韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議合作方案對比*

郭培清 宋 晗

(1.中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院， 山東 青島 266100； 2.中國海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266100)

中韓兩國都是積極參與北極事務(wù)的亞洲國家。2017年韓國文在寅政府提出“新北方政策”，其中涉及北極開發(fā)規(guī)劃。在北極開發(fā)利用上，中國也提出了“冰上絲綢之路”倡議。同為重要的北極利益攸關(guān)方，“新北方政策”與“冰上絲綢之路”是否存在合作基礎(chǔ)？“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的競合關(guān)系如何？“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議可以怎樣合作？本文初做探討。

一、韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議的合作基礎(chǔ)

2017年9月, 韓國總統(tǒng)文在寅在俄羅斯符拉迪沃斯托克召開的“第三屆東方經(jīng)濟論壇”上發(fā)表主旨演講，向與會嘉賓介紹韓國的“新北方政策”?！靶卤狈秸摺笔琼n國新時期的戰(zhàn)略構(gòu)想，其政策目標是發(fā)展韓國與北方國家關(guān)系，營造改善半島關(guān)系的良好氛圍，最終在促進東亞區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展的過程中實現(xiàn)自身的發(fā)展，其中“北極開發(fā)”也被包含在內(nèi)，成為“新北方政策”的重要內(nèi)容之一。2017年6月20日，中國國家發(fā)展和改革委員會與國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，指出中國將“積極推動共建經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍色經(jīng)濟通道”，正式確立了“冰上絲綢之路”倡議的官方地位，將“北極”納入“一帶一路”戰(zhàn)略視野。韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議具有共通之處,構(gòu)成二者合作的基礎(chǔ)。

(一)政策定位：二者都包含重要的“北向”發(fā)展戰(zhàn)略

“新北方政策”在文在寅政府中的政策定位，可追溯到2017年6月出臺的《百大國政課題—文在寅政府的五年計劃》，[1]該計劃是文在寅政府的施政哲學(xué)和綱領(lǐng)?！鞍俅髧n題”制定了韓國國家政策愿景的五項目標，這五項目標是“一個人民的政府；一個追求共同繁榮的經(jīng)濟；一個對每個人負責的國家；促進各地區(qū)均衡發(fā)展；建設(shè)和平繁榮的朝鮮半島”，其中在“建設(shè)和平繁榮的朝鮮半島”目標下，文在寅政府提出“韓半島新經(jīng)濟地圖”構(gòu)想和“東北亞責任共同體”戰(zhàn)略，而“新北方政策”是“東北亞責任共同體”戰(zhàn)略下的外交項目，其主要內(nèi)容是促進韓國與其北部國家如俄羅斯、中國、蒙古以及中亞國家關(guān)系的發(fā)展。

“韓半島新經(jīng)濟地圖”是韓國的半島經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，是“新北方政策”的內(nèi)在驅(qū)動力?！绊n半島新經(jīng)濟地圖”的主要目標是重啟和促進朝韓之間經(jīng)濟合作，建設(shè)韓朝間統(tǒng)一市場，并把其與包括中國、俄羅斯在內(nèi)的北方經(jīng)濟聯(lián)系起來?！绊n半島新經(jīng)濟地圖”規(guī)劃了三條經(jīng)濟帶：一是環(huán)西海(即黃海，韓國稱西海)圈經(jīng)濟紐帶：從木浦-首爾-仁川-開城-平壤-新義州，連接到中國環(huán)渤海經(jīng)濟圈，其主要功能為產(chǎn)業(yè)與物流方面；二是環(huán)東海(即日本海，韓國稱東海)圈經(jīng)濟紐帶：從釜山-江陵-元山-羅先，連接到俄羅斯遠東地區(qū)與中國長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)，其主要功能為能源與資源方面；三是沿朝韓邊界的非軍事區(qū)(DMZ)一線的半島中央經(jīng)濟帶，本地區(qū)的主要功能為環(huán)境、旅游、生態(tài)。[2]在“韓半島新經(jīng)濟地圖”中，中國、俄羅斯是韓國最重要的經(jīng)濟合作對象。在環(huán)西海圈經(jīng)濟帶上，中韓正積極對接。2018年《遼寧“一帶一路”綜合試驗區(qū)建設(shè)總體方案》已提出建立以丹東為門戶，連接朝鮮半島腹地，直達南部港口的丹東-平壤-首爾-釜山鐵路、公路及信息互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。[3]

“新北方政策”是文在寅政府服務(wù)于“韓半島新經(jīng)濟地圖”向北發(fā)展的外交戰(zhàn)略，是對韓國歷屆政府“北方政策”的繼承，受到韓國政府的高度重視，由總統(tǒng)直屬的“北方經(jīng)濟合作委員會”主導(dǎo)實施。為推動“新北方政策”落實，韓國制定了“九橋戰(zhàn)略”。(見表1)

表1 九橋戰(zhàn)略

通過“九橋戰(zhàn)略”的實施，韓國希望深化與朝鮮、中國、俄羅斯、蒙古、中亞等國家在上表所示的九大領(lǐng)域的合作，促進半島經(jīng)濟聯(lián)通并“向北”擴展韓國經(jīng)濟的影響力。

與“新北方政策”一致，“冰上絲綢之路”倡議也是中國的重要“北向”發(fā)展戰(zhàn)略?！氨辖z綢之路”倡議的現(xiàn)實依據(jù)是北極航道在氣候變暖背景下的商業(yè)可行性。北極航道包括穿過加拿大北極群島的西北航道和穿過歐亞大陸北冰洋近海的東北航道。[4](P46)其中，東北航道的經(jīng)濟價值最為顯著，其使用將大大縮短從亞洲到歐洲的航運時間。2017年中國政府發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，指出中國將“積極推動共建經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍色經(jīng)濟通道 ”。[5]該文件表明“冰上絲綢之路”以“東北航道”為載體，是“一帶一路”三大海上通道中的“北向”通道，與穿越亞歐大陸腹地的“絲綢之路經(jīng)濟帶”和環(huán)繞亞歐大陸南部海洋地帶的“21世紀海上絲綢之路”并駕齊驅(qū)。

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”都“北向”發(fā)展，雙方可實現(xiàn)互補與合力。服務(wù)于“韓半島新經(jīng)濟地圖”，“新北方政策”的目標是促進韓國經(jīng)濟北出朝鮮半島與北部國家的連通，包括陸路聯(lián)通和經(jīng)北極航道的海路聯(lián)通。作為“一帶一路”的一部分，“冰上絲綢之路”以北極東北航道為依托，以與沿線國家的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通為目標?！靶卤狈秸摺迸c“冰上絲綢之路”倡議在推動歐亞大陸北部經(jīng)濟融合發(fā)展方面客觀上存在戰(zhàn)略重合。

(二)政策內(nèi)容：二者都有“北極開發(fā)”的共同訴求

作為高度依賴對外貿(mào)易和海外資源的國家，北極對韓國也有重要的政治經(jīng)濟意義。北極航道的投入使用將大大縮短韓國與其重要的貿(mào)易伙伴歐洲之間的距離，帶來韓國部分沿海城市成為未來北極新航道轉(zhuǎn)運樞紐的機遇，北極航道所需的破冰船也將振興韓國造船業(yè)進而帶動韓國經(jīng)濟增長。北極資源能源的開發(fā)可以使韓國資源能源進口渠道多元化，增強韓國經(jīng)濟安全。因而韓國非常重視北極地區(qū)的發(fā)展，并積極參與其中。2013年成為北極理事會觀察員國后，樸槿惠政府接連出臺《北極綜合政策推進計劃(The Korean Arctic Master Plan)》《北極政策行動計劃(Arctic Policy Action Plan)》指導(dǎo)國內(nèi)的北極參與活動。在《北極政策行動計劃》中，韓國認為參與俄羅斯遠東港口開發(fā)對推動北極航道商業(yè)化發(fā)展也十分重要。[6]文在寅政府同樣將“北極”納入“新北方政策”?！靶卤狈秸摺敝猩婕霸诒睒O地區(qū)的發(fā)展部署有四點：積極開辟北極航道，挖掘其商業(yè)潛力；建造破冰液化天然氣運輸船及建立造船廠；參與俄羅斯遠東港口建設(shè)；通過從俄羅斯進口天然氣實現(xiàn)能源進口渠道的多樣化。

中國也是北極開發(fā)的積極參與者。中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建“冰上絲綢之路”。[7]中韓兩國在“冰上絲綢之路”倡議與“新北方政策”下進行了參與北極開發(fā)的諸多實踐。中韓兩國都積極推動北極航道的商業(yè)化。韓國希望參與俄羅斯北方航道的商業(yè)開發(fā)，包括沿線港口建設(shè)、船運企業(yè)合作、航運政策交流等等。2017年11月，韓國在“第一屆韓俄北極磋商會議”上與俄方討論了在北方航道上的合作，包括減少收取港口設(shè)施使用者費用、刺激貿(mào)易量、現(xiàn)代化港口建設(shè)和聯(lián)合使用第二艘破冰船等具體舉措。[8]同月俄羅斯與韓國商討了共建從彼得羅巴甫洛夫斯克到摩爾曼斯克的集裝箱航線。[9]北極航道的愈發(fā)重要使韓國逐漸關(guān)注提高自身維護北極航道安全的能力。2019年1月韓國總統(tǒng)文在寅在韓國某海軍士官學(xué)校發(fā)表演講，稱“我們國家的新時代海軍要能夠走向前人未曾涉足的海域，開辟北極航路”。[10]據(jù)《簡氏防務(wù)》報道，韓國在海軍報告《海軍愿景2045》中把北極新貿(mào)易航線納入“韓國海軍路線圖”，稱韓國海軍將增加在鄂霍次克海、白令海、近東西伯利亞和半島沿岸海域的行動能力，以保護北極航道上的商業(yè)航行。[11]中國也以俄羅斯為重要合作伙伴深度參與北極航道開發(fā)。2019年4月，俄羅斯外交部北極國際合作問題特命全權(quán)大使科爾丘諾夫表示，俄羅斯將中國視為共同開發(fā)北方航道的重要伙伴。[12]2019年6月7日,中遠海運集團、絲路基金與俄羅斯諾瓦泰克、現(xiàn)代商船簽署《關(guān)于北極海運有限責任公司的協(xié)議》，四方將為北極航道全球物流安排提供聯(lián)合開發(fā)和融資服務(wù)，組織歐亞之間通過北極航道的運輸，中國成為俄羅斯北極航道開發(fā)的重要參與方。[13]

依托航道的商業(yè)化開發(fā)，韓國在北極破冰船市場大放異彩。大宇造船廠已經(jīng)為亞馬爾項目建設(shè)了15艘破冰LNG運輸船。[14]在港口建設(shè)上，韓國努力打造本國港口為未來北極航線上的轉(zhuǎn)運樞紐，并參與朝鮮和俄羅斯遠東的有關(guān)港口建設(shè)。韓國海洋水產(chǎn)部、計劃財政部等部門正斥資促進釜山市“極地城市”建設(shè)，計劃修建港口和海洋研究船舶專用碼頭，把釜山市打造成未來北極航道的重要節(jié)點城市。[15]“新北方政策”的主要內(nèi)容也包括對北極航線上港口的現(xiàn)代化工程及建設(shè)，如俄羅斯遠東地區(qū)港口扎魯比諾港。中國企業(yè)也積極參與了北極航道沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如薩貝塔港、阿爾漢格爾斯克港、北極鐵路等建設(shè)項目。航道的開發(fā)也帶動了沿線區(qū)域的能源產(chǎn)業(yè)。中國從融資、建設(shè)、銷售全價值鏈深度參與了俄羅斯最大北極能源開發(fā)項目—亞馬爾項目。[16]繼亞馬爾項目后，中國將繼續(xù)參與俄羅斯北極LNG-2項目的開發(fā)。[17]在能源開發(fā)上稍顯落后的韓國也表示了推進與俄羅斯在北極LNG-2項目開發(fā)及加注領(lǐng)域合作的愿望。[18]

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議體現(xiàn)了中韓兩國參與“北極開發(fā)”的共同訴求。北極航道的投入使用大大縮短了歐亞間的運輸距離，也帶來了破冰船建造、沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)等諸多經(jīng)濟機遇。中韓兩國都十分重視北極航道商業(yè)化及其帶來的其他經(jīng)濟機遇。作為北極航道的重要使用方，兩國受益于北極地區(qū)的發(fā)展，且雙方在北極開發(fā)中各有稟賦。

(三)政策前景：二者均可助益東北亞經(jīng)濟的共同發(fā)展

韓國的“新北方政策”源自“北方政策”，發(fā)展與東亞國家間關(guān)系是“北方政策”的長期目標。盧泰愚政府在20世紀80年代首提“北方政策”，其目標是發(fā)展韓國與其北部國家的關(guān)系，主要是中國、俄羅斯、蒙古等，營造改善半島關(guān)系的良好氛圍，促進半島和解。盧武鉉政府時期，韓國開始將“北方政策”的視野拓展至歐亞地區(qū)。這一時期，韓國通過與俄羅斯的六次首腦會談加強了兩國關(guān)系，并首次實現(xiàn)對哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦的總統(tǒng)互訪。[19]2008年李明博政府時期，韓國提出“新亞洲構(gòu)想”，成為韓國歐亞戰(zhàn)略的開端。2013年樸槿惠上臺后提出“歐亞倡議”，倡導(dǎo)“整體的大陸、創(chuàng)造的大陸、和平的大陸”的“歐亞經(jīng)濟一體化”發(fā)展設(shè)想，并首次將北極囊括進該設(shè)想中。[19]從韓國歷屆政府“北方政策”的發(fā)展來看，韓國把“半島關(guān)系”問題納入到整個歐亞區(qū)域中對待，其中尤以東北亞為重點，希望通過參與和推動?xùn)|北亞經(jīng)濟一體化促進“半島關(guān)系”的改善。文在寅政府的“新北方政策”是“東北亞責任共同體”構(gòu)想的一部分，其涵蓋中國、俄羅斯、朝鮮、蒙古并把“北極”包含其內(nèi)，展現(xiàn)出促進東北亞區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展的前景。

“冰上絲綢之路”倡議以北極東北航道為載體，意在打造“經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍色經(jīng)濟通道”。長期以來，亞洲與歐洲之間的貿(mào)易往來都南向運輸，通過經(jīng)馬六甲海峽和蘇伊士運河的傳統(tǒng)航線完成，因而經(jīng)濟流在南部匯聚并驅(qū)動?xùn)|南亞國家之間的合作。“冰上絲綢之路”的使用也將帶來同樣的效應(yīng)?！氨辖z綢之路”從中國北方港口出發(fā)，穿越日本海，經(jīng)白令海峽連接俄羅斯北方航道到達歐洲。俄羅斯總統(tǒng)普京2018年連任后就將北方航道開發(fā)作為國家的頭等大事，提出在2024年使北方航道貨運量達到8000萬噸的目標。[20]預(yù)計未來十年，白令海峽及其附近海域的航行季節(jié)可能比現(xiàn)在長2.5個月，北極航道上通行船只數(shù)量預(yù)計將比當前水平增長近50%。[21]隨著越來越多的船只使用北極航道，經(jīng)濟流會逐漸向北方匯聚，環(huán)日本海區(qū)域在全球物流運輸格局中的地位將更加突出，并促進東北亞國家間的區(qū)域經(jīng)濟合作。中、日、韓三國正推動創(chuàng)建東北亞無縫物流體系，[22]北極航道的開通將促進這一進程。俄羅斯總統(tǒng)普京提議與中國研究建設(shè)貫通北方航道與中國“海上絲綢之路”的“南-北”交通運輸走廊的可能性。[23]北部經(jīng)濟的發(fā)展和“冰上絲綢之路”縱向連接通道建設(shè)無疑也將助力東北亞經(jīng)濟一體化。中、日、韓三國在對抗新冠肺炎過程中培植的互信有望為東北亞經(jīng)濟一體化創(chuàng)造良好氛圍。

二、韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議的競合關(guān)系

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議都是北向發(fā)展戰(zhàn)略，有著北極開發(fā)的共同訴求，二者以航道建設(shè)為重點，將通過航道建設(shè)促進歐亞經(jīng)濟的整合和共同繁榮?！氨辖z綢之路”起自中國北方近海，穿越對馬海峽、日本海、津輕海峽，過白令海峽連接北方航道，再經(jīng)巴倫支海到達歐洲。整個“冰上絲綢之路”連接環(huán)日本海經(jīng)濟圈、俄羅斯和歐洲經(jīng)濟圈。中韓兩國作為環(huán)日本海的北極航道沿線國家，北極航道的投入使用對兩國而言都具有重要意義，“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議具有較大合作發(fā)展?jié)摿Α?/p>

(一)“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作機遇

1、在我國東北地區(qū)進行戰(zhàn)略會接

“新北方政策”是韓國重要的“北向”發(fā)展戰(zhàn)略，我國東北地區(qū)是其北向延伸至中國的關(guān)鍵點?！绊n半島新經(jīng)濟地圖”的環(huán)西海圈經(jīng)濟紐帶和環(huán)東海圈經(jīng)濟紐帶都“北向”延伸至中國，環(huán)西海圈經(jīng)濟紐帶與中國遼寧省連接，環(huán)東海圈經(jīng)濟紐帶與中國吉林省連接?！靶卤狈秸摺狈?wù)于韓國發(fā)展與北部國家關(guān)系，再加上韓國意欲在俄羅斯遠東和中亞地區(qū)的經(jīng)濟投資，“新北方政策”將打造一個貫通朝鮮半島進而連接遠東并延伸至北極的東亞經(jīng)濟共同體，將朝鮮半島與北極航道南北聯(lián)通。韓國北方經(jīng)濟合作委員會主席宋永吉在接受媒體采訪時表示“文在寅總統(tǒng)的施政哲學(xué)是把俄羅斯、蒙古、中亞國家和中國進行經(jīng)濟上的連接，通過經(jīng)濟合作拓展韓國市場，緩和半島緊張關(guān)系”。[24]韓國在“新北方政策”下要實現(xiàn)半島經(jīng)濟連通并連接到歐亞大陸的目標，勢必經(jīng)過我國東北地區(qū)。

我國東北地區(qū)在“冰上絲綢之路”倡議中也具有區(qū)位優(yōu)勢?！氨辖z綢之路”從中國北方港口出發(fā)，穿越白令海峽，沿俄羅斯北方航道直到歐洲。我國東北地區(qū)地理上臨近“冰上絲綢之路”，可借“冰上絲綢之路”出海并成為我國連接“冰上絲綢之路”的關(guān)鍵區(qū)域。東北地區(qū)在“冰上絲綢之路”中的區(qū)位優(yōu)勢已成為我國學(xué)者們的共識。如王志民、陳遠航認為“冰上絲綢之路”建設(shè)與振興東北老工業(yè)基地和俄遠東開發(fā)可實現(xiàn)有效整合，促進東北地區(qū)發(fā)展。[25]于硯認為“冰上絲綢之路”為吉林省擴大開放、經(jīng)濟騰飛帶來了新機遇。[26]張穎、王裕選認為“冰上絲綢之路”背景下，大連港有潛力成為東北亞航運中心。[27]“冰上絲綢之路”將影響我國貿(mào)易體系和產(chǎn)業(yè)布局，重塑我國經(jīng)濟地理，為東北地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來契機。[28]

因此，東北地區(qū)是“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作關(guān)鍵區(qū)。事實上，我國東北地區(qū)也十分需要“新北方政策”和“冰上絲綢之路”倡議帶來的發(fā)展機遇。近年來，我國東北地區(qū)一直面臨較大的經(jīng)濟發(fā)展困境，主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比例過高，經(jīng)濟發(fā)展動力不足導(dǎo)致高技術(shù)人才流失，高技術(shù)人才流失阻礙東北地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高附加值、高技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，繼而轉(zhuǎn)推東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動力減退的惡性循環(huán)。雖然從2003年起國家就提出了“東北振興戰(zhàn)略”，但制約東北振興發(fā)展的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾仍未根本消除，東北地區(qū)依然面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難題。[29]而“新北方政策”和“冰上絲綢之路”倡議在東北地區(qū)的戰(zhàn)略對接將給該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級帶來重要契機。

2、在北極開發(fā)上可進行廣泛合作

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議都表達了中韓兩國參與“北極開發(fā)”的共同訴求。韓國在“新北方政策”及其落實措施“九橋戰(zhàn)略”中涉及北極發(fā)展的主要領(lǐng)域是北極航道、天然氣、造船三方面。中國以航道建設(shè)為重點，參與了北極地區(qū)的科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源能源開發(fā)等活動。中韓兩國在北極的諸多經(jīng)濟領(lǐng)域具有一致目標，可實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

在北極航道開發(fā)上，中韓兩國都希望 “推動北極航道商業(yè)化使用”。兩國都以俄羅斯為北極航道開發(fā)的重點合作對象，中國具有資金優(yōu)勢，韓國具有破冰船建造優(yōu)勢，中韓兩國合力可加快推進北極航道商業(yè)化。此外，韓國在“新北方政策”中意圖貫通朝鮮半島并與北極航道相連，而朝鮮半島交通物流設(shè)施的改善將有助于我國臨近朝鮮半島的東北地區(qū)與北極航道的連接。在北極能源上，中韓兩國都對能源有著相當大的需求，都是北極能源的銷售市場，北極天然氣能源的開發(fā)可大大緩解中韓兩國的“氣荒”困境。中韓在北極能源投融資領(lǐng)域的合作，雙方能源開發(fā)使用技術(shù)的交流，可促進兩國在北極能源項目中的共贏。在其他經(jīng)濟領(lǐng)域，北極開發(fā)也為中韓兩國未來經(jīng)濟發(fā)展帶來機遇。通過參與北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，許多中國工業(yè)產(chǎn)品進入北極市場，韓國也正積極參與其中。中韓兩國對北極開發(fā)的“共同訴求”，使雙方在北極具有廣闊合作空間。

(二)“冰上絲綢之路”倡議與“新北方政策”間競爭風(fēng)險

“冰上絲綢之路”倡議與“新北方政策”具有重要合作機遇，但也不應(yīng)忽視二者合作過程中的競爭風(fēng)險。

1、合作雙方的信任問題

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議合作的主體是中國和韓國，兩國間合作意愿是雙方開啟合作的關(guān)鍵。韓國在“新北方政策”中表達了同中國等北方國家合作的意愿，“冰上絲綢之路”倡議則繼承了“人類命運共同體”的“開放包容、共建共享”的理念，故中韓兩國有推動兩政策合作的客觀意識。但韓國面對與中國的合作顯然還存在信任不足的問題。韓國一方面希望通過與中國的經(jīng)濟合作獲得豐厚利益，另一方面又擔心中國在經(jīng)濟上控制韓國。[30]此外，“新北方政策”作為小國撬動大國的戰(zhàn)略，韓國必然以自己關(guān)注的重點為中心，在各個方面與大國進行對接，因而其在與大國合作過程中可能產(chǎn)生“搭便車”行為。如何增強兩國互信，合理分配兩國的風(fēng)險與獲益，是兩政策能否達成實質(zhì)性和深度合作的關(guān)鍵。

2、東北亞地緣政治的挑戰(zhàn)

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議主要涉及東北亞國家。比東北亞范圍更廣泛的東亞地緣舞臺的特點是，大國關(guān)系處于亞穩(wěn)定狀態(tài)。亞穩(wěn)定是一種外部僵硬而僅有相對較小的靈活性的狀態(tài)。這種狀態(tài)像鐵而不像鋼，易于受到不和諧力量的沖擊而造成破壞性連鎖反應(yīng)的損害。[31](P126)不穩(wěn)定的東北亞地緣政治形勢會對“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作對接造成影響。

第一，“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作對接可能受到美國的干擾。布熱津斯基曾指出：美國最理想的結(jié)果是把中國轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€實現(xiàn)民主化和自由市場的國家，如果不能實現(xiàn)這個目標，就要接受中國是一個地區(qū)大國，那么美國應(yīng)當同意中國有多大的勢力范圍，這個勢力范圍就是朝鮮半島。[31](P44-45)美國的目標是限制中國的影響力在朝鮮半島以內(nèi)，防止中國力量向海洋擴展。因而美國把韓國視為在東北亞的地緣政治支軸，在韓國保持強有力的軍事存在和政治影響力，把韓國作為維護其亞太利益的橋頭堡。當前美國已明確定義中國為戰(zhàn)略競爭對手，提出“印太戰(zhàn)略”對沖“一帶一路”倡議。[32]在中美博弈日益深化的階段，具有推動?xùn)|北亞經(jīng)濟共同發(fā)展前景的“冰上絲綢之路”與“新北方政策”的合作難免直面美國的挑戰(zhàn)。第二，日本的態(tài)度也影響“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作對接結(jié)果。不論是“新北方政策”還是“冰上絲綢之路”倡議，“商業(yè)化利用北極航道”都是其重要內(nèi)容。日本海是中韓兩國進出北極航道的門戶，中韓兩國進出北極航道不可避免要經(jīng)過日本宗古海峽或津輕海峽。日本一直因歷史問題與東北亞國家摩擦不斷，采取對美國的“追隨外交”，認為中國商船和科考船舶穿越日本海會對日本的安全構(gòu)成威脅，[33]日本因素將成為中韓兩國未來使用北極航道的潛在不穩(wěn)定因素。所以，“新北方政策”同“冰上絲綢之路”的對接同東北亞一體化緊密關(guān)聯(lián)，互為表里。

3、面對北極國家的同質(zhì)化競爭

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的共同合作對象是北極國家。由于中韓兩國北極利益的相似性，參與北極經(jīng)濟領(lǐng)域的類同，兩國在對北極國家的合作過程中不免在某些領(lǐng)域形成同質(zhì)化競爭。兩國都希望打造本國港口為“冰上絲綢之路”在東北亞的航運樞紐(韓國政府傾力于釜山港)，均十分重視在北極與俄羅斯的能源合作。例如在前文所述北極LNG-2項目中，中韓兩國都意圖參與北極LNG-2項目的股份競爭。中韓兩國參與北極項目的同質(zhì)化競爭，會使雙方相對于北極國家均處于不利地位，進而導(dǎo)致雙方面對北極國家的共同收益降低；而中韓兩國如果采取合作策略，則會改善中韓相對于北極國家的地位，增加兩國的共同收益；如果互相之間開展惡性競爭，那就沒有贏家。故“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作需要解決中韓兩國同質(zhì)化競爭的風(fēng)險，促進雙方發(fā)揮各自經(jīng)濟所長，處理好雙方絕對收益與相對收益的平衡。

4、俄羅斯的選擇

中韓兩國都把同俄羅斯的雙邊合作置于優(yōu)先地位，俄羅斯同時也積極與中韓兩國開展合作，這客觀上為俄羅斯對中韓兩國分而治之提供了機會，因為合作的主動權(quán)更多地掌握在占據(jù)資源優(yōu)勢和航道優(yōu)勢的俄羅斯一邊。從中韓兩國看，如果兩國在此問題上不能保持冷靜，墮入惡性競爭的怪圈，就會導(dǎo)致出現(xiàn)兩敗俱傷的局面。從俄羅斯角度看，如果俄羅斯試圖通過分化中韓以從中漁利，或可在短期內(nèi)獲得收益，但更可能給自身帶來損失，遲滯北極開發(fā)，因為無論是國內(nèi)市場的體量方面還是資本雄厚程度，韓國給俄羅斯帶來的收益都遜于中國。因此如果俄羅斯采取理性和務(wù)實的態(tài)度，發(fā)揮在北極合作方面的積極作用，遵循互利共贏的道路，而不是慫恿和坐視中韓惡斗，則俄羅斯將注定成為最大收益方。近年來，俄羅斯學(xué)術(shù)界一直高度關(guān)注中、日、韓三國北極合作的協(xié)調(diào)機制，這一機制分為兩個層次：三國學(xué)術(shù)界每年舉辦的三國北極論壇和由三國外交部門輪流舉辦的中、日、韓北極事務(wù)高級別對話。筆者通過與俄羅斯學(xué)者的交流，發(fā)現(xiàn)俄羅斯學(xué)者十分希望參與中、日、韓三國學(xué)術(shù)層面的對話，俄羅斯的這一意向無疑有利于打造多贏合作的局面。

三、“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議合作方案

通過對“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的上述分析，可見“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議具備合作基礎(chǔ)，二者在我國東北地區(qū)實現(xiàn)了戰(zhàn)略會接，在北極開發(fā)上具有廣闊合作機遇，同時兩政策合作也面臨信任不足、東亞地緣政治挑戰(zhàn)、同質(zhì)化競爭、俄羅斯政策取向不明等問題?！靶卤狈秸摺迸c“冰上絲綢之路”的合作對接不會自動實現(xiàn)，需要兩國拿出智慧和勇氣來。

(一)加強我國東北三省-朝鮮-韓國-俄羅斯的通道建設(shè)合作

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”都是中韓兩國的“北向”發(fā)展戰(zhàn)略，“向北”發(fā)展方向的一致使二者在我國東北地區(qū)實現(xiàn)了戰(zhàn)略會接，東北地區(qū)成為“新北方政策”與“冰上絲綢之路”合作的關(guān)鍵區(qū)。通道建設(shè)是帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的利器。通過地方政府推動的通道建設(shè)合作，可帶動韓、朝、中、俄四國的政府間對話，促進“新北方政策”與“冰上絲綢之路”未來合作機制的搭建，為未來兩政策的制度化合作奠定基礎(chǔ)。

當前東北通道建設(shè)具有良好政策環(huán)境。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》表示，鼓勵東北地區(qū)主動融入、積極參與“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略，推動?xùn)|北地區(qū)進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷提升東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。[34]“冰上絲綢之路”倡議提出后，東北地區(qū)可發(fā)揮近“冰上絲綢之路”的區(qū)位優(yōu)勢，通過“借港出?！焙汀瓣懧愤\輸”連接“冰上絲綢之路”，實現(xiàn)東北亞經(jīng)濟共同發(fā)展的愿景?！靶卤狈秸摺迸c俄羅斯“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”也納入了歐亞國家間設(shè)施聯(lián)通有關(guān)內(nèi)容，文在寅政府提出建立“東北亞鐵路共同體”的暢想，[35]東北地區(qū)與韓國、朝鮮、俄羅斯間的通道建設(shè)正逢良好國際政策環(huán)境。

在對接合作“新北方政策”契機下，東北地區(qū)可以：

1、破解圖們江出海難題，打通東北地區(qū)出海通道。圖們江是流經(jīng)中、朝、俄的國際河流，發(fā)源于長白山系北麓，流向東北至中國圖們市折向東南，可直達日本海進而連接北極航道。歷史上圖們江曾是中國內(nèi)河，近代由于中國國力羸弱、忽視海疆導(dǎo)致中國圖們江出海權(quán)的喪失。自20世紀90年代以來，中國為恢復(fù)圖們江出海權(quán)益做了諸多努力。在“新北方政策”推進韓國-朝鮮-俄羅斯遠東合作的氛圍下，東北地區(qū)可加強與朝鮮-韓國-俄羅斯遠東的合作，解決圖們江出海難題，把圖們江打造成為東北地區(qū)連接“冰上絲綢之路”的入海通道。

2、參與俄羅斯遠東港口建設(shè)以“借港出海”，并研究通過陸路和內(nèi)河縱向連接“冰上絲綢之路”的方案。“新北方政策”提出韓國將參與扎魯比諾港等遠東地區(qū)的港口現(xiàn)代化及建筑工程。俄羅斯遠東地區(qū)港口建設(shè)可以填補我國東北三省無入?？诘慕?jīng)濟短板，縮短東北地區(qū)貨物出海距離，增強東北地區(qū)商品貿(mào)易流通。此外，“新北方政策”的實施意在推動歐亞連通，韓國學(xué)者正探索使用內(nèi)河航運縱向連接“冰上絲綢之路”的方案，如研究“勒拿河”作為這一通道的可能性。[36]勒拿河是俄羅斯西伯利亞流向北冰洋的一條大河，連接北方航道支點港口—季克西港，流域面積廣闊，通航條件良好。通過陸路交通加內(nèi)河航運縱向連接“冰上絲綢之路”，可以減少船只穿越白令海峽的海運風(fēng)險，縮短航運距離，我國東北地區(qū)正是這一縱向通道的必經(jīng)之地。已有學(xué)者對經(jīng)東北地區(qū)的陸河聯(lián)運通道的水文地理條件進行了研究，[37]提出聯(lián)通東北-西伯利亞-北極航道的方案,[38]我國未來應(yīng)加緊對該方案的評估和建設(shè)。

(二)構(gòu)建“東北亞北極合作開發(fā)組織”

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作面臨復(fù)雜競合關(guān)系，為了避免兩政策合作的風(fēng)險挑戰(zhàn)，雙方有必要加強就北極事務(wù)合作的制度化。

目前中韓兩國關(guān)于北極事務(wù)的溝通主要在中、日、韓北極事務(wù)高級別對話框架下進行，通過這一對話機制中韓兩國同日本一起加強了在北極事務(wù)上的協(xié)商。然而“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作不僅包括北極地區(qū)的合作，也包括在東北亞區(qū)域的合作，其目標是聯(lián)通東北亞經(jīng)濟到北極東北航道并延伸至歐洲。要實現(xiàn)這一目標，只發(fā)揮溝通功能的中、日、韓北極事務(wù)高級別對話是遠遠不夠的，應(yīng)以“新北方政策”與“冰上絲綢之路”下的中韓北極合作為契機，將俄羅斯納入其中，逐漸吸引日本參與，深化原有的中、日、韓北極對話機制，向制度化的“東北亞北極合作開發(fā)組織”轉(zhuǎn)化。(見圖1)

圖1 東北亞北極合作開發(fā)組織

經(jīng)濟學(xué)中的“囚徒困境”已然證明，在無政府的世界中都追求自身利益最大化的國家很難建立起互信，而具有約束力的協(xié)議和制度，是克服囚徒困境的一個重要方法。通過建立“東北亞北極合作開發(fā)組織”，可以增強東北亞國家間互信，協(xié)調(diào)各國北極合作過程中的同質(zhì)化競爭，提高北極開發(fā)效率，減緩地緣政治變化對北極合作的沖擊，凝聚東北亞國家在北極開發(fā)上的力量。成立的“東北亞北極合作開發(fā)組織”可下設(shè)北極科研中心，增強各方在北極科研上的數(shù)據(jù)共享和信息交流，提高北極科研效率；成立北極開發(fā)銀行，促進各方在北極項目中的融資合作，為北極開發(fā)提供更穩(wěn)固的資金支持；設(shè)置北極航道開發(fā)機構(gòu)，加強各國在航道開發(fā)、航道治理、海上安全上的合作，包括在北極航道冰情、港口建設(shè)、縱向通道建設(shè)、破冰船技術(shù)、搜救和船員培訓(xùn)等方面的交流合作，形成推動北極航道商業(yè)化的合力；建設(shè)北極能源合作平臺，加強各國在能源項目和能源議價上的協(xié)調(diào)。

(三)以北極合作試水“東北亞經(jīng)濟共同體”

通過北極合作可帶動?xùn)|北亞經(jīng)濟的一體化發(fā)展?；诘乩砩系呐R近性及經(jīng)濟發(fā)展階段和資源稟賦條件的差異性，東北亞區(qū)域內(nèi)國家在資源、勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素等領(lǐng)域的潛在互補性很強，區(qū)域市場的規(guī)模及發(fā)展?jié)摿薮?。進入21世紀，伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢，逐漸出現(xiàn)了“東北亞經(jīng)濟共同體”的設(shè)想，即建立一個“東北亞地區(qū)各國在經(jīng)濟上互相合作、互相融合、實現(xiàn)經(jīng)濟一體化的制度化組織”。[39]然而，由于區(qū)域國家間歷史性問題和域外大國的影響，東北亞經(jīng)濟一體化屢遭挫折。因此，一個合適的外部機遇對催化東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作具有重要意義。通過“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作，帶動?xùn)|北亞國家共同致力于發(fā)展北極這塊亟待開發(fā)而又不涉及各國核心關(guān)切的區(qū)域，可創(chuàng)造增進東北亞五國互信，促進東北亞經(jīng)濟更緊密融合的契機，為試水學(xué)者們多年夢想和探討的“東北亞經(jīng)濟共同體”做準備。目前韓國文在寅政府正大力推動“新北方政策”實施，有必要抓住這一機遇，盡快推動兩政策合作的落實。

四、結(jié)語

北極變化是攪動世界政治經(jīng)濟發(fā)展的新變量，東北亞區(qū)域也深受影響。韓國的“新北方政策”將北極納入東北亞區(qū)域經(jīng)濟整合，以航道為中心制定了積極的北極參與規(guī)劃，并提出縱向連接?xùn)|北亞與北極的新思路。中國的“冰上絲綢之路”倡議，承襲“一帶一路”建設(shè)理念，以北極東北航道為載體，希冀構(gòu)建開放包容的藍色經(jīng)濟通道?！靶卤狈秸摺迸c“冰上絲綢之路”倡議在實現(xiàn)東北亞與北極的共同發(fā)展上形成合力，兩政策的合作可將韓國的工業(yè)技術(shù)、朝鮮豐富優(yōu)質(zhì)的人力資源、東北三省的重工業(yè)、俄羅斯遠東地區(qū)廣袤的土地和能源結(jié)合在一起，通過建設(shè)暢通的北極航道和從亞歐大陸縱向連接北極的經(jīng)濟通道，形成繁榮的東北亞-北極經(jīng)濟帶，因此有必要抓住全球前所未有之大變局之機遇，以“北極”帶動“東北亞經(jīng)濟共同體”試水。北極與東北亞正日益緊密地聯(lián)系在一起，對兩者進行結(jié)合研究，我國才能更好地對“冰上絲綢之路”建設(shè)謀勢布局。