政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效棱柱模型評(píng)價(jià)研究*

寧 靚 李紀(jì)琛

(中國(guó)海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、引言

面對(duì)空巢老年人比例遞增、人口老齡化進(jìn)程加快等問題，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)需求壓力日益增大。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》明確提出要大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，具有“嵌入式”“小型化”“多功能”等特點(diǎn)。讓老人留在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境中，一方面可以滿足家庭團(tuán)圓的情感需求，同時(shí)又可以享受專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)。這種兼顧“家庭+社區(qū)”特點(diǎn)的模式，是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充，已逐漸成為符合中國(guó)老年人現(xiàn)實(shí)需求的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新趨勢(shì)。從2016起，財(cái)政部和民政部已確定三批涉及29個(gè)省市共90個(gè)“中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)城市”，社區(qū)居家養(yǎng)老組織架構(gòu)在全國(guó)基本形成。(1)2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

就政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)而言，目前全國(guó)許多省市制定了相關(guān)優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼機(jī)制，通過政府購(gòu)買服務(wù)的模式，吸引社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)參與服務(wù)供給。但是，隨著政府購(gòu)買力度的增大，參與組織數(shù)量的遞增，現(xiàn)代化智能設(shè)備的高速運(yùn)用等，政府是否提升了其購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效水平，真正解決民眾的服務(wù)需求？此外，在評(píng)價(jià)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效過程中，除了傳統(tǒng)考慮政府財(cái)政資金的使用效率以外，又該如何兼顧在政府購(gòu)買服務(wù)過程中所涉及的多元利益主體等問題亟需得到解答。本文從政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程出發(fā)，分析在政府購(gòu)買服務(wù)過程中所涉及的利益相關(guān)者，并基于績(jī)效棱柱模型原理，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在充分調(diào)研后，通過模糊層次分析法評(píng)估了政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效。最后，基于實(shí)證分析結(jié)果，為有效提升政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效水平提出對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效的影響因素研究

王春婷研究發(fā)現(xiàn)，行政環(huán)境對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效的影響最為顯著，政府管理、監(jiān)督評(píng)估與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)之間也存在著顯著影響。[1]Alonso, Clifton &Fuentes認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)管理要特別關(guān)注外包中的權(quán)力下放，才能提高購(gòu)買效率。[2]姜愛華指出，政府管理外包合同能力對(duì)提升政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效有著重要影響。[3]儲(chǔ)亞萍總結(jié)出行政環(huán)境、政府管理能力、提供商承接能力、評(píng)價(jià)體系、行政文化五個(gè)主要的績(jī)效要素能夠有利影響政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。[4]徐金燕指出，影響政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行績(jī)效的主要影響因素包括購(gòu)買外部環(huán)境、政府管理能力、社會(huì)組織承接能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度四個(gè)維度。[5]

(二)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)研究

包國(guó)憲從政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的效率和消費(fèi)者感知服務(wù)質(zhì)量的雙元維度視角構(gòu)建了績(jī)效分析模型。[6]黃春蕾探究了政府購(gòu)買社工服務(wù)項(xiàng)目模式與崗位模式各自的運(yùn)行特點(diǎn)，并以此建立公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。[7]Sui認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效的評(píng)估，不僅要關(guān)注政府采購(gòu)的成本和效率，更應(yīng)該突出正義與公平的價(jià)值取向。[8]吉鵬基于DEA模型構(gòu)建了政府購(gòu)買城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的綜合效率進(jìn)行了評(píng)估。[9]劉素仙基于公共性、有效性和回應(yīng)性三個(gè)維度從價(jià)值分析層面構(gòu)建了政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)。[10]王成認(rèn)為，應(yīng)從“客戶感知可靠性、個(gè)性化服務(wù)和社會(huì)組織的專業(yè)化水平”等方面構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[11]

此外，也有學(xué)者認(rèn)為對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)績(jī)效評(píng)估不應(yīng)只關(guān)注服務(wù)效果，應(yīng)綜合考慮在過程中所涉及的多方利益主體的相關(guān)性，并以此作為完整評(píng)估績(jī)效水平的依據(jù)等。吳月指出，應(yīng)基于利益相關(guān)者視角對(duì)政府以及相關(guān)主體公共物品供給績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。[12]Greger et al.認(rèn)為，政府績(jī)效的評(píng)估應(yīng)從整體的利益相關(guān)者相互作用的角度來(lái)看待，評(píng)估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證公共部門績(jī)效評(píng)估有效性的基本原則。[13]Song et al.提出，政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)估要結(jié)合多個(gè)利益相關(guān)者對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效的看法。[14]姜曉萍和康健指出，應(yīng)從調(diào)適利益相關(guān)主體的行動(dòng)邏輯與行動(dòng)機(jī)理入手，抓住官僚目標(biāo)與公眾偏好之間的沖突以及行政權(quán)力規(guī)制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)而提升政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效。[15]

通過梳理國(guó)內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)可以得出，目前大多學(xué)者仍聚焦于購(gòu)買公共服務(wù)的效果、財(cái)政資金的使用效率等主觀評(píng)價(jià)。然而，對(duì)于政府購(gòu)買過程以及在購(gòu)買過程中所涉及的眾多利益相關(guān)者與政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效之間的聯(lián)系考慮還較少。此外，多數(shù)學(xué)者以傳統(tǒng)的“投入—產(chǎn)出”效率為測(cè)算角度評(píng)估政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效，評(píng)估視角以及過程缺乏全面性。對(duì)此，本文結(jié)合政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買過程以及在過程中所涉及的利益相關(guān)者為分析的出發(fā)點(diǎn)，將績(jī)效棱柱模型應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，并建立了與之相適應(yīng)的政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系。同時(shí)，通過采用深度訪談與調(diào)查問卷的方式相結(jié)合，運(yùn)用模糊層次分析法構(gòu)建判斷矩陣，進(jìn)而科學(xué)全面地評(píng)估政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效水平。

三、績(jī)效棱柱模型在政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效中的應(yīng)用

(一)績(jī)效棱柱模型介紹

作為以利益相關(guān)主體價(jià)值最大化為導(dǎo)向的績(jī)效測(cè)量系統(tǒng)的典型代表之一，績(jī)效棱柱模型(The Performance Prism)是比平衡計(jì)分卡(BSC)方法更完整和更能直觀測(cè)量戰(zhàn)略實(shí)施的績(jī)效工具?？?jī)效棱柱模型以其棱柱的五個(gè)面，包括利益相關(guān)者滿意、利益相關(guān)者貢獻(xiàn)、組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織能力，代表組織績(jī)效存在相互關(guān)聯(lián)的五個(gè)要素。[16]績(jī)效棱柱模型較以往的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，從評(píng)價(jià)一個(gè)或兩個(gè)利益相關(guān)主體向評(píng)價(jià)所有重要利益相關(guān)主體的貢獻(xiàn)和期望轉(zhuǎn)變；同時(shí)，從評(píng)價(jià)工作業(yè)績(jī)層面向評(píng)價(jià)組織戰(zhàn)略和外部競(jìng)爭(zhēng)層面轉(zhuǎn)變，并包含了“戰(zhàn)略、流程、組織”整合后的整體業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。此外，該模型創(chuàng)新之處還在于既強(qiáng)調(diào)了利益相關(guān)主體價(jià)值的取向，又測(cè)量了其對(duì)組織所做的貢獻(xiàn)。[17]因此，績(jī)效棱柱模型能夠把組織的戰(zhàn)略和具體經(jīng)營(yíng)管理的業(yè)務(wù)實(shí)踐相結(jié)合，能夠把利益相關(guān)者的需求和組織戰(zhàn)略目標(biāo)相聯(lián)系，而這些理論的內(nèi)涵恰好能夠和政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效管理機(jī)理相吻合，在評(píng)估組織績(jī)效最終結(jié)果的同時(shí)，還能測(cè)量組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程績(jī)效，因而具有整體性、全面性、可測(cè)量性等特點(diǎn)。

(二)績(jī)效棱柱模型應(yīng)用的可行性分析

績(jī)效棱柱模型最初主要用于企業(yè)績(jī)效管理的評(píng)估。對(duì)企業(yè)而言，如果希望組織提升績(jī)效，將價(jià)值傳遞給股東，不僅要考慮企業(yè)組織內(nèi)所有的利益相關(guān)者，也要整合其組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程和組織能力。隨著績(jī)效棱柱模型的進(jìn)一步推廣，國(guó)內(nèi)外學(xué)者發(fā)現(xiàn)績(jī)效棱柱模型能夠用于各種類型的績(jī)效管理系統(tǒng)，尤其是非常適合那種組織績(jī)效涉及諸多利益相關(guān)主體關(guān)系的績(jī)效管理。[18]韋唐首次將利益相關(guān)者理論引入政策評(píng)估,并指出政府應(yīng)從利益主體的關(guān)注點(diǎn)與需求點(diǎn)出發(fā)，在綜合各方建議的基礎(chǔ)之上，權(quán)衡各方評(píng)估模式，提出對(duì)公眾更有利的建議與意見。[19]韋唐的這一突破，將績(jī)效棱柱模型的適用性延用到公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域。政府購(gòu)買公共服務(wù)的初衷雖不像企業(yè)那樣追逐利潤(rùn)，也無(wú)需考慮為股東分配利潤(rùn)等。但政府作為社會(huì)的管理者，以公平性、公益性和普惠性為目的，一方面要關(guān)注公眾的民生需要與公共利益，[20]同時(shí)，通過購(gòu)買服務(wù)方式，政府要實(shí)現(xiàn)職能精簡(jiǎn)與財(cái)政效率提升的目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中，涉及由政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所形成的同一場(chǎng)域下多元利益相關(guān)者的交融互動(dòng)。因此，政府要想完成其購(gòu)買服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)，就必須綜合考慮過程中所涉及的利益相關(guān)者，克服傳統(tǒng)的僅考慮單一主體的或以政府資金投入—產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效率為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)所帶來(lái)的片面性問題。而績(jī)效棱柱模型基于利益相關(guān)者滿意、貢獻(xiàn)、流程、能力等方面因素構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，正是滿足了這一需求，因而對(duì)于評(píng)估政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效具有良好的適用性。

(三)績(jī)效棱柱模型的分解

圖1 政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的利益相關(guān)者

在應(yīng)用績(jī)效棱柱模型前，需要對(duì)涉及政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的四類利益相關(guān)者進(jìn)行分析。他們間既緊密聯(lián)系，又保持著各自的獨(dú)立性，構(gòu)成了閉環(huán)式的結(jié)構(gòu)(如圖1所示)。社區(qū)處于中心，作為整個(gè)購(gòu)買服務(wù)的協(xié)調(diào)者，起著平臺(tái)樞紐作用：既負(fù)責(zé)履行上傳下達(dá)的責(zé)任，保障政府政策的落實(shí)，也要準(zhǔn)確傳遞服務(wù)對(duì)象相關(guān)需求并為政府提供社會(huì)組織服務(wù)的真實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的全程監(jiān)督管理；政府作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買者，一方面選擇社會(huì)組織并與其簽訂合同，確保服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，另一方面，也要依據(jù)老年人的服務(wù)反饋信息以及社區(qū)的建議進(jìn)行評(píng)估判斷，有效提高其購(gòu)買質(zhì)量；社會(huì)組織是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者，直接面向老年人提供服務(wù)。在其基于購(gòu)買合同滿足服務(wù)需求的同時(shí)，也要盡可能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并獲得政府、社區(qū)的認(rèn)可；老年人作為服務(wù)的使用者，對(duì)于社會(huì)組織所提供的服務(wù)有最直接的認(rèn)識(shí)和感受，而老年人的家屬在這一過程中，也會(huì)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買情況進(jìn)行直接觀察，參與并影響服務(wù)質(zhì)量等購(gòu)買績(jī)效的改善。

1、利益相關(guān)者滿意。在政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，政府、社會(huì)組織、老年人及家屬，以及社區(qū)各利益相關(guān)者的滿意大致可以歸為以下幾個(gè)方面：政府作為整個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買者，其滿意度體現(xiàn)在購(gòu)買到民眾需要的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，切實(shí)提升服務(wù)對(duì)象的“滿足感”和“幸福感”。同時(shí)，也要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的“物有所值”。社會(huì)組織作為政府購(gòu)買的服務(wù)生產(chǎn)者，期望獲得政府購(gòu)買服務(wù)合同和服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可。老年人及家屬作為政府購(gòu)買服務(wù)的使用者，其滿意在于享受到符合自身實(shí)際需求且優(yōu)質(zhì)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)作為政府購(gòu)買服務(wù)過程的協(xié)調(diào)者，其期望是：一方面是政府和社會(huì)組織通過有效溝通，促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施，另一方面是社區(qū)作為基層服務(wù)組織，期望保障社區(qū)內(nèi)老年人能夠及時(shí)享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2、利益相關(guān)者貢獻(xiàn)。政府既是購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督者也是購(gòu)買者，能夠?yàn)槊癖娰?gòu)買所需要的服務(wù)，同時(shí)，按照合同向服務(wù)機(jī)構(gòu)提供支付資金。社會(huì)組織負(fù)責(zé)服務(wù)的生產(chǎn)和供給，為社區(qū)內(nèi)老年人提供相應(yīng)的服務(wù)。老年人及家屬作為服務(wù)對(duì)象，其主要貢獻(xiàn)是通過有效傳遞服務(wù)需求，參與購(gòu)買服務(wù)的決策。而且作為服務(wù)質(zhì)量的直接體驗(yàn)者，能有針對(duì)性地提出改進(jìn)意見。社區(qū)作為聯(lián)結(jié)利益相關(guān)者的樞紐，在政府購(gòu)買服務(wù)過程中能夠收集、協(xié)調(diào)服務(wù)對(duì)象需求，及時(shí)傳遞給社會(huì)組織或是政府部門，幫助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。

3、組織戰(zhàn)略。政府作為購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)的主要組織，為了實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)，必須在購(gòu)買前要制定相關(guān)戰(zhàn)略，尤其要充分了解老年人的服務(wù)感受以及社區(qū)的信息反饋。同時(shí)，在購(gòu)買過程中要制定規(guī)范的管理體系，確保政府能夠科學(xué)準(zhǔn)確地評(píng)估社會(huì)組織所提供的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

4、業(yè)務(wù)流程。在政府制定相應(yīng)的戰(zhàn)略后，需要運(yùn)營(yíng)流程來(lái)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。在這一步驟中，首先要明確政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)，完善政府購(gòu)買過程中與之相對(duì)應(yīng)的需求收集、購(gòu)買決策、質(zhì)量管控和績(jī)效評(píng)價(jià)的每個(gè)環(huán)節(jié)。然而，由于這一過程有多個(gè)利益相關(guān)者的存在，僅靠政府通過行政力量推行難以實(shí)現(xiàn)，必須要借助并利用各方利益者的綜合能力與資源，完善政府購(gòu)買服務(wù)的具體流程步驟。

5、組織能力。為了實(shí)現(xiàn)所規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，落實(shí)具體業(yè)務(wù)流程，各利益相關(guān)者需建設(shè)強(qiáng)有力的組織能力，推動(dòng)購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施，最終提升購(gòu)買績(jī)效水平。政府應(yīng)當(dāng)確保購(gòu)買服務(wù)資金的保障，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)能力，老年人及其家屬提升需求的表達(dá)及反饋能力，為科學(xué)評(píng)估建言獻(xiàn)策。而社區(qū)應(yīng)當(dāng)具備協(xié)調(diào)溝通和信息的上傳下達(dá)能力。

四、政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系構(gòu)建

基于上文分析并考慮績(jī)效棱柱模型五個(gè)維度的內(nèi)在聯(lián)系，本文綜合構(gòu)建了政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

五、基于模糊層次分析法的政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估

(一)模糊層次分析法的基本步驟

模糊層次分析法是在層次分析法的基礎(chǔ)上，與模糊比較判斷矩陣相結(jié)合的一種擴(kuò)展的層次分析法。它的實(shí)施有五個(gè)步驟：建立模糊層次評(píng)價(jià)因素集，確立模糊層次評(píng)價(jià)級(jí)，確定權(quán)重，建立模糊評(píng)價(jià)矩，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。在上文指標(biāo)體系構(gòu)建基礎(chǔ)上，本文采用專家咨詢法(Delphi)來(lái)確定權(quán)重，重點(diǎn)選取政府、社會(huì)組織和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)共15位來(lái)自養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的專家以調(diào)查問卷的形式，對(duì)各級(jí)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重評(píng)估，并建立模糊矩陣進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(二)基于模糊層次分析法的實(shí)施

上文構(gòu)建的政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的指標(biāo)體系由1個(gè)目標(biāo)層，5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，40個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成。確定評(píng)價(jià)目標(biāo)集：A={政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效}，評(píng)價(jià)因子集：B={B1、B2、B3、B4、B5}={利益相關(guān)者滿意，利益相關(guān)者貢獻(xiàn)，組織戰(zhàn)略，業(yè)務(wù)流程，組織能力}，各績(jī)效評(píng)估因素的權(quán)重設(shè)為：Y=(Y1，Y2，Y3，Y4，Y5)，聘請(qǐng)相關(guān)專家通過對(duì)一級(jí)指標(biāo)層和二級(jí)指標(biāo)層的同一層指標(biāo)兩兩進(jìn)行比較，根據(jù)隸屬度原則，以“0—1”標(biāo)度確定兩個(gè)評(píng)估指標(biāo)之間的重要性，構(gòu)建起各層相應(yīng)的判斷矩陣Y。在兩兩比較判斷矩陣基礎(chǔ)上，運(yùn)用算數(shù)平均法計(jì)算具體權(quán)重值。

表1 政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

本模型的評(píng)價(jià)分為 5個(gè)等級(jí)：評(píng)價(jià)集 V={v1,v2,v3,v4,v5}={非常滿意，比較滿意，一般，不太滿意，非常不滿意}。各目標(biāo)層及一級(jí)指標(biāo)設(shè)為：Y=(Y1,Y2,Y3,Y4,Y5)，經(jīng)過15位專家打分，采用加權(quán)平均法并歸一，得到的權(quán)重計(jì)算結(jié)果為：

政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系：Y={0.31，0.19，0.24，0.09，0.17}

利益相關(guān)者滿意：Y1={0.20，0.14，0.11，0.14，0.09，0.13，0.08，0.11}

利益相關(guān)者貢獻(xiàn)：Y2={0.08，0.14，0.09，0.12，0.23，0.14，0.10，0.10}

組織戰(zhàn)略：Y3={0.13，0.21，0.04，0.13，0.06，0.16，0.10，0.19}

業(yè)務(wù)流程：Y4={0.23，0.17，0.08，0.03，0.11，0.14，0.15，0.09}

組織能力：Y5={0.22，0.14，0.07，0.04，0.06，0.17，0.07，0.20}

通過加權(quán)比重結(jié)果分析得出，在績(jī)效棱柱模型各因素中，利益相關(guān)者滿意因素在政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)估中占據(jù)較高的比重(31%)，組織戰(zhàn)略也在績(jī)效棱柱模型中占比較高(24%)，遠(yuǎn)高于業(yè)務(wù)流程(9%)與組織能力(17%)的比重，這表明在實(shí)踐過程中，更多關(guān)注購(gòu)買服務(wù)后產(chǎn)生的結(jié)果和對(duì)民眾的影響等，相對(duì)而言，對(duì)具體購(gòu)買流程的關(guān)注較為弱化。進(jìn)一步，從二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重劃分可以看出，各利益相關(guān)者各因素的得分權(quán)重仍屬政府所占比例最高，尤其在利益相關(guān)者滿意因素中，“政府滿意”在整個(gè)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)中占比遠(yuǎn)超于其他利益相關(guān)者。說明政府作為購(gòu)買者，其行政能力相關(guān)的績(jī)效表現(xiàn)仍然在政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)起著決定性作用，由政府主導(dǎo)和控制購(gòu)買服務(wù)的特征明顯。在利益相關(guān)者貢獻(xiàn)這一因素中，社會(huì)組織的占比最高，由此反映出社會(huì)組織作為直接生產(chǎn)者對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)貢獻(xiàn)和供給責(zé)任的重要性。相比之下，社區(qū)作為協(xié)調(diào)者，理應(yīng)肩負(fù)起作為平臺(tái)樞紐的重要職責(zé)，然而，其價(jià)值貢獻(xiàn)占比卻位于最后，這在一定程度上反映了社區(qū)實(shí)際價(jià)值貢獻(xiàn)與角色期望相差懸殊，沒有在整個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)盡的作用，主體職責(zé)依舊模糊。此外，通過分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然政府作為頂層制度供給和公共服務(wù)戰(zhàn)略的規(guī)劃者，除了在組織戰(zhàn)略因素占比最大，同時(shí)在業(yè)務(wù)流程、組織能力因素中所占權(quán)重仍較高，甚至與其他利益相關(guān)者存在較大差距。這表明，政府在購(gòu)買過程中沒有重視利益相關(guān)者的組織能力，更沒有充分利用各利益相關(guān)者的能力來(lái)完善政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的流程體系。由此，便導(dǎo)致在“組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織能力”相關(guān)聯(lián)的績(jī)效棱柱模型三因素中，出現(xiàn)了三者占比失衡且差距較大的現(xiàn)象。

(三)評(píng)價(jià)結(jié)果及分析

山東省的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)一直居于全國(guó)領(lǐng)先地位。據(jù)北京師范大學(xué)公益研究院2019年10月發(fā)布的《2018年中國(guó)老年人省級(jí)政策創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示，山東省位列全國(guó)第三。截至2020年，山東省現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2221余處、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位46萬(wàn)張，社區(qū)老年人日間照料中心3500處、農(nóng)村幸福院1.05萬(wàn)處，發(fā)展專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織200余家。(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于齊魯網(wǎng)，山東將出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)條例——推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老，2020年1月?？紤]調(diào)研和問卷發(fā)放的便利性，本文選擇山東省內(nèi)濟(jì)南、青島、濱州為主要對(duì)象，涉及魯東、中西和北部地區(qū)。在省民政局、各地市民政局，以及所調(diào)研地區(qū)涉及的社會(huì)組織協(xié)助下，于2019年10—12月共發(fā)放問卷598份，剔除不完整無(wú)效問卷，共回收有效問卷549份，有效率達(dá)到91.8%。問卷設(shè)計(jì)采用李克特五級(jí)量表法則，分五個(gè)等級(jí)，分別是“非常滿意，比較滿意，一般，不太滿意，非常不滿意”。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)采用加權(quán)平均法，以下是整理的二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果。

依據(jù)Ri=Bi·Yi，得到單因素模糊評(píng)價(jià)的結(jié)果向量Ri(i=1,2,3,4,5)：

R1=B1·Y1=(0.18,0.36,0.28,0.13,0.03)

R2=B2·Y2=(0.12,0.41,0.30,0.10,0.07)

R3=B3·Y3=(0.14,0.32,0.26,0.15,0.09)

R4=B4·Y4=(0.18,0.32,0.25,0.14,0.11)

R5=B5·Y5=(0.14,0.33,0.26,0.17,0.10)

然后，由模糊綜合評(píng)價(jià)矩R：

計(jì)算出模糊綜合評(píng)價(jià)的最終結(jié)果向量B：

最后將得出B歸一化為：

B=(0.16,0.41,0.29,0.11,0.03)

根據(jù)上述模糊綜合評(píng)價(jià)得到的評(píng)價(jià)向量B的結(jié)果，對(duì)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)處于“比較滿意”的占比約為41%。但值得注意的是，評(píng)價(jià)結(jié)果處于“一般”的占比(29%)近三分之一，遠(yuǎn)超于“非常滿意”的占比(16%)，這表明當(dāng)前山東省三市政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效水平總體上是比較滿意的，能有效地解決老年人的實(shí)際需求。但不可否認(rèn)的是，在政府購(gòu)買過程中仍存在不少問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。實(shí)證結(jié)果表明，這些不滿意的因素大多是由于在政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，忽略其他利益相關(guān)者對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)過程中的價(jià)值貢獻(xiàn)以及利益訴求導(dǎo)致。此外，從分析結(jié)果來(lái)看，影響政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效水平的另一因素，是由于沒有很好地利用除政府外其他利益相關(guān)者的組織能力和社會(huì)資源，購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的流程不完善，繼而導(dǎo)致購(gòu)買服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的組織戰(zhàn)略、內(nèi)部流程與組織能力的不均衡發(fā)展，最終影響了政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效水平的提升。

六、提升政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效的對(duì)策建議

基于績(jī)效棱柱模型，本文將政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中的四方利益相關(guān)者緊密聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)建了較為全面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用模糊層次分析法，以山東省三市為樣本，評(píng)估了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買績(jī)效。根據(jù)研究結(jié)論，為更好地提升政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效，提出以下建議：

(一)避免政府“官僚式”主導(dǎo)決策

由于公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展不成熟，政府嵌入式控制行為加深，購(gòu)買服務(wù)過程中的“官僚式”意圖貫穿始終。原有期望引入市場(chǎng)機(jī)制所帶來(lái)的清晰的公私界限、平等參與、高效協(xié)作的制度化體系僅停留在表面。分析結(jié)果也表明，如果僅以政府的需求滿意為中心，忽略其他利益相關(guān)者對(duì)政府購(gòu)買行為的價(jià)值期望，最終會(huì)大大降低政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效水平。因此，作為“精明的買主”，政府應(yīng)協(xié)調(diào)參與的服務(wù)機(jī)構(gòu)、老年人及其家屬的利益訴求，通過有效吸納各利益相關(guān)者的意見和價(jià)值需求，充分調(diào)動(dòng)其積極性，從而避免形成政府購(gòu)買的“官僚式”決策和“買方壟斷”，提升政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效水平。

(二)充分重視并發(fā)揮各利益相關(guān)者能力

購(gòu)買質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)且能滿足民眾需求的公共服務(wù)是政府的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃。然而，在政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中涉及了多方利益群體，且僅靠政府單方面能力不足以完善與平衡好購(gòu)買的每一個(gè)環(huán)節(jié)，必須充分利用并發(fā)揮好各利益相關(guān)者的不同能力和資源，有效提升政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量，完善購(gòu)買的流程體系。例如，社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮其上傳下達(dá)的溝通能力，監(jiān)督社會(huì)組織具體的服務(wù)生產(chǎn)過程，進(jìn)而幫助政府完善購(gòu)買決策的過程。社會(huì)組織作為直接服務(wù)生產(chǎn)者，利用自身專業(yè)知識(shí)和資源提升公共服務(wù)供給水平，滿足老年人多樣化的居家養(yǎng)老服務(wù)需求等。

(三)明晰社區(qū)的雙重職責(zé)

社區(qū)職責(zé)角色的“雙重性”與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)緊密相關(guān)。一方面，社區(qū)要積極扮演好政府購(gòu)買過程中協(xié)調(diào)溝通者的重要角色，解決各利益相關(guān)者因溝通不暢而產(chǎn)生的沖突。例如，設(shè)立社區(qū)協(xié)商自治平臺(tái)，召集各方代表定期召開社區(qū)議事會(huì)，就社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)或其他涉及居民切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行決議。[21]另一方面，社區(qū)應(yīng)當(dāng)積極履行監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)監(jiān)督并了解社會(huì)組織服務(wù)情況，為政府購(gòu)買服務(wù)的科學(xué)決策提供支持。社區(qū)通過明晰在政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的雙重職責(zé)，以社區(qū)為樞紐平臺(tái)，構(gòu)建起“政府—社會(huì)組織—老年人及家屬—社區(qū)”動(dòng)態(tài)的協(xié)同服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確保政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效水平的提升。