農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的矛盾及對(duì)策

高桐 張世龍

【摘要】中國(guó)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地存在著征地補(bǔ)償不完善、建設(shè)用地制度不公平、農(nóng)民權(quán)益得不到保障、土地資源利用率低下等問(wèn)題。對(duì)此，需進(jìn)一步營(yíng)造公平高效的制度環(huán)境，維護(hù)公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)秩序，合理利用土地資源，推動(dòng)農(nóng)村土地建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)用地;建設(shè)用地;矛盾;對(duì)策

【中圖分類號(hào)】F301.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的現(xiàn)狀

國(guó)家根據(jù)不同的土地利用制度和管理體制，把土地劃分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地。無(wú)論以何種方式進(jìn)行劃分，公共土地都是從屬于農(nóng)民集體的，并且每一寸的土地都經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的把控和規(guī)劃。

農(nóng)業(yè)用地又稱農(nóng)用地。指直接或間接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、土地、森林、牧場(chǎng)、農(nóng)田、水利設(shè)施和其他生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)建筑。建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住房用地和公共設(shè)施用地、礦山用地、交通用地、水利用地、旅游用地和軍事用地。從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同角度來(lái)看，有兩種情況：一從公共設(shè)施建設(shè)方面，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為公用性質(zhì)的建設(shè)用地;第二從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為私用性質(zhì)的建設(shè)用地。我國(guó)農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同程度上都發(fā)揮著不同的功能，在生產(chǎn)基本原始材料的農(nóng)業(yè)用地中，其中主要是用來(lái)保護(hù)人民的物質(zhì)基礎(chǔ)，而人民的物質(zhì)基礎(chǔ)大多集中在“溫飽”。建設(shè)用地主要是滿足人民的日常生活和生產(chǎn)的需要，重點(diǎn)是住房和交通。因?yàn)榇蟛糠值膯?wèn)題是出現(xiàn)在土地分配過(guò)程中土地利用差異化的現(xiàn)象上，所以本文主要研究的是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化建設(shè)用地出現(xiàn)的矛盾和非標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)用地的不規(guī)則利用的問(wèn)題，并討論和解決這些矛盾和問(wèn)題。

2 農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地存在的矛盾

2.1 國(guó)家征地補(bǔ)償不清晰，土地市場(chǎng)秩序混亂

在《土地管理法》中規(guī)定的土地征用問(wèn)題上出現(xiàn)了一些不正當(dāng)現(xiàn)象。原本補(bǔ)償土地應(yīng)該是根據(jù)它的價(jià)值評(píng)判，補(bǔ)償不高于幾萬(wàn)元的價(jià)格，但是在現(xiàn)實(shí)中常常有高達(dá)上百萬(wàn)的建設(shè)用地補(bǔ)償，而這種事件在近幾年高頻發(fā)生，已經(jīng)成為建設(shè)用地低價(jià)出售高價(jià)售出這種不法手段的慣用手法，甚至變成了國(guó)家征地的“潛規(guī)則”，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。利用不正當(dāng)手段取得土地后，經(jīng)政府的重新判定，多年后可再次進(jìn)行出讓使用權(quán)，獲得循環(huán)性收益。目前，我國(guó)某些企業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了一些農(nóng)業(yè)用地被無(wú)償征用，這些土地大多數(shù)是未被開(kāi)發(fā)或者農(nóng)民多年自用的土地，利用不清晰的法律法規(guī)把農(nóng)民的土地?zé)o償用于公益事業(yè)、園林綠化、公路建設(shè)等，更有甚者將其村集體土地?zé)o償用于招商引資，謀得個(gè)人的利益。由于法律法規(guī)不清晰的制定，導(dǎo)致土地秩序混亂，農(nóng)民的利益被破壞，嚴(yán)重影響了政府的公信力。

2.2 不公平的建設(shè)用地制度

在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的過(guò)程中，制度上存在著許多不公平的現(xiàn)象。在《土地管理法》第59條規(guī)定：在關(guān)于社區(qū)企業(yè)、公共設(shè)施、公用事業(yè)、村民住宅等的建設(shè)， “必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度計(jì)劃，必須依法履行審批手續(xù)”。

依據(jù)以上法規(guī)，在沒(méi)有任何前提的情況下，使得農(nóng)民在不等同的建設(shè)條件下卻只能遵循相同的建設(shè)用地制度。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，如珠三角地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)，許多基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。通過(guò)非法手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不平等現(xiàn)象，多數(shù)是由農(nóng)村地區(qū)的過(guò)度城市化和城市快速發(fā)展引起的，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的使用價(jià)格是要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)用地，地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下，常常違背農(nóng)民意愿，進(jìn)行暴力拆遷，導(dǎo)致官民沖突時(shí)有發(fā)生。

2.3 農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害

農(nóng)民是主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中集體和農(nóng)民兩者的利益應(yīng)該處于持平的狀態(tài)，而事實(shí)并非如此，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城，土地出現(xiàn)大量閑置，農(nóng)民將家里閑置土地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地時(shí)，政府不征地則無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)交易，這些閑置土地將不能變?yōu)樨?cái)富，導(dǎo)致農(nóng)民的土地資源大量浪費(fèi)，使農(nóng)民得不到應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)收入補(bǔ)償。而農(nóng)民的土地補(bǔ)償稅，主要包括彌補(bǔ)財(cái)政缺口、投入資金、工資發(fā)放和其他教育支出;由于補(bǔ)償稅主體的不同導(dǎo)致了區(qū)別對(duì)待，有些由鄉(xiāng)村干部支配，有的被公共服務(wù)設(shè)施征用，從中進(jìn)行不正當(dāng)獲利，有的則被用于發(fā)放獎(jiǎng)金或津貼等福利物品或用于一些其他非生產(chǎn)性消費(fèi)。

2.4 濫用土地資源，利用率低下

對(duì)于當(dāng)前土地資源，主要出現(xiàn)兩大問(wèn)題，一是濫用現(xiàn)象，現(xiàn)在有些政府為了發(fā)展本市的經(jīng)濟(jì)，盲目激進(jìn)的濫用土地，非法占用土地，不斷去開(kāi)采國(guó)家保護(hù)的耕地，建設(shè)經(jīng)濟(jì)收益項(xiàng)目，甚至破壞了生態(tài)平衡，去追求短暫的經(jīng)濟(jì)效益。二是浪費(fèi)現(xiàn)象，部分官員擁有建設(shè)用地的使用權(quán)卻不作為，將村里的建設(shè)用地歸為個(gè)人所有或者大量農(nóng)用地不正當(dāng)使用，造成常年的閑置，成為了大型垃圾存放處，嚴(yán)重脫離了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，造成了土地資源浪費(fèi)。有的地區(qū)甚至處于失控的狀態(tài)，地方政府壟斷地緣，哄抬市價(jià)嚴(yán)重影響收入分配，同時(shí)也抬高了建設(shè)用地的成本。而高價(jià)土地則完全由農(nóng)民承擔(dān)，這樣一種不均衡的土地制度造成土地資源的低效率使用，大量的土地被圈占、閑置、浪費(fèi)。

3 農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的對(duì)策

3.1 實(shí)行國(guó)有化政策，營(yíng)造公平高效的制度環(huán)境

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市國(guó)有企業(yè)建設(shè)用地的數(shù)量日益萎縮，與日益增長(zhǎng)的工業(yè)化、城市化的需求形成一個(gè)鮮明的對(duì)比，就更需要農(nóng)村建設(shè)用地對(duì)其發(fā)揮重要補(bǔ)充作用，建設(shè)用地亟待更高效率地被開(kāi)發(fā)和加以利用。嚴(yán)格的控制政策，在轉(zhuǎn)換建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地兩者間就顯得尤為重要。集體主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織在將農(nóng)業(yè)發(fā)展用地依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，制定嚴(yán)格征地政策，規(guī)定一定年限的建設(shè)用地使用權(quán)，制定征用價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)公開(kāi)方式統(tǒng)一土地價(jià)格比例，并且將程序辦理記錄在案，嚴(yán)禁反復(fù)征用。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)定禁止任何一個(gè)組織和個(gè)人進(jìn)行購(gòu)買或出售土地，建設(shè)用地的市場(chǎng)需求價(jià)格是土地使用權(quán)的特許價(jià)格，而不是通過(guò)土地所有權(quán)的特許價(jià)格。在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的中小型企業(yè)實(shí)行土地國(guó)有化政策，規(guī)定建設(shè)性土地使用權(quán)的年限，有助于減少農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中的不平等現(xiàn)象，也能增加建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用，提高土地利用效率，減少土地資源的緊張，打破城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)之間的鴻溝，創(chuàng)造統(tǒng)一、規(guī)范和有效的條件。

3.2 維護(hù)“三公”的土地市場(chǎng)秩序

城市進(jìn)行土地規(guī)劃可以利用公共土地發(fā)展信息管理系統(tǒng)，通過(guò)分析、轉(zhuǎn)讓、開(kāi)發(fā)和供應(yīng)的方式進(jìn)行農(nóng)村規(guī)劃，確保我國(guó)城市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和總體戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，維護(hù)公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)秩序。首先，土地有優(yōu)劣之分，這便要依據(jù)土地規(guī)劃進(jìn)行合理分配，以綜合評(píng)價(jià)的方式進(jìn)行規(guī)劃。然后，需要政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，加強(qiáng)監(jiān)督手段，從運(yùn)行到建設(shè)的優(yōu)惠政策和行政審批到監(jiān)督的程序都要進(jìn)一步加強(qiáng);最后，在建設(shè)用地的使用權(quán)方面，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地利用規(guī)劃，保證城市用地平等擁有比較系統(tǒng)的國(guó)家土地使用制度，其中的流轉(zhuǎn)手續(xù)必須公開(kāi)透明，進(jìn)行“曝光式”所有權(quán)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓，及時(shí)的網(wǎng)絡(luò)同步相關(guān)的信息，從而達(dá)到“三公”的土地市場(chǎng)秩序。

3.3 實(shí)現(xiàn)合理分配，推動(dòng)農(nóng)村土地建設(shè)

當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的土地收益分配的時(shí)候，首先就必須要維護(hù)農(nóng)民的利益，確保農(nóng)民的收入。其中必須充分考慮到國(guó)家集體和個(gè)人兩者利益的權(quán)衡，側(cè)重于改善地方的城市生活環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村城市化進(jìn)程。但建設(shè)用地收入的分配也必須照顧到失地農(nóng)民，失地農(nóng)民可以通過(guò)月付等優(yōu)惠方式保障個(gè)人利益。在政府參與土地分配問(wèn)題上，可以改革農(nóng)業(yè)用地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，并增加土地增值稅的環(huán)節(jié)。由于農(nóng)業(yè)用地或從事一些非農(nóng)工作的土地地方稅配額是基于確定稅率、人均耕地和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)計(jì)算的。很難客觀的反映不同地區(qū)之間的土地價(jià)格差異，這導(dǎo)致缺乏科學(xué)有效的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，增加了農(nóng)田被非法轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖㄔO(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議改革耕地稅的使用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)合理分配。

同時(shí)，土地使用權(quán)的金額可以根據(jù)中國(guó)中央政府進(jìn)行固定資產(chǎn)收入的固定收入份額來(lái)計(jì)算，國(guó)家對(duì)于土地使用權(quán)，除集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)收益外，其余由地方財(cái)政撥款，但法定稅款除外，地方政府作為基礎(chǔ)部門，應(yīng)當(dāng)明確指出，土地制度建設(shè)的大部分利潤(rùn)留在地方城市，與銀行并不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是為了從農(nóng)民切身利益出發(fā)，讓農(nóng)民有投入也有回報(bào)，同時(shí)中小型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織未獲得實(shí)質(zhì)性的優(yōu)惠，政府可以通過(guò)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、土地使用權(quán)優(yōu)惠等福利政策進(jìn)行扶持，這是對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題研究采取可行性辦法的剛性需要。

3.4 合理利用土地資源，提高土地利用效率

農(nóng)業(yè)用地的土地資源濫用方面，針對(duì)土地資源配置不高，應(yīng)在維持生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃合理的開(kāi)發(fā)，做到不浪費(fèi)土地，不濫用耕地，對(duì)亂占用農(nóng)用地進(jìn)行法律的制裁，保證農(nóng)用地的健康發(fā)展。對(duì)于閑置土地的不合理利用和利用率低的問(wèn)題，應(yīng)重新制定閑置土地利用方案，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去提高利用率，融人科技和互聯(lián)網(wǎng)等手段。此外，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，還需要高效的考核制度，不斷提高土地利用效率，讓閑置土地能夠高效發(fā)揮土地利用，這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的調(diào)節(jié)作用。

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[作者簡(jiǎn)介]高桐（1996-），女，滿族，河北承德人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)管理。