農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)及其防范機(jī)制研究

【摘要】在當(dāng)前我國農(nóng)村土地改革不斷深入的背景下，土地經(jīng)營權(quán)抵押政策有力地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和農(nóng)村金融體系的建設(shè)，對于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展具有重要的意義。通過分析土地經(jīng)營權(quán)抵押的必要性以及存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)而構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防范的配套制度，以期對土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的順利實(shí)施有所裨益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村;土地經(jīng)營權(quán);抵押;風(fēng)險(xiǎn)防范

【中圖分類號(hào)】F830.5

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著我國城鎮(zhèn)化和人口市民化的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力不足。同時(shí)，這也促使了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大?，F(xiàn)階段開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押具有現(xiàn)實(shí)的必要性和可行性，它能夠充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)又可以高效合理的利用土地資源。然而，在抵押過程中存在的一些風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)阻礙農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的順利開展以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)的研究主要集中在法律政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估風(fēng)險(xiǎn)、民生風(fēng)險(xiǎn)以及信用風(fēng)險(xiǎn)等方面。為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位，需要對抵押中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行全面地研究分析，抓住問題關(guān)鍵所在，進(jìn)而構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防范制度，規(guī)避或降低風(fēng)險(xiǎn)程度以促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押政策的穩(wěn)步開展。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的必要性分析

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資的客觀需要

當(dāng)前國家在不斷深化農(nóng)村土地改革以及扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，政策上的支持和鼓勵(lì)使得農(nóng)民在土地投資方面有了一定的信心。農(nóng)業(yè)種植大戶可以通過土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)?；?jīng)營，但這需要投入大量的資金支撐，資金的匿乏使得種植大戶難以實(shí)施大面積的流轉(zhuǎn)行為。在這種形勢下，如何獲得資金來源是農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展所面對的重要問題。通過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以讓農(nóng)戶獲得大量資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，購置先進(jìn)的農(nóng)機(jī)設(shè)備，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，因此土地經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資的客觀需要。

1.2 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障

受長期以來小農(nóng)思想的影響，在我國農(nóng)村很多地區(qū)依舊保持著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，小規(guī)模、分散化經(jīng)營是最明顯的特點(diǎn)，農(nóng)作物價(jià)格受市場波動(dòng)影響較大，在市場競爭中處于被動(dòng)地位?，F(xiàn)代化的經(jīng)營方式是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，這能夠在很大程度上降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，在市場競爭中形成明顯優(yōu)勢。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展就必須改變傳統(tǒng)的經(jīng)營方式，在保持土地承包關(guān)系不變的前提下，借助土地經(jīng)營權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)形成集約化和規(guī)模化，實(shí)施農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押政策是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障。

1.3 促進(jìn)農(nóng)村城市化的內(nèi)在動(dòng)力

我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)使得我國農(nóng)村和城市存在較大的差異性，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)民收入日益多元化?，F(xiàn)如今，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入在農(nóng)民總收人中所占的比例越來越大，國家政策也更傾向于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)制約著社會(huì)的發(fā)展，不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力、實(shí)行土地規(guī)?；?jīng)營是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的必經(jīng)之路，而允許土地經(jīng)營權(quán)抵押則是其關(guān)鍵。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押對釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的意義。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素

2.1 法律與政策風(fēng)險(xiǎn)

目前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押僅停留在政策提倡層面上，國家和地方只是出臺(tái)了相應(yīng)的政策支持，而沒有上升到法律層面。由于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的合法性依據(jù)不足，缺乏明確的法律法規(guī)對其進(jìn)行詳盡說明，這必然會(huì)導(dǎo)致在抵押過程中面臨著來自法律和政策兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。其中政策風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和土地征收風(fēng)險(xiǎn)。國家根據(jù)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要改變目前的土地經(jīng)營權(quán)抵押政策或是當(dāng)集體土地被征歸國有時(shí)都會(huì)存在一定的不穩(wěn)定因素。

2.2 信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)又稱為違約風(fēng)險(xiǎn)，包括承包戶和土地經(jīng)營者兩類主體。承包戶違約風(fēng)險(xiǎn)是指承包農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)期內(nèi)提前收回土地的風(fēng)險(xiǎn);土地經(jīng)營者違約風(fēng)險(xiǎn)是指土地經(jīng)營者由于經(jīng)營不善或者其他原因?qū)е码y以按時(shí)償還土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，從而發(fā)生違約現(xiàn)象。

2.3 市場交易風(fēng)險(xiǎn)

第一，土地流轉(zhuǎn)市場和機(jī)制不完善。我國土地流轉(zhuǎn)市場的建立正處于起步階段，流轉(zhuǎn)信息不通暢，流轉(zhuǎn)雙方無法高效便捷地完成流轉(zhuǎn)事宜。第二，土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估程序缺乏規(guī)范性。由于受地理位置、土壤肥力、剩余承包年限等多方面因素的影響，土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評估存在著較大的難度，如何評估、由誰評估以及評估的公正性等一系列事項(xiàng)缺乏規(guī)范性。

2.4 民生與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

土地不僅是農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民最基本的生存保障。當(dāng)農(nóng)戶實(shí)施經(jīng)營權(quán)抵押后可能會(huì)由于種種原因或風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致其失去賴以依靠的土地，也就失去了基本的生活保障。民生風(fēng)險(xiǎn)的影響后果較為嚴(yán)重，它與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)又是緊密相連的，當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利喪失現(xiàn)象時(shí)便會(huì)增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

3 土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防范的配套制度及其完善

3.1 價(jià)值評估制度

第一，設(shè)立專門的價(jià)值評估機(jī)構(gòu)。價(jià)值評估是一項(xiàng)專業(yè)的職業(yè)技能，具有一定的評估技巧和方法，需要由專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)來完成以確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確合理性。在評估過程中不應(yīng)受到交易雙方的影響，應(yīng)實(shí)事求是地進(jìn)行評估，體現(xiàn)評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公平性。第二，建立科學(xué)的價(jià)值評估體系。首先，要設(shè)置合理的評估原則，評估人員應(yīng)利用其專業(yè)評估技能，保持科學(xué)的工作態(tài)度，掌握價(jià)值評估規(guī)律，從而得出合理有效的評估結(jié)果。其次，應(yīng)制定明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，在綜合考慮前期資金投入、地理位置、農(nóng)田配套設(shè)施、土壤肥力、剩余承包年限等要素的基礎(chǔ)上，合理配置各項(xiàng)要素所占的權(quán)重比例，從而制定出明確的價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)。另外，要規(guī)定嚴(yán)格的評估程序，充分保障評估結(jié)果的科學(xué)性和合理性。

3.2 信用檔案制度

第一，建立農(nóng)村金融信用體系。要加大誠信建設(shè)力度，增強(qiáng)農(nóng)戶到期按時(shí)償還貸款的自主意識(shí);要形成從農(nóng)戶到村、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自下而上的信用評級制度，完善貸款人的信用記錄，建立規(guī)范完善的農(nóng)村信用檔案，為進(jìn)一步降低農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)提供良好的環(huán)境。第二，開展誠信宣傳教育。相關(guān)職能部門要加強(qiáng)對農(nóng)戶金融知識(shí)和交易手段以及相關(guān)法律法規(guī)的普及工作，積極深入農(nóng)村開展專題教育活動(dòng)，與農(nóng)戶面對面進(jìn)行交流指導(dǎo)，提高農(nóng)村的金融信用環(huán)境，降低抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，為開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

3.3 資金保障制度

資金保障制度是防范風(fēng)險(xiǎn)的有力措施，是完善農(nóng)村金融體系不可或缺的手段。第一，實(shí)施政府貼息政策。政府財(cái)政貼息主要包括將貼息資金直接發(fā)放給農(nóng)戶個(gè)人以用于各項(xiàng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營開支以及將貼息資金撥付給開展抵押貸款的銀行兩種方式。在實(shí)施貼息政策時(shí)，要確保各個(gè)環(huán)節(jié)的公開透明性，貼息資金的使用流向以及資金額度都要進(jìn)行實(shí)時(shí)的追蹤調(diào)查，以充分發(fā)揮政府貼息政策的作用。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度。為了鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶積極開展抵押交易以促進(jìn)農(nóng)村金融市場發(fā)展，應(yīng)建立專門的土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，進(jìn)一步完善以政府主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和管理方案。第三，積極引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。政府要鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)制度，同時(shí)給予保險(xiǎn)公司一定的政策優(yōu)惠，保險(xiǎn)公司應(yīng)不斷拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)類型，全面擴(kuò)大農(nóng)村農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

3.4 服務(wù)和監(jiān)管制度

第一，完善多部門協(xié)同合作的服務(wù)制度。當(dāng)?shù)卣块T要加快推進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)該以減少交易成本、控制交易風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，不斷簡化土地經(jīng)營權(quán)抵押流程，提高服務(wù)水平及能力，維護(hù)土地承包者、流轉(zhuǎn)經(jīng)營者、金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。農(nóng)經(jīng)部門要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范交易行為，營造良好的市場環(huán)境。銀行金融機(jī)構(gòu)要制定完善的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法，明確詳細(xì)的貸款程序，積極參與試點(diǎn)工作，同時(shí)要指定專業(yè)部門來負(fù)責(zé)貸款業(yè)務(wù)的管理及推廣工作，提高貸款辦理效率，促進(jìn)多方協(xié)調(diào)合作。

第二，從信息監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)管和人員監(jiān)管方面強(qiáng)化監(jiān)管制度。信息監(jiān)管是指金融機(jī)構(gòu)在與農(nóng)戶進(jìn)行抵押交易時(shí)，應(yīng)建立獨(dú)立完備的數(shù)據(jù)庫對所涉及的個(gè)人信用、土地情況等信息進(jìn)行定期的追蹤調(diào)查和監(jiān)督，并進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)更新，實(shí)現(xiàn)信息管理現(xiàn)代化。財(cái)務(wù)監(jiān)管是金融機(jī)構(gòu)專門針對每一筆貸款資金的追蹤監(jiān)管，通過貸款財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫對貸款情況進(jìn)行定期的追蹤和監(jiān)管以評估分析債務(wù)人的還款能力。人員監(jiān)管是指金融機(jī)構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)經(jīng)辦工作人員的監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部要設(shè)置具體的監(jiān)管制度和措施，對各個(gè)環(huán)節(jié)的工作人員進(jìn)行定期考評，以工作成績和農(nóng)戶反饋意見為主要依據(jù)對工作人員進(jìn)行必要的監(jiān)管。

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[作者簡介]牛鵬程（1993-），男，河南南陽人，碩士研究生，研究方向：土地規(guī)劃與利用。