議程設置與公共政策私用的風險探析

王振艷 （石家莊學院歷史文化學院，河北石家莊 050035）

王春城 （河北師范大學公共管理學院，河北石家莊 050024）

一、政策議程蘊含公共政策私用風險

政策議程是公共政策活動過程的肇始，其地位作用、設置模式以及途徑等方面，均不同程度地蘊含了被私用的風險，進而導致公共政策偏離其公共性的應然屬性，造成不良后果。

（一）政策議程設置的地位作用

政策議程設置是由一系列的程序構成的，主要指的是社會公共問題進入政策執(zhí)行主體構成的政策子系統(tǒng)范圍，并成為政府特別關注的、經過深思熟慮后下定決心要解決的公共政策問題的過程。也就是說，某一社會問題的影響范圍擴大，通過某種方式能夠引起政策相關主體的關注，且政府會針對此問題提出特定的解決方案，使解決此問題的程序正式啟動。簡言之，社會公共問題成為政策問題的過程，是沿著私人問題、公共問題、議題、系統(tǒng)議程到制度議程的線路發(fā)展的。也就是說，政策問題先由私人問題引發(fā)出來，進而那些影響到社會公眾的普遍問題又引起政府及廣大公民的關注，即進入到系統(tǒng)議程，由此政府下定決心要解決這些政策問題，并將其納入政策范圍內，實現制度議程［1］。因此，議程設置是公共政策過程的首要環(huán)節(jié)，為公共政策后續(xù)階段的發(fā)展指明了方向。只有發(fā)現了需要解決的問題，才能研究解決問題的方案、選擇切實可行的解決辦法、實際去執(zhí)行解決方案，根據實際情況的變化及時調整政策方案，最終真正地解決問題。

公共政策是一種公共產品，體現并維護公共利益［2］，政策議程設置為政府對公共利益進行權威性分配奠定了基礎。發(fā)現并確認社會公共問題是政府公共政策活動的重要前提，議程設置則確定了公共政策活動的問題取向。在以政府及其公共部門發(fā)揮主導作用的政策活動中，政府運用公共權力去解決那些阻礙甚至威脅社會正常運行和發(fā)展的社會公共問題，旨在維護公共秩序、促進公共利益、增進公平正義——這些都是公共政策之公共性的具體內容。

政策議程的實質是公共問題的選擇過程，同時政策議程設置也奠定了公共利益的權威性分配，因此，政策議程設置蘊含私用風險主要存在于對政策問題的選擇性界定過程中，即解決涉及社會公眾公共利益的問題還是少部分人的私人利益問題，這個度的把握牽扯著政策議程設置是否被私用，需要政策問題選擇主體依據客觀實際作出科學公正的抉擇。而且政策問題的解決直接關系利益的分配，也就直接影響著公共政策的公共性，一旦涉及謀取私人利益的公共問題進入政策議程，那么政策議程設置就成為個別主體謀取自身利益的工具，破壞了公共政策的公共性，進而損害他人或整個社會的利益。因此，政策議程設置被私用行為過度影響，對公共政策公共性的侵蝕是十分突出的。

（二）政策議程的設置模式

美國學者科布提出，根據政策問題的提出者在議程設置中的作用、影響范圍、價值取向的不同，可把政策議程設置分為外在提出模式、內在提出模式和政治動員模式等三種：在外在提出模式中，政策問題是由政府及其相關政策子系統(tǒng)之外的個人或者相關團體提出的，通過一定的方式來表達的政治訴求，該模式影響力較弱，并且進入政府議程的時間較長，甚至會遭到政府部門的否決或者大幅度修改，不能真實反映訴求者的利益需要；在政治動員模式中，權威性的政治主體提出政策問題，并動員政府機構、社會團體、社會公眾等一起將政策問題推入政策議程。這種模式的關鍵在于權威性的政治領袖及其領導班子，之所以需要社會團體及公眾的推動，是要為此項政策的實行尋求支持與理解，減少政策實施中的障礙；在內在提出模式中，政策問題主要由政府機關內部及其工作人員提出，他們設法將自己認為應該成為政策問題的公共問題納入政策議程。在此過程中，社會與公眾參與的程度比較低，基本上是政府內部的決定，這就為政策私用提供了很大的空間［3］。

仔細分析不難發(fā)現，三種政策模式均存在被私用的風險。在外在提出模式中，部分政策行動者可能會利用民眾的從眾心理，對某些問題推波助瀾，借助群眾的力量將主要涉及其私人利益的問題推進政府議事日程；內在提出模式則蘊藏著更大的私用風險，特別是政府機關及其工作人員在政策問題選擇中的主觀性，他們是政策問題的決策者也是政策資源的掌控者，根據理性經濟人假設，他們所采取的行動極有可能是利己的；在政治動員模式中，政策私用的可能主要存在于權威性的政治主體對于某一公共問題決策的非公共性，試圖以說服教育的方式讓其他社會主體接受有利于自己的政策議題。

（三）政策議程的設置途徑

社會要求的多樣性和復雜性總會把政府置于回應不足的局面［4］，社會中各種各樣的公共問題，有的能很輕松地進入政策議程，有的則很難進入甚至被排除在政策議程之外，而且，現實中有很多非公共問題進入了政策議程，因此，理解公共問題通過何種途徑進入政策議程十分重要。例如，作為政策咨詢子系統(tǒng)主要組成部分的專家學者，在其專業(yè)領域，可通過其特長與優(yōu)勢更好地發(fā)現某些政策問題，從而為政府議程設置提供科學依據與建議。再如，不同的利益集團通常會根據自己掌握的政策資源，進行利益的角逐與分配，通過競爭、博弈與討價還價，或者通過游說、宣傳、抗議、施加壓力等手段將本集團所關注的公共問題推入政策議程。

鑒于政策議程設置客觀存在的功能與作用，某些群體便會想要從政策問題設置中獲取私人利益。例如，利益集團為實現本集團的利益，會利用自身掌握的各種資源與政治組織、專家學者等達成協(xié)議，成為盟友，然后運用大眾傳播媒介為私人領域問題造勢，促使問題進入政策議程，實現其私利。

二、公共政策私用在議程設置中的表現

政策議程設置的主要任務是確定政策問題。社會公共問題想要成為政策問題需要符合以下三個條件：首先，事件或者問題要十分明晰并且嚴重；其次，然后需要引起政治權威者或相關專家的關注及預測；最后，符合開放、民主和正常的機制與秩序。其中，前兩個條件需要第三個條件的配合，即按照開放、民主的問題察覺機制與程序來保證其被納入政策議程。從理論上講，社會公共問題進入政策議程應該是符合以上三個條件的，然而事實上存在眾多的不規(guī)范的政策問題確認，阻礙真正的政策問題進入政策議程，主要是由于在政策議程建立過程中不同主體價值利益的沖突導致政策問題的私用。具體包括：

（一）組織層面對政策議程私用的影響

政治組織作為建立政策議程的重要途徑，在政策問題的確定上有很大的影響作用，當然這也為政治組織私用政策問題提供了很大空間。一般來講，政治組織主要包括政黨、政府以及政黨所領導的各種群眾組織和團體，他們擁有一定的組織形式，并擁有金錢等各種施加政治壓力的手段，因此，為提出反映一定利益需求的政策問題提供了必要的條件［5］。在我國，中國共產黨代表最廣大人民的根本利益，政府機構以為人民服務為宗旨，這在價值規(guī)范上講是毋庸置疑的。但實際上，在個別情況下，政治組織在界定政策問題時會忽視廣泛的公眾利益，偏離政策問題的公共性，充當少數人謀取私利的工具。例如，2007年天津市藍印戶口事件，即購買申辦藍印戶口條件為購買價值100萬商品房辦理1戶，投資申辦藍印戶口條件為投資200萬元辦理1人，解決范圍為投資企業(yè)法定代表人、投資者本人及配偶和未婚子女，且必須有本人名下住房。天津市政府這一政策的出臺無疑是為金錢資源豐富的群體提供了便利和特權，而將無力購買和投資的普通人拒之門外。眾所周知，天津市作為經濟社會較為發(fā)達的直轄市，其教育資源十分豐富，教育實力十分雄厚，高考優(yōu)勢也十分明顯，藍印戶口政策的實施激發(fā)了天津市周邊地區(qū)富裕人家的高考移民意愿和行動。天津市政府出臺此項政策造成了嚴重的社會不公，違背了公共政策的公共性，使公共政策淪為實力雄厚群體的謀取特殊利益的跳板。

（二）制度層面對政策議程私用的影響

民主制度的完善對保證公共政策實現其公共性具有重要作用。實行民主制度是為了保障人民當家作主的權利，包括參與國家事務、經濟社會事務和自身事務，根本目的是保證公民的各方面利益訴求得到充分的表達與實現。民主制度在形式上主要表現為選舉制度與代表制度，在我國則是人民代表大會制度與共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度。這兩種制度要以深刻的群眾基礎為支撐，代表人民的利益，表達人民的心聲，因此，民主制度在對政策問題的確定上具有重要的意義與作用。然而，當前我國的民主制度還存在不盡完善的地方，致使政策問題的確定中存在私用的現象。例如人大代表應該是廣大人民群眾的代言人，其職責是深入群眾，了解群眾真正的需求，而現實生活中的狀況是，個別人大代表忽視與廣大人民群眾的交流溝通，或者僅僅與自己感興趣的社會群體進行接觸，并作為其提出議案的基礎，也就出現了一些“荒唐的議案”：來自北京某文化館的代表王某，建議農村兒童不應該被鼓勵上大學，因為農村的孩子一旦開始學習了，它們將不會再回到祖祖輩輩生活過的家鄉(xiāng)，這將是一場悲劇。這一邏輯無疑是對教育公平的漠視與挑釁。正是因為這些人大代表長期脫離人民群眾，沒有真正地去調查實踐，造成思考問題的片面性與主觀性。

（三）大眾傳播媒介對政策議程私用的影響

在科學民主不斷發(fā)展的今天，大眾傳媒的作用日益明顯，它們?yōu)檎邌栴}的發(fā)現與解決提供豐富的資料與信息，同時也對公共政策進行宣傳并引領輿論導向。大部分國家的憲法都規(guī)定公民享有言論與出版自由，而這些言論與出版的載體正是擁有多種表現形式（報刊、書籍、廣播、電視等）的大眾傳媒。大眾傳播媒介作為聯系人民群眾與政策決策系統(tǒng)的紐帶，為許多基層民眾的政治訴求開辟了通道，而且縮短了公眾議程的時間，以及擴大了政策問題的提出數量。因此，某個社會問題一旦引起大眾傳媒的關注，很快會在社會上產生影響，形成一定的輿論導向，成為政府不得不去解決的政策問題。所以大眾傳媒擁有強大力量去影響公共政策，這也為其自身私用政策問題提供了很大的可能性。比如，媒體比較關注某方面的問題，就會利用自身資源大肆渲染，采用多種媒體形式進行宣傳，或者抓住突發(fā)事件的發(fā)生時機人為地將問題夸大化，進而形成輿論導向，引起政策制定者的關注，將其推上了議程設置。然而此項問題實際上并不是特別明朗與嚴重，并不具有普遍意義，不能代表廣大人民的利益要求，這就形成了大眾傳媒對政策問題的私用。

可以發(fā)現，目前媒體的過度市場化，使得個別媒體漸漸失去了初心，以獲取私利為目標，形成了媒體暴力。印度部分媒體公然對政客收受錢財，為其競選宣傳造勢，根據相關的價目安排，刊登競選者的各種有利新聞，甚至會利用貶低對手的方式來提高支持率。印度媒體的做法實乃為了一己私利而不顧為公眾呈現虛假的一面，蒙蔽公眾的眼睛，影響決策者的價值判斷，從而無法解決真正的問題。另外，大眾傳播媒介對某一社會問題的大肆報道，很可能會造成社會的恐慌，影響社會秩序。同性戀群體問題在我國還沒有發(fā)展到普遍的程度，人們對于這個問題多處于好奇狀態(tài)，部分媒體就恰好利用大眾的這種心理過分地去報道同性戀群體的生活，為自己博得銷量與關注度，最終造成了這一群體的困擾與恐慌，甚至很容易刺激他們做出過激行為，不利于社會穩(wěn)定。同時國外部分地方同性戀婚姻合法化后，一些媒體在國內鼓吹平等與自由，給政府施加壓力要求我國同性戀婚姻合法化，意圖左右政府決策，沒有顧及中華傳統(tǒng)的倫理道德與行為規(guī)范，僅僅是抓住這一噱頭，提升自身知名度與關注度的私用政策問題。

此外，政策問題的私用還與表達技巧與方式有一定關系。無論是組織層面的政黨、壓力集團，還是民主制度層面的人大代表等，如果他們不想讓某一社會問題成為政策問題，在提交問題分析報告時就會撰寫得過于冗長，難以引起當局者的關注，或者控制大眾傳媒對該問題不予報道宣傳，甚至是運用虛假信息來隱藏事實的真相。

三、議程設置階段政策私用的原因

在社會問題中，何以某些問題就可以進入政策議程而成為政策問題，甚至有些問題并非公共問題，而是為個人利益服務的，卻能進入政策議程，那么造成這些政策問題私用的原因是什么呢？概括起來，有如下三點原因：

（一）利益的驅使

在市場化高速發(fā)展的今天，人們多是受利益的驅使產生行為動機，作出行動決策。資源的有限性要求人們去競爭，去博弈，從而得到自己想要的東西，因此，公共資源就成為很好的利用對象，并且具有很大的利用價值。根據經濟人假設，社會個體都是作為理性自利人存在的，即是以完全追求物質利益為目的而進行經濟活動的主體，人人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并有可能為此不擇手段。因此，所有人都看重公共資源這一塊“肥肉”，而只有相關的利益主體，為了既定的自身利益，動用所掌握的公共權力，才能“吃得到”，同時由于惰性心理的作用，大部分的權力擁有者不會去努力將公共資源、公共利益這一塊“蛋糕”做大做強，從而去獲得更多的利益，而是在既定“蛋糕”的基礎上努力去分得屬于自己最大的那一部分，不去管公共資源的服務對象是全體社會公眾，因此，作為資源分配依據和形式的政策問題就被私用了。

（二）程序的不規(guī)范

沒有規(guī)矩，不成方圓，沒有嚴格規(guī)范的程序，會導致政策問題的提出環(huán)節(jié)被暗箱操作，折損公共性。在我國，公共問題進入政策議程成為政策問題的程序在具體執(zhí)行中難以統(tǒng)一規(guī)范，出現了領導的“三拍”型政策：一拍腦門，提出政策問題；二拍胸膛，保證政策問題的有效實行；三拍屁股，政策問題界定失敗后，拍屁股走人，不承擔相關責任。這也體現出政策問題確定程序缺乏必要的約束機制。另一方面，對既定實施程序遵循的缺失是造成程序不規(guī)范的又一重要原因，而且公共政策缺乏一定的標準性也導致政策實施的非程序性與非規(guī)范性，致使政策被私用。政策議程設置解決的是社會公共問題，而它們大都涉及標準化問題，甚至是需要以確定的標準來解決，例如，食品出現問題，就會引發(fā)執(zhí)行檢測標準是否正確的疑問等等。所以部分自利主義者利用標準化的缺失加之錯誤的政績觀，難以準確執(zhí)行政策實施程序標準，形成政策私用的局面。

（三）制度的缺失。

英國思想史學家阿克頓勛爵曾指出：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！庇捎谖覈裰髡蔚陌l(fā)展不夠完善，保障公共政策實施的各項制度法規(guī)存在不完善的地方，而且名義上是由公民賦予政府機關及其工作人員的權力，然而現實生活中權力畢竟掌握在少數人手中，他們能否真正運用公共權力來實現公眾利益和為公眾服務，是有待思考的問題。盡管社會公共問題進入政策議程的途徑有很多種，但實際上往往是權力持有者利益角逐行為，缺乏必要的制度與程序規(guī)范，特別是監(jiān)督機制的重要缺失，這主要是因為公眾對于政策實施過程的參與制度不健全，參與程度不高。大部分公眾對于公共政策都是一知半解，并且置身事外漠不關心，或者從眾心理主導難以真實表達個人的建議與見解，因此，容易造成政策主體的主觀臆斷，導致政策問題的私用。

四、完善議程設置與防治政策私用

政策議程設置是政策過程的首要環(huán)節(jié)，對政策問題的確定左右著政策公共性的維持或是偏離。由于在政策過程中，正是影響主體行為選擇的內外因素，即內部主觀利益的驅使、外部程序制度的缺失導致政策議程設置被私用，因此，在防治政策私用時既要關注主體利益需要的規(guī)范，也要注重相應的外部監(jiān)控機制。

（一）加強對政策相關主體的思想教育與專業(yè)知識培養(yǎng)，提高他們的思想覺悟與專業(yè)能力

由于政策決策和執(zhí)行主體來源復雜，其知識構成與思想水平參差不齊，也就很難保證所有的政策主體以服務公眾為使命，并且有能力去完成服務社會的任務。因此，這就需要集中對政策主體進行思想教育和知識培養(yǎng)。思想教育旨在定期對政策相關主體進行價值理念上的教育活動，包括了解他們的思想動態(tài)、跟蹤調查他們的行為取向、驗收他們的思想成果等，從而達到樹立公眾利益為主、增強服務意識的目的。專業(yè)知識培養(yǎng)主要指政策相關主體對政策問題的科學掌握，提高其問題察覺能力、問題界定能力和問題描述能力，避免因無知導致的問題私用。

（二）加強對政策議程設置的監(jiān)督

政府部門要改變以往關起門來決策的作風，在政策問題的設置與解決上要借鑒專家的意見，以彌補自身作為行政人員“當局者迷”的專業(yè)性的缺乏。還要注重廣大人民群眾的積極參與，監(jiān)督政策制定者提出的政策問題是不是自身所面臨的亟須解決的公共問題，是否符合社會公眾的公共利益。要使公眾積極參與政策過程，有關部門就要拓寬公眾監(jiān)督的渠道，無論是政府網站還是實體部門的信訪機構，都要充分發(fā)揮作用，實現政策信息公開，讓社會公眾真正了解政策議程，提升參與興趣與熱情，與此同時，政府部門應該接受社會公眾的監(jiān)督與質詢，實行信息反饋，避免一些問題引起關注后的不得而終。

（三）建立健全相應的法律法規(guī)，使政策私用問題的解決得到權威性的法律保障

在法治國家，嚴明的律法往往是解決復雜社會問題的一劑良藥。當前，由于我國的民主法治發(fā)展的不夠完善，導致有些人對政策問題的私用有恃無恐。有必要制定一套完整的法律法規(guī)來對政策問題私用進行強制性的約束，運用相應的法律武器維護公共利益。同時，明確規(guī)定私用政策問題的懲處辦法，鼓勵舉報政策私用現象，做到賞罰分明。有了相關法律的保證，還要確保具體法律的貫徹執(zhí)行，這就需要執(zhí)法機關的努力，認真排查政策私用的行為，做到“執(zhí)法必嚴，違法必究”。

（四）充分合理利用大眾傳媒

大眾傳媒作為重要的政策議程設置途徑，在政策問題私用的治理上也有很大的作用空間。大眾傳媒主要是從精神層面發(fā)揮作用，通過輿論導向影響人們的認知與判斷。例如，可以定期邀請政府官員、專家學者、社會各界代表組織等針對某一公共問題進行探討，將各方的意見表達呈現給公眾與政策主體，成為政策主體決策與公眾參與的信息依據，從而讓正能量成為媒體的主流。同時，堅決披露或抵制私用政策問題的現象，利用媒體將這種態(tài)度傳播出去，讓政策相關主體找對方向，朝著正確的方向努力。

總之，政策議程設置就是政策相關主體運用一定的方式方法推動某一社會公共問題納入政府政策議程，成為政策問題。在此過程中，政策議程設置的私用主要是政策問題的私用，即政策相關主體為實現自身的利益與目標影響政策議程設置。預防和治理政策問題被私用，就要從公共利益出發(fā)，真正去發(fā)現和解決屬于公眾的公共問題，保證和促進公共政策的公共性。

［1］錢再見.現代公共政策學［M］.南京：南京師范大學出版社，2007：283.

［2］沙奇志.政府公共政策制定中的公共利益與公眾參與［J］.江淮論壇，2010，（5）：49-53.

［3］COBB R，ROSS J，ROSS M H.Agenda Building as a Comparative Political Process［J］.American Political Science Review，1976，70（1）：126-138.

［4］張康之.在公共行政的演進中看行政倫理研究的實踐意義［J］.湘潭大學學報：哲學社會科學版，2005，（5）：41-49.

［5］陳慶云.公共政策概論［M］.北京：中央廣播電視大學出版社，2003：83-105.