(shí)、全方位的空間數(shù)據(jù)獲取，對這些結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化、弱結(jié)構(gòu)化的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等“多流匯聚”數(shù)據(jù)，融合數(shù)值模型和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)模型分析框架，融合關(guān)系型數(shù)據(jù)處理和大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，融合客戶端和移動互聯(lián)的數(shù)據(jù)可視化實(shí)現(xiàn)，建立“多流匯聚”“多源融合”的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，對每一種自然資源類別的屬性或指標(biāo)，打破部門、區(qū)域和上下層級之間壁壘，按照全國統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、核算口徑、方法體系進(jìn)行全面、及時(shí)的記錄，全方位、多層次、多結(jié)構(gòu)、多主體、多區(qū)域反映不同種類、不同區(qū)域、不同權(quán)屬、不同層次、不同主體的自然資源和生態(tài)環(huán)境存量和流量信息以及自然資源的等級或質(zhì)量信息。該平臺是國家層面天地空一體化的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，既要反映自然資源及其利用的存量與流量信息，也要反映環(huán)境保護(hù)成本、環(huán)境保護(hù)效果與環(huán)境保護(hù)收益等環(huán)境信息，實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)一管理、動態(tài)記錄、實(shí)時(shí)共享，與自然資源調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、國土規(guī)劃、用途管制以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等信息高效融合，形成全國統(tǒng)一的“一套數(shù)據(jù)”“一張網(wǎng)”。

建立自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺最終目的是在統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)和核算口徑的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由“部門網(wǎng)”向“生態(tài)網(wǎng)”的跨越，用生態(tài)系統(tǒng)整體性視角，統(tǒng)籌天地空各類自然資源和生態(tài)環(huán)境要素的實(shí)時(shí)監(jiān)測，統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域、跨部門、跨層次自然資源和生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)控和數(shù)據(jù)獲取，保證自然資源數(shù)據(jù)的“真、全、準(zhǔn)”和實(shí)時(shí)性，是強(qiáng)化自然資源管理、建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制的核心。

2.建立全國自然資源資產(chǎn)核算數(shù)據(jù)平臺

自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺在全面反映自然資源和生態(tài)環(huán)境時(shí)，既要按照國家統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)體系及其核算口徑進(jìn)行記錄，還要遵循自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則和核算體系的要求，在對應(yīng)的會計(jì)科目中記錄、反映自然資源資產(chǎn)數(shù)量的變動和權(quán)益?zhèn)鶆?wù)的變化，會計(jì)科目與自然資源的分類標(biāo)準(zhǔn)和體系是一一對應(yīng)的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上按照會計(jì)科目分類、分種反映自然資源資產(chǎn)和負(fù)債。對于直接能夠確定價(jià)值的既要記錄數(shù)量，也要反映價(jià)值;對于不能夠直接確定價(jià)值的，按照自然資源資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定的核算方法確定價(jià)值;對于當(dāng)前無法確定價(jià)值的自然資源資產(chǎn)，僅反映其數(shù)量和質(zhì)量，等條件成熟后再反映其價(jià)值。同時(shí)對發(fā)生的每一項(xiàng)自然資源資產(chǎn)和負(fù)債變動，都要根據(jù)復(fù)式記賬原理及時(shí)在兩個(gè)或兩個(gè)以上會計(jì)科目中反映，并保持會計(jì)恒等平衡。在自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)上建立自然資源資產(chǎn)核算數(shù)據(jù)平臺。

3.建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)平臺

在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)核算的同時(shí)，平臺系統(tǒng)自動遵循自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的“資產(chǎn)=負(fù)債+權(quán)益”以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表理論框架，自動生成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表及其附表。

在智慧環(huán)境下，建立自然資源數(shù)據(jù)智慧共享平臺運(yùn)行治理機(jī)制是一個(gè)全新的治理理念，通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)體系治理機(jī)制建設(shè)，從組織、技術(shù)和管理三個(gè)維度以及戰(zhàn)略層、執(zhí)行層和管理層三個(gè)層次，對數(shù)據(jù)資源實(shí)行高效、全面的治理，強(qiáng)調(diào)各治理主體全過程、全方位的高效融合、有效銜接以及信息的關(guān)聯(lián)、融合和共享。該平臺既是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表整個(gè)治理機(jī)制的核心，也是實(shí)現(xiàn)四個(gè)治理主體協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵，還是提高編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表治理效能的新動能。

建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文針對生態(tài)文明制度體系建設(shè)和編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中出現(xiàn)的數(shù)字治理碎片化、治理體制分割化、治理能力弱化，以數(shù)字治理為著力點(diǎn)，以自然資源分類、核算、編報(bào)為主線，以自然資源數(shù)據(jù)智慧共享為中心，從六個(gè)方面、兩個(gè)維度提出建立運(yùn)行高效、科學(xué)完備的編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的智能化、共享化，構(gòu)建全國統(tǒng)一的自然資源和生態(tài)環(huán)境“一張網(wǎng)”“一個(gè)底圖”，具有創(chuàng)新性、前瞻性、實(shí)用性和指導(dǎo)性。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 本書編寫組.黨的十九屆四中全會《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2019.

[2] 韓冬芳.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制頂層設(shè)計(jì)問題研究[J].會計(jì)之友，2016（6）：20-22.

[3] 王世杰，楊世忠.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表國家治理功能和機(jī)制保障研究[J].財(cái)會月刊，2019（23）：3-7.

[4] 韓冬芳.破解編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表瓶頸的創(chuàng)新研究[J].會計(jì)之友，2018（21）：79-82.

[5] 陳玥，楊艷昭，閆慧敏，等.自然資源核算進(jìn)展及其對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的啟示[J].資源科學(xué)，2015，37（9）：1716-1724.

[6] 徐琪霞，韓冬芳.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制路徑選擇[J].會計(jì)之友，2017（2）：35-38.

[7] 方愷，朱優(yōu)蓉.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的理論與實(shí)踐[J].中國環(huán)境管理，2019（3）：24-30.

[8] 閆慧敏，杜文鵬，封志明，等.自然資源資產(chǎn)負(fù)債的界定及其核算思路[J].資源科學(xué)，2018，40（5）：888-898.

[9] 肖序，王玉，周志方.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制框架研究[J].會計(jì)之友，2015（19）：21-29.

[10] 桂德竹，程鵬飛，文漢江，等.在自然資源管理中發(fā)揮測繪地理信息科技創(chuàng)新作用研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（信息科學(xué)版），2019（1）：97-100.