關(guān)于扶貧小額信貸的實(shí)施研究

周鎧　任慧麗

摘要：貧困人口的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)深水期，在系列扶貧舉措中，扶貧小額信貸由于效果明顯、精準(zhǔn)定位逐漸受到各級(jí)政府扶貧的青睞。東至縣也不例外。在此背景下，文章從小額信貸的具體目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合實(shí)踐，全面深入精準(zhǔn)扶貧全過程，檢測貫徹落實(shí)情況，分析實(shí)踐困境及解困路徑，為小額信貸的發(fā)展助力。

關(guān)鍵詞：扶貧小額信貸;精準(zhǔn)扶貧;農(nóng)村金融

黨的十九屆四中全會(huì)結(jié)束后，根據(jù)全會(huì)公報(bào)提出，要堅(jiān)決贏得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，建立實(shí)現(xiàn)相對擺脫貧困的長效機(jī)制;無一不體現(xiàn)著黨中央對貧困人口的關(guān)心，也彰顯了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人帶領(lǐng)全國各族人民脫貧攻堅(jiān)的決心。從各個(gè)深度貧困區(qū)、集中連片特困區(qū)實(shí)際效果看，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)深水期，而在系列扶貧舉措中，扶貧小額信貸由于效果明顯、精準(zhǔn)定位逐漸受到各級(jí)政府的青睞。在2019年，作者參加了安徽省脫貧攻堅(jiān)第三方監(jiān)測評估，前往東至縣，更加深入的調(diào)查扶貧小額信貸實(shí)施情況。

東至縣，位于安徽省南部，依托長江擁下游南岸沃土;地勢南高北低，西部和北部瀕臨江岸，平原、崗地與湖泊交錯(cuò)分布，中部及南部地形屬中低山區(qū)、丘陵。經(jīng)濟(jì)情況屬安徽省中部領(lǐng)先水平，下轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全縣總?cè)丝趽?jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)有54.9萬人，2014年東至縣建檔立卡貧困人口整整3.14萬人，廣泛分布于241個(gè)村含該縣22個(gè)省級(jí)貧困村。2014～2019年，東至縣累計(jì)脫貧26489人，2019年已初步脫貧4405人，全縣剩余未脫貧人口259戶、613人。剩下的絕大多數(shù)系五保戶低保戶，特殊情況的貧困人口。本文從小額信貸的具體目標(biāo)出發(fā)，全面深入精準(zhǔn)扶貧全過程，檢測貫徹落實(shí)情況，分析實(shí)踐困境及解困路徑，為小額信貸的持續(xù)健康發(fā)展提供指導(dǎo)性看法。

扶貧小額信貸，是一種全國性專門為各個(gè)縣區(qū)市建檔立卡貧困戶獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展啟動(dòng)資金而特地打造推出的具有脫貧屬性的貸款產(chǎn)品。主要目的是為建檔立卡且有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)的自強(qiáng)貧困戶提供3年期限、5萬元以內(nèi)、財(cái)政部門實(shí)行貼息、免除擔(dān)保且無需抵押、對比市場基準(zhǔn)利率放貸、縣級(jí)部門建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的信用貸款。在2014年12月10日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合中央人民銀行等五部門下發(fā)了 《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展 扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》（國開辦發(fā)〔2014〕78號(hào)）文件，鼓勵(lì)貧困戶積極申請扶貧小額信用貸款使其快速擺脫貧困。充分發(fā)揮扶貧小額信貸在扶貧中的杠桿作用，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平、擺脫長久貧困現(xiàn)狀。

一、東至縣小額信貸前期調(diào)研

根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)線，建檔立卡貧困戶家庭人均年純收入2014年為2736元、2015年為2850元、2016年為3100元、2017年為3300元、2018年升至3500元、2019年確定為3700元，結(jié)合考慮 “兩不愁三保障”進(jìn)行識(shí)別與退出。五年來，東至縣已經(jīng)累計(jì)脫貧26489人，2019年已初步完成4405人脫貧，目前全縣剩余未脫貧人口259戶、613人。近年來，扶貧金融產(chǎn)品不斷推出，給東至發(fā)展給予了巨大的支持。東至縣自2017年來全縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)雙模式實(shí)施扶貧小額信貸并制定專門的扶貧小額信貸工作實(shí)施方案。

二、東至縣調(diào)研考察成果

（一）宏觀層面

凡實(shí)施的項(xiàng)目，合理確定輻射的建檔立卡戶數(shù)量并由政府、扶貧小額信貸專項(xiàng)業(yè)務(wù)銀行、經(jīng)營責(zé)任主體、貧困人口共同簽訂“四方協(xié)議”?？h財(cái)政局、縣金融辦、縣扶貧辦制定縣小額扶貧信貸實(shí)施辦法，積極探索扶貧小額信貸與“勸耕貸”融合推進(jìn)。2018年東至縣累計(jì)發(fā)放1727戶，8544.5萬元，完成安徽省年初下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)型任務(wù)指導(dǎo)戶數(shù)的145.7%，其中郵儲(chǔ)銀行510戶2550萬元;揚(yáng)子村鎮(zhèn)銀行200戶1000萬元;農(nóng)商行694戶3379.5萬元;徽行137戶685萬元;農(nóng)行186戶930萬元。發(fā)放貧困戶收益金883萬元并貼息328.7萬元。截至2019年10月29日，全縣當(dāng)年新增發(fā)放扶貧小額信貸65戶，發(fā)放款263.1萬元。已經(jīng)還款的貧困戶289家，累計(jì)達(dá)1324.3萬元。全縣總共發(fā)放扶貧小額信貸的貧困戶4534家，發(fā)放資金總額22481.5萬元。扶貧小額信貸累計(jì)還款464戶，還款2421.3萬元，全縣當(dāng)年扶貧小額信貸貼息710.95萬元。信貸數(shù)額、戶數(shù)刷新，從側(cè)面體現(xiàn)了東至縣扶貧收獲。

（二）微觀角度

通過實(shí)地深入走訪，走訪了花園鄉(xiāng)兩個(gè)貧困村三個(gè)一般村共計(jì)五個(gè)村40戶貧困戶近100名貧困人口，其中有2017年穩(wěn)定脫貧戶、2018年新脫貧戶，還有2019年擬脫貧戶。他們中間有突遭大病致貧的貧困戶和子女學(xué)費(fèi)高昂致貧者，也有早已為低保戶的和政府供養(yǎng)的五保戶?；▓@鄉(xiāng)基本采用“戶貸企用”模式。采訪的貧困戶中申請小額扶貧貸款分布是花園村2戶、源口村2戶、南溪村9戶，除一戶用以發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)營超市外，另外12戶無一例外均將信貸資金投往安徽省東至縣新橋工貿(mào)加工有限責(zé)任公司，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益與分紅，從建檔立卡貧困戶家庭人均純收入核查表中可以看到，每戶投入資金5萬元，收益每戶均為2375元。在這13戶扶貧小額貸款戶中，有5戶系孤寡靠人或僅二位老人一起生活，其中，低保戶8戶，五保戶1位，一般性農(nóng)戶4戶，這4戶一般性農(nóng)戶中，一戶女兒系聾啞人士;一戶貧困戶男性戶主有腿腳殘疾，無法長時(shí)間較遠(yuǎn)活動(dòng);一戶老人膝下只有一個(gè)女兒且今年年初已出嫁他方，現(xiàn)屬獨(dú)居老人;一戶屬于兩位老人獨(dú)居，三位女兒遠(yuǎn)嫁。都是自身缺乏發(fā)展能力，無法自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展脫貧，而源源不斷的“輸血”也不能使其長久有效的脫貧，報(bào)團(tuán)發(fā)展致富脫貧是他們的唯一的出路。

三、發(fā)展現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)

東至縣脫貧攻堅(jiān)已然取得巨大成功，扶貧小額信貸的作用明顯，在金融扶貧的資金支持下，貧困戶通過貸款獲得家庭產(chǎn)業(yè)起步資金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加家庭收入。經(jīng)過三年的發(fā)展，全縣累計(jì)發(fā)放扶貧小額信貸4534戶，發(fā)放貸款22481.5萬元。扶貧小額信貸累計(jì)還款的貧困戶戶數(shù)已經(jīng)到了464家，歸還貸款金額至2421.3萬元，2019年扶貧小額信貸政府財(cái)政貼息總共710.95萬元。貧困戶獲貸率64%以上，貧困率從2014年的5.88%下降到2019年的0.112%，22個(gè)貧困村一次性出列，可見效果之佳。

（一）農(nóng)村小額貸款發(fā)展成功的“東至模式”

“經(jīng)營主體+貧困戶”的多次貸款到期統(tǒng)一償還的模式。在申請方面，以“項(xiàng)目”為導(dǎo)向，具備“四有、兩好、一項(xiàng)目”條件，并通過郵儲(chǔ)銀行評級(jí)授信的貧困戶向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦銀行提出貸款申請，經(jīng)辦銀行在兩個(gè)工作日內(nèi)派員上戶核實(shí)，經(jīng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核把關(guān)后，貧困戶辦理貸款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村安排專人負(fù)責(zé)，簡化程序、明確責(zé)任到個(gè)人;經(jīng)辦銀行建立扶貧貸款綠色通道，優(yōu)先辦理扶貧戶貸款，保持貸款時(shí)間不超過5個(gè)工作日。特殊貧困戶在經(jīng)過推薦審查核實(shí)后，適當(dāng)拓寬條件。

在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，東至縣完善快速便捷的扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金方案，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金存入開展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)的具體金融機(jī)構(gòu)（例如東至縣揚(yáng)子村鎮(zhèn)銀行）。將扶貧小額信貸不良貸款率警戒在3%，超過3%的暫停發(fā)放貸款，并啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。對借款的貧困人口確實(shí)無法償還所貸的資金嚴(yán)格審核查明、及時(shí)開展補(bǔ)償工作，由縣政府與承貸業(yè)務(wù)金融機(jī)構(gòu)對照國家文件 7：3 的比例承擔(dān)本筆信貸交易造成的損失。

（二）問題導(dǎo)向與風(fēng)險(xiǎn)

第一，東至縣扶貧小額貸款具有先天帶來的缺陷，東至縣總體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)并屬安徽省平均經(jīng)濟(jì)收入水準(zhǔn)，既不是深度貧困區(qū)和革命老區(qū)，也不是集中連片特別貧困區(qū)，2020年我國全面建成小康社會(huì)東至縣剩余的貧困人口將失去政策紅利。第二，由于東至縣實(shí)行入資經(jīng)營主體、一人帶動(dòng)模式，從現(xiàn)下來看，扶貧舉措得當(dāng)、效果明顯;但是必須看到其所入資的資金基本都進(jìn)入東至縣新橋工貿(mào)有限責(zé)任公司助其發(fā)展，而新橋工貿(mào)公司主要從事農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售貿(mào)易。農(nóng)產(chǎn)品的收成具有不穩(wěn)定性，易受天災(zāi)影響，且設(shè)備更新?lián)Q代時(shí)間短，沒有充足的資金易壓垮公司。第三，就法律層面，三方簽訂合同屬于格式合同且合同法律漏洞有日期未標(biāo)注、多戶共用合同等，如果發(fā)生任何合同糾紛最終受害者以及受害損失都將轉(zhuǎn)接到貧困戶手中，形成大規(guī)模二次貧困。

四、嘗試性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

東至縣當(dāng)前農(nóng)村小額信貸發(fā)展扶貧可以作為典型討論，因?yàn)闁|至縣小額信貸成功助力了脫貧事業(yè)的發(fā)展，其并沒有復(fù)制國外高于市場利率、家庭互相擔(dān)保的模式，因地制宜，因此有必要對其進(jìn)行完善和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。

（一）申報(bào)對象

很多貧困戶由于長期“輸血”式扶貧，導(dǎo)致他們誤以為扶貧小額信貸無須償還。雖說東至縣大多實(shí)行“戶貸企用”或者聯(lián)營發(fā)展，但也有少部分自我發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對于不同的申報(bào)主體落實(shí)個(gè)人負(fù)責(zé)制，幫扶責(zé)任人、信貸專員共同負(fù)責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)審核，有效打擊惡意騙貸。

（二）最終資金使用須穩(wěn)當(dāng)

無論是“戶貸戶用”、“戶貸企用”“合作、發(fā)展、聯(lián)營”，最終資金必須確保脫真貧、真脫貧，個(gè)人或企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)必須長期穩(wěn)定收益、風(fēng)險(xiǎn)小、可操作性強(qiáng)，不建議發(fā)展水稻、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，易受天災(zāi)人禍影響;源口村，茶葉產(chǎn)業(yè)特色;有的村種殖黃蜀葵等，由此特色產(chǎn)業(yè)與穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)為最佳選擇。對于企業(yè)，適宜選用國有企業(yè)、集體企業(yè)，防止私人卷款潛逃或經(jīng)營不善。天災(zāi)人禍等人難以預(yù)想的方面，可引入保險(xiǎn)制度。

（三）嚴(yán)防法律漏洞

法律，是公民的保障。所以針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中涉農(nóng)合同，建議縣扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心與縣法律服務(wù)中心共同為貧困戶保駕護(hù)航，簽好每一份合同，并提供后續(xù)法律保障。針對扶貧資金腐敗問題，專項(xiàng)整治或者核查，其專門管理法也應(yīng)完善，防止某些領(lǐng)導(dǎo)干部或者村干部在貧困戶不知情的情況下申請小額扶貧貸款，進(jìn)而私吞資產(chǎn)收益分紅，賬目應(yīng)做到及時(shí)公開。

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（作者單位：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)）