中國參與極地治理的多元主體協(xié)同機(jī)制研究*

王晨光

(中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部 當(dāng)代世界研究中心，北京 100860)

近年來，受全球氣候變化的影響，高寒冰封的南北極地區(qū)不再只是“科學(xué)家的樂園”，也成為影響人類生存發(fā)展的新疆域，引起越來越多國家的關(guān)注。中國雖然距離南北極地區(qū)較遠(yuǎn)，但隨著綜合國力增強(qiáng)和國家利益擴(kuò)展，極地問題在中國國家安全和外交工作中的地位日益上升，中國的極地事業(yè)在經(jīng)過多年發(fā)展之后已站上了新的起點(diǎn)。[1]出于對(duì)這一新興議題的關(guān)注和服務(wù)國家發(fā)展的需要，國內(nèi)學(xué)者從國際法、國際關(guān)系、世界經(jīng)濟(jì)等學(xué)科角度，圍繞中國參與南北極治理的利益訴求、法理依據(jù)、內(nèi)外環(huán)境、戰(zhàn)略選擇等展開探討。(1)需要說明的是，由于南北極是兩個(gè)獨(dú)立的區(qū)域且法律性質(zhì)差異很大，國內(nèi)外學(xué)界對(duì)南北極問題往往都是分而談之。就國內(nèi)相關(guān)研究而言，學(xué)者們?cè)?0世紀(jì)70、80年代就圍繞南極地區(qū)的法律地位、環(huán)境保護(hù)、《南極條約》等形成了一些研究成果；而直到2007年8月俄羅斯在北冰洋底插旗之后，北極問題才引起國內(nèi)社科學(xué)者的關(guān)注。但近年來隨著北極航道、油氣、漁業(yè)等資源開發(fā)潛力日益顯現(xiàn)，北極變得比較“熱鬧”而南極相對(duì)“沉寂”，因而目前關(guān)于北極的研究成果要多于南極的研究成果。但現(xiàn)有研究大多視國家為國際社會(huì)的基本單元，把“中國”作為一個(gè)整體來處理，還很少對(duì)國家進(jìn)行解構(gòu)，就中國參與極地治理的行為主體及其組織運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析。(2)國內(nèi)有學(xué)者注意到了中國的科學(xué)家群體、航運(yùn)企業(yè)、漁業(yè)公司等主體對(duì)極地事務(wù)的參與，如楊劍、于宏源：《中國科學(xué)家群體與北極治理議程的設(shè)定——基于問卷的分析》，《國際關(guān)系研究》2014年第6期，第37-49頁；王燕平等：《中國遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)參與北極漁業(yè)的可行性分析》，《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2015年第1期，第1-9頁；馬宇謙：《基于SWOT分析的我國國有航運(yùn)企業(yè)開通北極航線對(duì)策建議》，《水運(yùn)管理》2016年第3期，第19-22頁；岳冬冬、王魯民：《中國南極磷蝦漁業(yè)發(fā)展的微觀解析與對(duì)策研究——以遼漁集團(tuán)有限公司為例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第7期，第227-238頁等，但數(shù)量較少且不夠深入。另外，對(duì)中國極地組織運(yùn)行機(jī)制的研究更是寥寥，目前可查到的僅有兩篇分析中國極地考察管理機(jī)制的碩士學(xué)位論文，分別為吳軍：《我國極地考察組織管理機(jī)制優(yōu)化研究》，武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年；趙萍：《我國極地考察隊(duì)隊(duì)員管理機(jī)制改革研究》，武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年。

作為全球治理的重要組成部分和全球治理模式轉(zhuǎn)型的縮影，極地治理目前正從傳統(tǒng)的國家一元治理轉(zhuǎn)向多元多層協(xié)同治理。同時(shí)，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，國內(nèi)關(guān)注和參與極地事務(wù)的主體也不再只有政府一家。在此背景下，中國國內(nèi)有哪些行為主體在參與極地治理？分別承擔(dān)著怎樣的職責(zé)？相互之間的關(guān)系又如何？對(duì)于這些問題，本文將按照“極地利益-利益主體-主體職責(zé)”的邏輯，在明晰中國極地利益的基礎(chǔ)上，識(shí)別這些利益的承載主體亦即中國參與極地治理的行為主體，進(jìn)而分析各主體在極地治理中的職責(zé)作用并進(jìn)行評(píng)估，最后提出相應(yīng)的政策建議。

一、中國的極地利益及其承載主體

國家利益是滿足一國生存與發(fā)展需要的必要條件，是國家制定和執(zhí)行對(duì)外政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，探討中國參與極地治理，首先需明晰中國的極地利益。目前，已有學(xué)者對(duì)中國的南北極利益做了較為詳盡的梳理，(3)分析中國在南北極地區(qū)的國家利益的成果不少，參見丁煌主編：《極地國家政策研究報(bào)告(2012-2013)》，科學(xué)出版社2013年版；陸俊元、張俠：《中國北極權(quán)益與政策研究》，時(shí)事出版社2016年版；陳玉剛、秦倩等：《南極：地緣政治與國家權(quán)益》，時(shí)事出版社2017年版等。另外，還有相關(guān)論文百余篇。據(jù)此可以識(shí)別這些利益的直接承載主體，也就是中國參與極地治理的行為主體。

(一)中國極地利益的基本內(nèi)容

由于南北極地區(qū)的地理形態(tài)、法律性質(zhì)、發(fā)展態(tài)勢(shì)等存在差異，中國在南北極地區(qū)的國家利益有所不同。但總體而言，不論是南極利益還是北極利益，不外乎以下四個(gè)方面。

第一，政治安全利益。隨著人類極地活動(dòng)的增加和擴(kuò)展，南北極地區(qū)呈現(xiàn)出國際競爭激烈、治理制度滯后等失序傾向。分別來看，《南極條約》體系雖然暫時(shí)凍結(jié)了相關(guān)國家對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)要求并禁止了商業(yè)性礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)，但并未從根本上消除各國間的分歧和矛盾。同時(shí)，該體系在1991年之后一直沒有增加新的重要條約，一定程度上已落后于時(shí)代的發(fā)展需要。[2]在北極地區(qū)，由于地緣局勢(shì)復(fù)雜且制度碎片化嚴(yán)重，資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾、各行為體日益活躍和治理機(jī)制相對(duì)滯后的矛盾、北極國家權(quán)利主張和人類共同繼承財(cái)產(chǎn)之間的矛盾變得十分突出。[3]中國作為負(fù)責(zé)任大國和全球治理的積極力量，擔(dān)負(fù)著構(gòu)建新型國際關(guān)系和“人類命運(yùn)共同體”的重任。因此，政治安全利益在中國極地利益的排序中居于首位，即維護(hù)南北極地區(qū)的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)中國在極地事務(wù)上的參與權(quán)和話語權(quán)等。

第二，科學(xué)研究利益。由于特殊的地理位置和自然環(huán)境，南北極地區(qū)素有“科學(xué)研究圣地”和“天然實(shí)驗(yàn)室”之稱，無數(shù)自然科學(xué)的奧秘蘊(yùn)藏于此，成為人類進(jìn)行很多科學(xué)試驗(yàn)的理想場所。極地科研科考涉及氣象學(xué)、冰川學(xué)、海洋學(xué)、地質(zhì)學(xué)、生物學(xué)、地球物理、環(huán)境科學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域，并需要相應(yīng)的研究設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施和后勤保障等予以支持。這使其在具備科學(xué)研究本身價(jià)值的同時(shí)，還能促進(jìn)一國的科技進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更具有巨大的國家顯示度和政治影響力。[4]中國作為《南極條約》的協(xié)商國以及《聯(lián)合國海洋法公約》《斯瓦爾巴德條約》的簽署國，在南北極地區(qū)享有科研科考的合法權(quán)利。同時(shí)，極地科研科考是中國在極地問題上體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性存在的最主要方式，構(gòu)成了中國極地利益的基石，也是爭取其他極地利益的前提。

第三，氣候環(huán)境利益。作為全球大氣的主要冷源，極地是全球氣候變化的驅(qū)動(dòng)器；因其敏感性和脆弱性，亦是全球氣候變化的指示器。隨著全球氣候持續(xù)變暖，南北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境在最近幾十年里發(fā)生了巨大變化，如冰雪大面積消融、海水結(jié)構(gòu)變異、海洋流動(dòng)減弱等。這些變化又進(jìn)一步反作用于全球氣候系統(tǒng)，影響大氣環(huán)流，增加了世界其他地區(qū)發(fā)生高溫、干旱、強(qiáng)降水等極端氣候現(xiàn)象和災(zāi)害的概率。[5]中國地處典型的季風(fēng)氣候區(qū)，南北極地區(qū)的變化與中國大部分區(qū)域的氣溫、降水等密切相關(guān)，深刻影響著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。此外，南北極海冰融化還將導(dǎo)致全球海平面上升，使中國人口密度最大、經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)面臨著被淹沒的風(fēng)險(xiǎn)，并可能引發(fā)海岸侵蝕、海水倒灌、土壤鹽堿化等惡劣后果。[6]

第四，經(jīng)濟(jì)開發(fā)利益。全球氣候變暖一方面為極地自然環(huán)境敲響了警鐘，另一方面則吹響了極地經(jīng)濟(jì)開發(fā)的號(hào)角。南北極地區(qū)蘊(yùn)含著豐富的能源和礦產(chǎn)資源、生物資源、淡水資源、旅游資源等，有利于緩解中國當(dāng)前面臨的各種“資源瓶頸”。分別來看，雖然1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》規(guī)定50年內(nèi)禁止在南極進(jìn)行一切商業(yè)性礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)，使中國目前無法從南極獲取能源和礦產(chǎn)資源，但中國對(duì)南極磷蝦、微生物以及旅游等資源的開發(fā)利用已有所進(jìn)展。相較而言，由于俄羅斯、加拿大等國大力推動(dòng)本國北極地區(qū)的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)，北極已成為中國能源和資源進(jìn)口的新方向。同時(shí)，冰層變薄、融冰期變長等則使北極航道開發(fā)前景日益廣闊，有利于中國海運(yùn)縮短航程，降低成本，打破“馬六甲困境”，實(shí)現(xiàn)選擇多元化。[7]

(二)中國極地利益的承載主體

鑒于中國的極地利益主要涉及政治安全、科學(xué)研究、氣候環(huán)境和經(jīng)濟(jì)開發(fā)四個(gè)方面，其利益承載主體可分別對(duì)應(yīng)政府、科研團(tuán)體、環(huán)境非政府組織(NGO)和企業(yè)，它們也構(gòu)成了中國參與極地治理的行為主體。

首先，作為公共權(quán)力的代表和國家權(quán)威的象征，政府是中國極地政治安全利益當(dāng)仁不讓的承載主體。正如前文所言，中國的極地政治安全利益即增強(qiáng)對(duì)極地治理的參與權(quán)和話語權(quán)，進(jìn)而發(fā)揮大國作用、承擔(dān)大國責(zé)任、樹立大國形象等。這不僅是涉海與外交部門的職責(zé)，其他行政部門以及立法、司法機(jī)構(gòu)也有所涉及；不僅需要中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也離不開地方政府的配合襄助。

其次，隨著極地治理知識(shí)化、專業(yè)化程度的不斷提高，科研團(tuán)體成為中國極地科學(xué)研究利益的最主要承載主體。正如彼得·哈斯(Peter Hass)所言，誰能掌握知識(shí)，誰就擁有了決策的權(quán)威。[8]中國極地科學(xué)研究利益的實(shí)現(xiàn)，不僅需要海洋、大氣、冰川、生物等自然科學(xué)研究團(tuán)體的持續(xù)貢獻(xiàn)，也越來越需要國際法、國際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)學(xué)、民族學(xué)等人文社科研究團(tuán)體的積極參與。

再次，由于極地氣候環(huán)境問題具有跨界性和全球性，環(huán)境NGO在一定程度上可作為中國極地氣候環(huán)境利益的承載主體。環(huán)境NGO是以改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源為目標(biāo)的公益性、非盈利組織，是全球環(huán)境治理的重要行為主體之一。[9]近年來，隨著社會(huì)力量的發(fā)展壯大，中國境內(nèi)的環(huán)境NGO日益增多，其中既有國際環(huán)境NGO在中國境內(nèi)設(shè)立的分部，也有國內(nèi)形成的各類環(huán)境NGO。

最后，隨著極地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的顯現(xiàn)特別是北極“開發(fā)時(shí)代”的到來，企業(yè)成為中國極地經(jīng)濟(jì)開發(fā)利益的直接承載主體。作為經(jīng)濟(jì)全球化的推手和主角，企業(yè)對(duì)全球治理結(jié)構(gòu)和進(jìn)程的影響日盛。[10]在中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展以及政府鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”的背景下，越來越多的中國企業(yè)開始投身極地經(jīng)濟(jì)開發(fā)，這些企業(yè)包括國企、私企、合資等類型，涉及能源、航道、漁業(yè)、旅游等領(lǐng)域。

需要說明的是，中國極地利益的四個(gè)方面與四個(gè)承載主體之間并非簡單的、絕對(duì)的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，也就是說，四個(gè)主體雖然是相應(yīng)極地利益的直接承載者，但不是唯一的利益相關(guān)者。比如，維護(hù)極地政治安全利益不單單是政府的職責(zé)，也需要科研團(tuán)體通過科研科考彰顯在極地事務(wù)上的實(shí)質(zhì)性存在，以及企業(yè)秉承綠色、可持續(xù)的開發(fā)理念樹立負(fù)責(zé)任大國的形象；實(shí)現(xiàn)極地氣候環(huán)境利益不僅需要環(huán)境NGO的推動(dòng)，更需要政府出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)、批準(zhǔn)國際環(huán)境公約等予以引導(dǎo)和規(guī)范，以及科研團(tuán)體提供信息數(shù)據(jù)和智力支持。總之，無論哪個(gè)主體都不具備單獨(dú)實(shí)現(xiàn)自己所對(duì)應(yīng)的極地利益的能力，同時(shí)每個(gè)極地利益的實(shí)現(xiàn)也都需要各個(gè)主體的相互支持和配合。

另外，中國極地利益的承載主體亦即中國參與極地治理的行為主體之所以會(huì)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，很大程度上緣于全球治理和國家治理的共同推動(dòng)。首先，隨著全球治理朝著縱深方向發(fā)展，國家已不再是世界舞臺(tái)上的唯一行為體，政府間國際組織、國際NGO、跨國公司等非國家行為體日趨活躍。[11]作為全球治理的重要組成部分，極地治理的參與主體也日益多元，這在客觀上促使中國需調(diào)動(dòng)國內(nèi)各行為主體的積極性來加強(qiáng)參與權(quán)和話語權(quán)。其次，在國家治理現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)的背景下，政府也不再是國家治理的唯一主體，企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人等曾經(jīng)被治理的對(duì)象已在很多公共事務(wù)上成為政府的助手和合作者。[12]參與極地治理是新時(shí)期中國外交工作和“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，主觀上也需要整合各行為主體的力量，充分發(fā)揮它們的作用。

圖1 中國的極地利益及其承載主體

二、各主體在極地治理當(dāng)中的職責(zé)和作用

根據(jù)中國極地利益的主要內(nèi)容以及全球治理轉(zhuǎn)型和國家治理現(xiàn)代化的共同推動(dòng)，政府、科研團(tuán)體、環(huán)境NGO和企業(yè)構(gòu)成了中國參與極地治理的行為主體(見圖1)。進(jìn)一步來看，這四個(gè)主體分別具有政治權(quán)威、科學(xué)追求、公益精神和營利導(dǎo)向等不同特性，因而承擔(dān)著不同職責(zé)、發(fā)揮著不同作用，同時(shí)又相互協(xié)調(diào)、相互配合。

(一)政府的職責(zé)和作用

參與極地治理在很大程度上屬于國家行為，因此政府是當(dāng)仁不讓的主導(dǎo)者、組織者和引領(lǐng)者，并通過對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩個(gè)層面體現(xiàn)出來。

對(duì)外層面，政府部門承擔(dān)著為中國參與極地治理尋求法理依據(jù)、向國際社會(huì)闡釋中國的極地政策立場等職責(zé)。就前者而言，中國參與極地治理不僅需要正當(dāng)國家利益的驅(qū)動(dòng)，也需要相關(guān)國際制度的支撐。改革開放以來，中國政府調(diào)整對(duì)外政策，從國際體系的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者、建設(shè)者，積極參與國際事務(wù)，發(fā)展與各國的友好關(guān)系。在極地事務(wù)上，中國政府加入并利用《南極條約》《聯(lián)合國海洋法公約》《斯瓦爾巴德條約》、北極理事會(huì)(Arctic Council)等國際制度，加強(qiáng)與《南極條約》協(xié)商國、北極8國及其他利益攸關(guān)方的務(wù)實(shí)合作，為其他行為主體在南北極地區(qū)開展活動(dòng)、發(fā)揮影響提供了法律保障和制度平臺(tái)。就后者而言，伴隨著中國崛起的進(jìn)程，“中國威脅論”甚囂塵上，中國在南北極地區(qū)的活動(dòng)也不免遭致曲解和猜忌。對(duì)此，中國政府通過多種形式向國際社會(huì)闡釋自己的政策立場。如2017年3月，時(shí)任國務(wù)院副總理汪洋在出席第四屆國際北極論壇時(shí)表示，中國是北極事務(wù)的參與者、建設(shè)者、貢獻(xiàn)者，將秉承尊重、合作、可持續(xù)三大政策理念參與北極事務(wù)；[13]2017年5月，時(shí)任國務(wù)院副總理張高麗在出席第40屆南極條約協(xié)商會(huì)議時(shí)表示，中國將堅(jiān)持《南極條約》的宗旨和原則，積極履行條約賦予的權(quán)利和義務(wù)，為人類更好地認(rèn)識(shí)、保護(hù)和利用南極貢獻(xiàn)智慧和力量。[14]在此基礎(chǔ)上，2017年5月國家海洋局出臺(tái)《中國的南極事業(yè)》白皮書，2018年1月國務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，更為系統(tǒng)、詳盡地闡釋了中國在南北極事務(wù)上的目標(biāo)、原則和行動(dòng)綱領(lǐng)等。

圖2 中國極地事務(wù)的組織管理體制

對(duì)內(nèi)層面，政府承擔(dān)著明確極地事務(wù)戰(zhàn)略定位、組織管理各種資源以及制定極地活動(dòng)行為規(guī)范等職責(zé)。從戰(zhàn)略定位看，自黨的十八大提出“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略以來，極地事務(wù)一直是其有機(jī)組成部分。2015年，維護(hù)太空、深海、極地等新疆域的安全被納入《國家安全法》，使極地事務(wù)上升到國家安全的高度。2016年，《“十三五”規(guī)劃綱要》指出要積極參與網(wǎng)絡(luò)、深海、極地、空天等新興領(lǐng)域的國際規(guī)則制定，極地治理成為中國參與全球治理的重要一環(huán)。從組織管理看，自然資源部(之前為國土資源部所屬國家海洋局)(4)2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案，設(shè)立自然資源部，為國務(wù)院組成部門，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。自然資源部外保留國家海洋局牌子。參見《(兩會(huì)受權(quán)發(fā)布)關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》，新華網(wǎng)，2018年3月14日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122533011.htm。是當(dāng)前中國極地事務(wù)的主管部門，具體事務(wù)則由其兩個(gè)直屬單位——國家海洋局極地考察辦公室(5)國家海洋局極地考察辦公室，由1981年成立的國家南極考察委員會(huì)辦公室更名而來，主要職責(zé)是代表國家海洋局履行南北極科學(xué)考察、管理相關(guān)極地事務(wù)。參見http://chinare.mnr.gov.cn/caa/gb_article.php?modid=02001。和中國極地研究中心(6)中國極地研究中心成立于1989年，原名中國極地研究所，是中國唯一專門從事極地考察的科學(xué)研究和保障業(yè)務(wù)中心。參見http://www.pric.org.cn/detail/sub.aspx?c=29。承擔(dān)，并由兩個(gè)包括多方力量的咨詢機(jī)構(gòu)——中國極地考察工作咨詢委員會(huì)和中國極地科學(xué)技術(shù)委員會(huì)提供咨詢。其他行政部門也會(huì)涉及一些管理工作，如外交部、財(cái)政部、人社部等為極地考察活動(dòng)提供相關(guān)支持，科技部、教育部、國家自科基金委等負(fù)責(zé)設(shè)立、管理一些極地研究項(xiàng)目等(見圖2)。從規(guī)則制定看，中國雖然還沒有針對(duì)南北極的立法，但國家海洋局出臺(tái)了一系列行政規(guī)章，如《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》(2014年)、《北極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》(2017年)、《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》(2018年)等。此外，為促進(jìn)北極航道的開發(fā)利用，交通部海事局在2014年編寫了《北極東北航道航行指南》；為規(guī)范南極旅游活動(dòng)，國家旅游局于2017年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)赴南極等生態(tài)脆弱地區(qū)旅游活動(dòng)管理的意見》等。

(二)科研團(tuán)體的職責(zé)和作用

一國在極地事務(wù)上的話語權(quán)和影響力，很大程度上取決于該國的極地科考水平和科研能力。科研團(tuán)體是中國參與極地治理的先行者和主力軍，并發(fā)揮著智囊團(tuán)的作用。

第一，科研團(tuán)體是中國參與極地事務(wù)的先行者。由于種種原因，中國在很長一段時(shí)期無暇且無力參與極地事務(wù)。不過在二戰(zhàn)后國際極地考察活動(dòng)蓬勃發(fā)展的過程中，中國科研人員并沒有忽略這一問題。最先呼吁重視極地問題的是著名氣象學(xué)家竺可楨。他指出：極地的存在和演化與中國密切相關(guān)，中國作為一個(gè)大國，要研究極地問題；中國派出的留學(xué)生當(dāng)中，要有人學(xué)習(xí)極地專業(yè)。[15](P369)最早到達(dá)南北極地區(qū)的中國人都是科研人員。1951年夏，武漢測繪學(xué)院(后并入武漢大學(xué))的高時(shí)瀏到達(dá)北磁極(北緯71°，西經(jīng)96°)從事地磁測量工作，成為第一個(gè)進(jìn)入北極地區(qū)的中國人；[16]1980年1月，國家海洋局第二海洋研究所的董兆乾和中國科學(xué)院地理研究所的張青松應(yīng)澳大利亞南極局之邀赴南極訪問和考察，這是中國人首次踏上南極大陸。[17](P233)另外，中國政府在組織開展南北極科學(xué)考察之前，均派出一些科研人員赴相關(guān)國家和國際組織觀摩學(xué)習(xí)、積累經(jīng)驗(yàn)，為考察和建站做準(zhǔn)備。

第二，科研團(tuán)體是中國在極地事務(wù)上彰顯實(shí)質(zhì)性存在的主力軍。極地考察是一國參與極地事務(wù)的主要形式，也是一國綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)。1984年底，中國首支南極考察隊(duì)從上海啟程奔赴南極，中國極地科考事業(yè)正式拉開序幕。1999年，在多次執(zhí)行南極考察任務(wù)的基礎(chǔ)上，中國組織開展了首次北極考察。截止2020年，中國已組織了36次南極考察，建有長城站(1985年)、中山站(1989年)、昆侖站(2009年)和泰山站(2014年)，正在羅斯海難言島(Inexpressible Island)建設(shè)新站；組織了11次北極考察，建有黃河站(2004年)和中國-冰島聯(lián)合北極考察站(2018年)。在歷次極地考察中，中國科學(xué)院、中國工程院、國家海洋局研究機(jī)構(gòu)及武漢大學(xué)、中國海洋大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等高校的科研人員構(gòu)成了主要力量，為中國爭取極地事務(wù)的參與權(quán)和話語權(quán)做出了巨大貢獻(xiàn)。此外，科研人員還積極參與南極研究科學(xué)委員會(huì)(SCAR)、國際北極科學(xué)委員會(huì)(IASC)、北極理事會(huì)、北極大學(xué)聯(lián)盟(UArctic)等，實(shí)現(xiàn)了與國際極地科研的交流對(duì)接。

第三，科研團(tuán)體是中國深度參與極地治理的智囊團(tuán)。鑒于特殊的自然環(huán)境，人類對(duì)南北極的了解渠道和知識(shí)積累有限，這使科研團(tuán)體在為極地治理提供科學(xué)依據(jù)，推動(dòng)極地治理朝向更加科學(xué)、民主和符合全人類共同利益的發(fā)展過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。[18]中國政府在極地事務(wù)上十分重視科研團(tuán)體的力量，如依靠其跟蹤形勢(shì)發(fā)展、提供政策建議、起草政策法規(guī)、闡釋態(tài)度立場等。此外，企業(yè)在投資和參與極地項(xiàng)目之前，往往也要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，聽取專業(yè)建議。值得注意的是，發(fā)揮智囊作用不僅需要自然科學(xué)家的專業(yè)知識(shí)，也需要來自人文社科學(xué)者的政策建議。中國的極地人文社科研究起步雖晚，但發(fā)展迅速，目前已在國際法、國際關(guān)系、公共政策等領(lǐng)域一些學(xué)者影響力不斷擴(kuò)大，一批研究機(jī)構(gòu)不斷建立，[19]并通過學(xué)術(shù)會(huì)議發(fā)揮著“第二軌道”外交的作用。

(三)環(huán)境NGO的職責(zé)和作用

20世紀(jì)90年代以來，環(huán)境NGO作為舶來品和社會(huì)力量發(fā)展的產(chǎn)物，開始出現(xiàn)并活躍于中國的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。相較于國外環(huán)境NGO在全球環(huán)境治理及極地事務(wù)上發(fā)揮的重要作用，(7)相關(guān)研究參見Margaret L.Clark,“The Antarctic Environmental Protocol: NGOs in the Protection of Antarctica,”in Thomas Princen and Matthias Finger eds.,Environmental NGOs in world politics,Routledge:1994,pp.160-185；J.M.Spectar,“Saving the Ice Princess: NGOs,Antarctica and International Law in the New Millennium,”Suffolk Transnational Law Review,Vol.23,No.1,1999,pp.57-100；郭培清：《非政府組織與南極條約關(guān)系分析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2007年第4期，第10-16頁；郭培清、閆鑫淇：《環(huán)境非政府組織參與北極環(huán)境治理探究》，《國際觀察》2016年第3期，第78-90頁等。中國的環(huán)境NGO起步較晚且很少直接涉及極地事務(wù)。但由于極地氣候環(huán)境問題的全球?qū)傩?，它們?cè)诮M織、參與其他環(huán)保行動(dòng)的過程中也間接影響著極地氣候環(huán)境的治理。

中國境內(nèi)的環(huán)境NGO，除國際環(huán)境NGO的駐華機(jī)構(gòu)，如綠色和平組織(Greenpeace)中國分部、世界自然基金會(huì)(WWF)駐華辦事處、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)(TNC)中國部等之外，可分為三種類型：一是由政府部門發(fā)起成立的，即官辦環(huán)境NGO，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中華環(huán)?；饡?huì)、中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)以及各地的環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)等；二是民間自發(fā)成立的，即草根環(huán)境NGO，如自然之友、北京地球村、綠家園志愿者、環(huán)境與發(fā)展研究所等；三是學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體。[20]這些組織的性質(zhì)雖然存在差異，但在氣候環(huán)境問題上具有相似的目標(biāo)和價(jià)值，可以通過以下幾個(gè)方面對(duì)極地治理產(chǎn)生影響。

首先，影響環(huán)境法律和政策的制定。很多環(huán)境NGO特別是官辦環(huán)境NGO不僅具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而且可憑借與政府部門的特殊關(guān)系參與環(huán)境法律法規(guī)的起草或修訂。極地事務(wù)很大程度上屬于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，這使環(huán)境NGO在極地立法方面具有一定的發(fā)言權(quán)和影響力。其次，監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)保行為。環(huán)境NGO所代表的利益，往往超出了階級(jí)階層的狹隘范圍而具有某種公益目的性，就連官辦NGO也日漸表現(xiàn)出獨(dú)立化的趨勢(shì)。[21](P44)因此，環(huán)境NGO在督促政府承擔(dān)環(huán)保責(zé)任、督促企業(yè)落實(shí)環(huán)保政策等方面發(fā)揮著積極作用，有利于減緩二氧化碳等污染物排放對(duì)極地生態(tài)環(huán)境造成的影響。再次，宣傳和普及環(huán)保知識(shí)。目前，很多環(huán)境NGO都將工作重心置于環(huán)保宣教，以提高全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)。極地生態(tài)環(huán)境與人類生產(chǎn)生活息息相關(guān)，但公眾對(duì)此了解不多。環(huán)境NGO可憑借與科研團(tuán)體的密切聯(lián)系，通過專題講座、展覽、研討會(huì)等形式以及報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播電視等渠道，提高公眾特別是青少年對(duì)極地問題的認(rèn)識(shí)水平。最后，參與國際氣候環(huán)境行動(dòng)。作為一種“軟力量”，環(huán)境NGO在一定程度上能夠作為政府的補(bǔ)充參與國際氣候環(huán)境談判，并促成相互依賴基礎(chǔ)上的跨國合作。[22]氣候環(huán)境問題是當(dāng)前以及未來一段時(shí)期中國參與極地治理的重點(diǎn)，環(huán)境NGO可利用自身優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)中國在極地氣候環(huán)境問題上的國際話語權(quán)。

(四)企業(yè)的職責(zé)和作用

與環(huán)境NGO一樣，企業(yè)也是中國參與極地治理的新興主體。但企業(yè)已實(shí)質(zhì)性地參與到極地治理當(dāng)中，并扮演著重要角色。

第一，企業(yè)是極地經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的執(zhí)行者。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，通常將利益最大化作為首要目標(biāo)。南北極地區(qū)資源儲(chǔ)量豐富、開發(fā)前景廣闊，吸引著企業(yè)進(jìn)行規(guī)劃布局。在南極地區(qū)，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)已被明令禁止，中國企業(yè)主要從事磷蝦漁業(yè)活動(dòng)。2006年，中國加入《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》并于次年成為南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)成員，從而具備了捕撈南極磷蝦的資格。2009年，農(nóng)業(yè)部將南極磷蝦列為“國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略資源”并發(fā)布探捕令，同年底遼寧漁業(yè)集團(tuán)和上海水產(chǎn)集團(tuán)開展了第一次聯(lián)合探捕。[23]經(jīng)過多年的努力，中國南極磷蝦捕撈單季漁船由2艘增至4-5艘，捕撈量躋身世界第二集團(tuán)，作業(yè)漁場由2個(gè)擴(kuò)大到3個(gè)，作業(yè)時(shí)間由2個(gè)月延長至9個(gè)月，實(shí)現(xiàn)了主要漁場和作業(yè)季節(jié)的全覆蓋。[24]在北極地區(qū)，隨著北極“開發(fā)時(shí)代”的到來，中國企業(yè)已積極投身其中。如在資源開發(fā)方面，2007年中石油獲得了加拿大艾伯塔省(Alberta)北部地區(qū)的油砂礦開采權(quán)，2013年中石油獲得了俄羅斯諾瓦泰克公司(Novatek)的亞馬爾LNG項(xiàng)目20%的股份，2015年俊安集團(tuán)從倫敦礦業(yè)公司(London Mining)手中接管了格陵蘭島最大的鐵礦石項(xiàng)目等。[25]在航道利用方面，2013年中遠(yuǎn)“永盛”輪首次經(jīng)東北航道到達(dá)歐洲，2015年“永盛”輪再走東北航道并實(shí)現(xiàn)往返，2016年中遠(yuǎn)采取“永盛+”模式擴(kuò)大東北航道商業(yè)化運(yùn)營規(guī)模，2017年中遠(yuǎn)派出5艘船舶往返北極，初步實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化運(yùn)營的目標(biāo)。[26]

第二，企業(yè)是極地生態(tài)環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)者。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展完善，企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利潤的同時(shí)還必須承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。[27](P187)南北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，客觀上要求企業(yè)謹(jǐn)慎開發(fā)，在技術(shù)和管理方面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)環(huán)境的平衡兼顧。面對(duì)制度要求和社會(huì)壓力，英國石油公司(BP)、?？松梨?Exxon Mobil)、道達(dá)爾(Total)等油氣巨頭在參與北極油氣開發(fā)過程中，都秉持可持續(xù)原則和負(fù)責(zé)任態(tài)度，并在遵守本國法律和國際公約的同時(shí)積極參與甚至引導(dǎo)相關(guān)立法工作。[28](P283-284)在此背景下，中國企業(yè)作為國家形象的展示窗口，應(yīng)進(jìn)一步提升在破冰、勘探、開發(fā)、運(yùn)輸?shù)确矫娴募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格操作規(guī)程，完善監(jiān)管體系和應(yīng)急方案，把對(duì)極地生態(tài)環(huán)境的影響降到最低。

第三，企業(yè)是極地科考科研事業(yè)的支持者。極地考察事業(yè)牽涉眾多、花費(fèi)巨大，除政府相關(guān)部門外，企業(yè)也是主要支持力量。比如，南德集團(tuán)對(duì)1995年中國組織的北極點(diǎn)考察進(jìn)行贊助，中鐵建工承擔(dān)了2002年以來中山站、長城站的拆舊建新工作，東航食品公司長期為南極科考隊(duì)提供餐食保障，長城潤滑油從2004年起為“雪龍”號(hào)極地科考船提供潤滑產(chǎn)品和服務(wù)等。據(jù)極地辦網(wǎng)站顯示，對(duì)中國的極地考察事業(yè)給予贊助和支持的企業(yè)還有康普頓、紐恩泰、斯柯達(dá)、福田汽車、衡水老白干、光明乳業(yè)等。(8)參見國家海洋局極地考察辦公室網(wǎng)站，http://chinare.mnr.gov.cn/caa/gb_article.php?modid=01007。另外，由于極地開發(fā)需要相應(yīng)的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)裝備，很多企業(yè)還通過項(xiàng)目委托、共建實(shí)驗(yàn)室、人員交流等形式與科研院所進(jìn)行合作，促進(jìn)相關(guān)科研成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

三、中國參與極地治理的現(xiàn)行機(jī)制評(píng)估及發(fā)展完善

綜上可見，中國在極地治理問題上初步形成了以政府為核心主導(dǎo)、科研團(tuán)體為傳統(tǒng)主力、環(huán)境NGO和企業(yè)為新興力量的多元參與機(jī)制(見圖3)。但需注意的是，其在很大程度上只是形式上的多元參與，還未能做到實(shí)質(zhì)上的多元參與。在全球治理轉(zhuǎn)型和國家治理現(xiàn)代化的雙重驅(qū)動(dòng)下，中國參與極地治理需進(jìn)一步加強(qiáng)多元協(xié)同，推動(dòng)各主體利益整合與行動(dòng)協(xié)調(diào)。

圖3 中國參與極地治理的多元機(jī)制

(一)中國參與極地治理的現(xiàn)行機(jī)制評(píng)估

現(xiàn)行機(jī)制雖然保障了中國參與極地治理的有效開展，但不可否認(rèn)，各主體的職責(zé)履行、作用發(fā)揮還有不足，相互之間的關(guān)系也需進(jìn)一步完善。

首先，政府對(duì)極地事務(wù)的頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)。作為中國極地事務(wù)的核心主導(dǎo)，政府在整合國內(nèi)外各種資源、為其他主體營造參與環(huán)境方面還存在較大提升空間。對(duì)外層面，中國雖然參與了很多涉極地的國際制度、積極推動(dòng)極地國際合作，但極地問題在中國的外交戰(zhàn)略布局和涉海事務(wù)中仍處于相對(duì)邊緣的位置。同時(shí)，盡管中國政府早已開始在南北極問題上發(fā)聲，但受“內(nèi)斂韜晦”政治傳統(tǒng)的影響，在很長一段時(shí)期都沒有出臺(tái)明確、權(quán)威的政策文件。(9)2017年5月國家海洋局發(fā)布的《中國的南極事業(yè)》白皮書和2018年1月國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的北極政策》白皮書，分別是中國政府首次針對(duì)南極事務(wù)和北極事務(wù)發(fā)布政策文件。這不僅落后于美國、俄羅斯等傳統(tǒng)極地強(qiáng)國，也遜色于印度、韓國等新興國家，成為國際社會(huì)誤讀、曲解中國參與極地事務(wù)的原因之一。[29]對(duì)內(nèi)層面，當(dāng)前中國的極地考察事務(wù)由自然資源部所屬的極地辦和極地研究中心共同負(fù)責(zé)。前者主要負(fù)責(zé)組織管理，后者主要負(fù)責(zé)科研支持，相互沒有隸屬關(guān)系且存在一定職能交叉。(10)據(jù)國家海洋局極地考察辦公室和中國極地研究中心網(wǎng)站的公開資料顯示，前者的主要職責(zé)中也包括“組織研究極地重大問題”、“組織開展極地領(lǐng)域的科學(xué)研究工作”等科學(xué)研究工作，后者也負(fù)責(zé)南北極考察站管理、“雪龍?zhí)枴笨疾齑汀把棥碧?hào)考察飛機(jī)管理，重大工程項(xiàng)目的發(fā)展計(jì)劃、規(guī)章制定、組織實(shí)施等工作。另外，近年來中國的極地立法工作雖然有所進(jìn)展，但議題主要限于極地考察，效力上多為部門規(guī)章，無法有效規(guī)范不斷增多的參與主體及其日益頻繁的極地活動(dòng)。

其次，科研團(tuán)體獲得支持有限且相互之間缺乏溝通。相較于其他研究領(lǐng)域以及其他國家的極地研究，中國的極地研究起步晚、積累少，且除極地專項(xiàng)外，很多極地項(xiàng)目在立項(xiàng)環(huán)節(jié)面臨競爭，一些有價(jià)值的項(xiàng)目難以啟動(dòng)或持續(xù)。支持力度不足使得極地科研團(tuán)體規(guī)模較小、人員老化、后勁不足，很多人只能兼職研究極地，難以滿足國家對(duì)相關(guān)人才的需求。另外，極地研究涉及諸多學(xué)科，具有學(xué)科交叉的特征。但研究者往往強(qiáng)調(diào)自己學(xué)科的重要性，導(dǎo)致難以集中資源形成最佳科技發(fā)展布局，提出的政策建議也缺乏戰(zhàn)略性和全局性。[30]同時(shí)，極地科研人員主要就職于中國科學(xué)院、中國工程院、自然資源部所屬科研機(jī)構(gòu)，武漢大學(xué)、中國海洋大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等高校以及中石油、中遠(yuǎn)集團(tuán)、五礦集團(tuán)等企業(yè)，各自具備獨(dú)立的管理體制和科研條件，缺乏相應(yīng)的溝通渠道和交往動(dòng)力。這不僅容易造成重復(fù)研究，浪費(fèi)資源，也不利于科研成果的有效整合和快速轉(zhuǎn)化。

再次，環(huán)境NGO參與極地事務(wù)的意識(shí)和能力不足。盡管環(huán)境NGO已成為國際極地治理的重要主體之一，在中國境內(nèi)也日趨活躍，但中國的環(huán)境NGO基本還沒有將極地問題納入工作范圍。之所以如此，從主觀上看是由于中國國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題突出，極地環(huán)境問題從直觀上看還比較遙遠(yuǎn)，很多環(huán)境NGO認(rèn)為尚無必要關(guān)注并組織專門活動(dòng)。從客觀上看則是在中國“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的傳統(tǒng)下，政府與環(huán)境NGO之間依然呈現(xiàn)出一種主導(dǎo)和被主導(dǎo)的非對(duì)稱關(guān)系，政府是否支持或干預(yù)極大地影響著環(huán)境NGO的生存狀態(tài)和行動(dòng)能力。[31]當(dāng)前，中國政府和社會(huì)在極地問題的認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了鴻溝，即政府日漸重視而社會(huì)相對(duì)冷漠，這使發(fā)揮環(huán)境NGO的作用顯得十分必要。不過，由于政府與環(huán)境NGO尚未形成相互依存、相互制約的理想關(guān)系，政府在如何調(diào)動(dòng)其參與積極性、增強(qiáng)其參與自主性方面還任重而道遠(yuǎn)。

最后，企業(yè)參與極地事務(wù)的激勵(lì)和保障機(jī)制有待提升。極地資源的儲(chǔ)藏和開發(fā)前景雖然吸引著能源、漁業(yè)、航運(yùn)、旅游等企業(yè)投身其中，但特殊的自然環(huán)境也使很多企業(yè)特別是中小企業(yè)望而卻步。一是成本投入太大。相較于一般環(huán)境，在南北極地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作業(yè)往往需要更高的資源投入和管理成本，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，在作出選擇時(shí)必然會(huì)慎重考慮成本-收益問題。二是技術(shù)門檻較高。由于起步較晚且投入有限，中國在極地技術(shù)裝備方面水平有限，并面臨西方國家的標(biāo)準(zhǔn)霸權(quán)和技術(shù)封鎖，這使很多企業(yè)不具備相應(yīng)的資質(zhì)和條件。三是社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄。履行以環(huán)保為主的社會(huì)責(zé)任，是極地生態(tài)環(huán)境的脆弱性使然，也是相關(guān)國內(nèi)法和國際法的要求。但國內(nèi)很多企業(yè)仍屬于利潤中心型，存在投機(jī)心理，并在一定程度上把承擔(dān)社會(huì)責(zé)任與追求經(jīng)濟(jì)利益對(duì)立起來。四是缺乏法律制度保障。中國企業(yè)在南北極地區(qū)的投資項(xiàng)目屬于海外利益，中國政府雖然日漸重視對(duì)海外利益的維護(hù)，但尚未出臺(tái)專門的海外投資法，僅有一些部門單行條例，很多企業(yè)不免心存擔(dān)憂。

(二)中國參與極地治理的多元主體協(xié)同機(jī)制建設(shè)

針對(duì)上述問題，中國應(yīng)以維護(hù)極地利益、促進(jìn)極地善治為目標(biāo)，推動(dòng)形成各主體有效整合、緊密合作的多元協(xié)同機(jī)制。在這一過程中，由于極地事務(wù)較強(qiáng)的政治性及中國的政治體制，政府依然扮演著關(guān)鍵角色：既要加強(qiáng)和完善自身建設(shè)，做到“不缺位”；又要處理好與其他主體的關(guān)系，做到“不越位”。

就“不缺位”而言，政府應(yīng)從以下三個(gè)方面著手，為其他主體創(chuàng)造更加有利的參與環(huán)境。

一是從更高層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)極地事務(wù)。2018年3月，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為中央外事工作委員會(huì)，成為中國外交外事領(lǐng)域的最高決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為更好統(tǒng)籌外交外事與涉海部門的資源和力量，將維護(hù)海洋權(quán)益工作納入中央外事工作全局中統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署，不再設(shè)立中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有關(guān)職責(zé)交由中央外事委及其辦公室承擔(dān)，在中央外事委辦公室內(nèi)設(shè)維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室。[32]極地事務(wù)是維護(hù)海洋權(quán)益的重要內(nèi)容，機(jī)構(gòu)改革后其戰(zhàn)略層級(jí)得到提升，但科學(xué)性、專業(yè)性仍需加強(qiáng)，海權(quán)辦可內(nèi)設(shè)一個(gè)專司極地事務(wù)的機(jī)構(gòu)。另外，中央外事委應(yīng)將涉海、外交、國防等白皮書中維護(hù)海洋權(quán)益的內(nèi)容進(jìn)行整合，發(fā)布“海洋權(quán)益維護(hù)”白皮書并專章闡述極地事務(wù)，明確其在中國海洋權(quán)益維護(hù)工作中的地位。

二是進(jìn)一步理順對(duì)極地考察工作的組織管理。正如前文所言，中國的極地考察工作之前由國家海洋局所屬的極地辦和中國極地研究中心共同負(fù)責(zé)，存在一定的職能交叉問題。2018年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家海洋局被撤銷，其大部分職責(zé)被新組建的自然資源部承接，但極地考察領(lǐng)域的“雙頭”管理體制沒有發(fā)生變化。在此情形下，自然資源部應(yīng)進(jìn)一步明確部門職責(zé)，理順相關(guān)工作機(jī)制。如可考慮將極地辦改為“極地考察管理局”，作為自然資源部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)極地考察的組織管理工作，統(tǒng)一對(duì)人、財(cái)、物等資源進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和配置。同時(shí)以中國極地研究中心為主，將自然資源部所屬科研機(jī)構(gòu)中的極地研究力量整合起來，將其打造為更加純粹、實(shí)力更強(qiáng)的研究機(jī)構(gòu)，更好地為中國參與極地事務(wù)提供智力支撐。

三是加快極地立法步伐并提高立法層級(jí)。繼圍繞南北極考察活動(dòng)出臺(tái)了一系列行政規(guī)章之后，國家海洋局于2018年2月發(fā)布了《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》，以更好地保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。[33]今后，新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部將從更高的層級(jí)、更寬的領(lǐng)域承擔(dān)起這項(xiàng)工作。2017年12月，十二屆全國人大常委會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)經(jīng)過充分調(diào)研，建議將南極立法列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。[34]這是一個(gè)積極的信號(hào)，將使中國在維護(hù)南極權(quán)益、管理南極活動(dòng)、參與南極治理中進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有法可依。隨著南極立法工作不斷取得進(jìn)展，北極立法工作也應(yīng)盡快提上日程。與南極地區(qū)相比，北極地區(qū)的法律性質(zhì)更復(fù)雜、國際競爭更激烈，中國各行為主體的北極活動(dòng)更需要相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)范和保障。

就“不越位”而言，政府應(yīng)處理好與其他主體的關(guān)系，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)它們的參與自主性和積極性。

對(duì)于科研團(tuán)體，政府需加大支持力度并鼓勵(lì)協(xié)同創(chuàng)新。針對(duì)中國極地研究起步晚、積累少的問題，科技部、教育部、國家自科基金委等應(yīng)加大專項(xiàng)資助力度，保障極地研究持續(xù)、快速發(fā)展。各科研院所應(yīng)強(qiáng)化人才培養(yǎng)模式、優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，在與極地相關(guān)的各學(xué)科領(lǐng)域形成“領(lǐng)軍人物-中年骨干-青年博士”的梯級(jí)人才隊(duì)伍，擴(kuò)大專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)的規(guī)模。同時(shí)，在確保國家安全的前提下加強(qiáng)極地科技外交，促進(jìn)科技要素自由流動(dòng)，充分利用國際科技資源取長補(bǔ)短。[35]中國的極地研究不僅要做大，還要做強(qiáng)。建議由中國極地研究中心牽頭，聯(lián)合相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)等組建“中國極地問題協(xié)同創(chuàng)新中心”，打破體制壁壘和學(xué)科差異，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)-學(xué)-研聯(lián)動(dòng)和多學(xué)科互鑒創(chuàng)新。

對(duì)于環(huán)境NGO，政府應(yīng)在加強(qiáng)引導(dǎo)的同時(shí)充分釋放其活力。由于歷史原因，中國的很多環(huán)境NGO為官辦性質(zhì)，對(duì)草根環(huán)境NGO和國際環(huán)境NGO又管制較嚴(yán)，所以環(huán)境NGO在政府的“偏愛”或“冷落”下都缺乏活力。隨著社會(huì)力量的發(fā)展壯大，政府的態(tài)度應(yīng)轉(zhuǎn)向中立，在完善相關(guān)法律制度、明確環(huán)境NGO法律地位的前提下逐漸放松管制，增強(qiáng)其獨(dú)立性。具體在極地事務(wù)上，一方面政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，如在全國海洋宣傳日設(shè)立極地主題、組織極地主題展覽等，促使中國環(huán)境NGO關(guān)注極地事務(wù)并發(fā)揮對(duì)公眾的普及、宣傳作用。另一方面，中國環(huán)境NGO應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與科研團(tuán)體、企業(yè)以及國際環(huán)境NGO的互動(dòng)往來，增強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)，優(yōu)化資金來源，提高國際化能力。

對(duì)于企業(yè)，政府應(yīng)在尊重市場原則的前提下完善激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制。作為當(dāng)前極地治理中最為活躍的新興主體，企業(yè)既是極地經(jīng)濟(jì)開發(fā)的“排頭兵”，也是極地生態(tài)環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)者。因此，政府一方面應(yīng)為之創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，如針對(duì)極地項(xiàng)目制定優(yōu)惠政策、促進(jìn)極地研究成果與企業(yè)實(shí)際需求對(duì)接、建立合理的極地投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等；另一方面還必須加強(qiáng)監(jiān)管，防范企業(yè)在極地開發(fā)中出于盲目逐利采取機(jī)會(huì)主義行為，有損國家形象和聲譽(yù)。與此同時(shí)，企業(yè)應(yīng)把握極地開發(fā)機(jī)遇，在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上制定相關(guān)戰(zhàn)略計(jì)劃；打破追求利潤和承擔(dān)責(zé)任之間的對(duì)立，自覺把企業(yè)形象視作企業(yè)利益的重要部分；進(jìn)一步支持科研團(tuán)體、環(huán)境NGO等參與極地治理，并接受它們的幫助和監(jiān)督。[36]

四、結(jié)語

作為中國極地利益的承載主體，政府、科研團(tuán)體、環(huán)境NGO和企業(yè)構(gòu)成了中國參與極地治理的行為主體。其中，政府是核心主導(dǎo)，科研團(tuán)體是傳統(tǒng)主力，環(huán)境NGO和企業(yè)是新興力量，它們相互協(xié)調(diào)配合，共同維護(hù)中國的極地利益并推動(dòng)極地善治。不過，當(dāng)前中國對(duì)極地治理的多元參與機(jī)制，基本是在政府主導(dǎo)和推動(dòng)下形成的，還需進(jìn)一步探索各主體的有效整合與緊密合作。而在這一過程中，鑒于極地治理較高的政治性以及中國的政治體制，關(guān)鍵還在政府，即政府既要做到“不缺位”，為其他主體創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，也要做到“不越位”，調(diào)動(dòng)其他主體的參與自主性和積極性。

進(jìn)一步來看，中國參與極地治理是一個(gè)全球治理層面的問題，也是一個(gè)國家治理層面的問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，并把全面參與全球治理和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。因此，構(gòu)建中國參與極地治理的多元主體協(xié)同機(jī)制是對(duì)全球治理轉(zhuǎn)型的積極回應(yīng)，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。隨著涉及極地的法律政策陸續(xù)出臺(tái)、體制機(jī)制日益完善，中國應(yīng)在準(zhǔn)確把握國際國內(nèi)兩個(gè)大局的基礎(chǔ)上協(xié)同各個(gè)主體、利用多種資源，在從極地大國向極地強(qiáng)國邁進(jìn)的過程中承擔(dān)更多責(zé)任、做出更大貢獻(xiàn)。