新西蘭政府生產(chǎn)力評價及其啟示——以教育生產(chǎn)力評價為個案

李文彬 鄭方輝,b（華南理工大學 .公共管理學院 b.法學院，廣東廣州 510640）

為進一步提高公共財政資金的使用效率和效益，提升民生公共服務的質(zhì)量和回應性，強化政府履行受托責任的能力，新西蘭政府從2004年開始引入生產(chǎn)力評價（productivity measure），從投入（input） 和產(chǎn)出（output）的維度對教育和衛(wèi)生領(lǐng)域的政府生產(chǎn)力進行年度評價。對于新西蘭政府生產(chǎn)力評價的重要實踐，目前我國學界未做介紹和評析，只有少量關(guān)注其政府績效評價實踐的文獻。如孫迎春、周志忍從評估目的和評估體系等方面總結(jié)了新西蘭政府績效評價的特點［1］。牛美麗、馬駿對新西蘭推行預算績效管理的條件、進程和具體措施進行了分析，描述了產(chǎn)出和效果分離的意義［2］。對于這個較早推行政府生產(chǎn)力評價并卓有成效的國家，國內(nèi)學界的關(guān)注度明顯不夠，且缺乏個案“深描”和微觀分析。這就為本文提供了切入點：以新西蘭國家統(tǒng)計局發(fā)布的《新西蘭政府部門生產(chǎn)力評價報告》為藍本［3］，以教育生產(chǎn)力評價為個案，厘清政府生產(chǎn)力評價的邏輯框架，深描其技術(shù)路徑，分析其啟示與借鑒。

一、新西蘭教育生產(chǎn)力評價的內(nèi)容

生產(chǎn)力的概念最早起源于農(nóng)業(yè)，后來被廣泛應用于工業(yè)和服務業(yè)測量。生產(chǎn)力一詞反映某種投入(如勞動力和資金)與產(chǎn)出(如產(chǎn)品和服務)的關(guān)系［4］。 概括地說，生產(chǎn)力是效率的測量單位，代表投入量與產(chǎn)出量的比率（P=Output／Input），可以解釋資源得以高效使用的程度。生產(chǎn)力的產(chǎn)生過程為：投入—過程—產(chǎn)出。其中，投入包括人員、資金、技術(shù)、設(shè)備、信息、時間等方面的投入，而產(chǎn)出則體現(xiàn)為數(shù)量和質(zhì)量兩方面。就產(chǎn)出的數(shù)量而言，最直觀的是貨幣化收益和提供服務的種類、數(shù)量以及服務對象人數(shù)；而質(zhì)量則包括過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量，主要體現(xiàn)為生產(chǎn)和服務的回應性和服務對象的認可度、忠誠度以及參與度。生產(chǎn)力評價具有三個特征：首先，生產(chǎn)力評價覆蓋投入和產(chǎn)出，強調(diào)以最少的投入獲得最大產(chǎn)出。其次，生產(chǎn)力評價的主要目的是厘清投入和產(chǎn)出（數(shù)量和質(zhì)量）變化之間的邏輯關(guān)系，從而掌握提高生產(chǎn)力的規(guī)律和工具。最后，生產(chǎn)力評價注重增量評價，即對既定投入或新增投入對產(chǎn)出變化量的影響。生產(chǎn)力的提高意味著投入不變而產(chǎn)出增加，或是產(chǎn)出不變而投入減少，即單位投入產(chǎn)出量的變化率［5］。因此，生產(chǎn)力是一個比較性的增量概念，突出測量與評判投入—產(chǎn)出比率的變化情況，亦即改進情況。具體到政府生產(chǎn)力，則表現(xiàn)為政府以相同的投入獲得更多更優(yōu)的公共產(chǎn)品或服務，或者以更少的投入獲得同等或更多的公共產(chǎn)品或服務。正如海沃德所指出，公共生產(chǎn)力被定義為公共服務的有效輸送中資源被消耗的效率［6］，或者說，公共生產(chǎn)力代表公共領(lǐng)域生產(chǎn)中產(chǎn)出量與投入量的比率［7］。當政府以同樣或更少的投入獲得更多的產(chǎn)出時，意味著其生產(chǎn)力得到了提升。

新西蘭的政府生產(chǎn)力評價僅針對衛(wèi)生和教育領(lǐng)域。本文主要考察教育生產(chǎn)力評價。新西蘭的教育體系包括6歲以下的幼兒教育、6歲到16歲的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育與培訓以及高等教育，這些教育由公共和私人機構(gòu)共同提供。新西蘭也將政府的教育生產(chǎn)力界定為投入和產(chǎn)出的比率，從投入和產(chǎn)出兩個維度展開評價。投入維度主要有勞動投入、資金投入和中間消耗（Intermediate consumption）等三個指標，產(chǎn)出則從數(shù)量和質(zhì)量兩方面進行測量。

表1 新西蘭教育生產(chǎn)力評價的維度與內(nèi)容

二、新西蘭教育生產(chǎn)力評價的指標體系

（一）投入指標

教育投入共分為三個要素：勞動投入、資金投入和中間消耗。第一，勞動投入。勞動投入包括勞動力和勞動時間兩方面的投入。勞動力包括全職教師和教輔人員，勞動時間則分為教學時間和非教學時間。新西蘭在統(tǒng)計教育勞動時間數(shù)據(jù)時，分別記錄教師的教學勞動時間與其他勞動時間。對于中小學教師，新西蘭非常重視師資水平建設(shè)，將師資視為決定教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素。新西蘭教育部門相信，教師是否符合資質(zhì)要求將對學生的學業(yè)成績甚至個人成長產(chǎn)生重要影響；而沒有教師資格的成年人擔任教師或教師助理，通常難以對學生產(chǎn)生積極影響，甚至在某些情況下起反作用。相反，高素質(zhì)的教師可以有效地幫助學生提高學習成績，使其具有更高的學習能力，對人生和社會有更深入的思考。因此，新西蘭官方將中小學的師資水平確定為評價教育勞動投入的重要指標。而對于高校教師，新西蘭非常重視其工作時間分配的合理結(jié)構(gòu)，認為一個大學教師的工作時間應該是教學和科研各占40%，社會服務占20%，以確保其工作重心在教學科研，二者不可偏廢。第二，資金投入。在新西蘭教育生產(chǎn)力的評價中，資金投入包括資金本身及其附帶的服務或衍生品。首先是學校的行政性開支、物品折舊、資源消耗、地方投入、財產(chǎn)性支出和其他費用；其次是業(yè)務經(jīng)費，包括基礎(chǔ)性經(jīng)費、事業(yè)費、供暖費、水電費、維修費、毛利語教育費、全國教育成績證書費、生均經(jīng)費、困難救濟、提升教育水平的專項資金和特殊教育補助等。新西蘭教育部把學校按權(quán)屬劃分為公立、公私合辦和私立等類型，建立了覆蓋全國所有學校的財政信息數(shù)據(jù)庫，儲存了各類學校的財政資金收支數(shù)據(jù)。通過這個數(shù)據(jù)庫，教育部可以對全國各類學校的收入和支出情況進行監(jiān)測和分析，以及對學校支出的趨勢進行預測。同時，教育部將公立學校和國家控股學校的資金使用和中間消耗情況的數(shù)據(jù)明細提供給國家統(tǒng)計局，使兩個部門的數(shù)據(jù)庫可以實現(xiàn)資源共享，形成統(tǒng)一的國家教育財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)平臺。第三，中間消耗。中間消耗是指除了直接導致產(chǎn)出的勞動和資金投入，在實現(xiàn)產(chǎn)出過程中產(chǎn)生的各種隱性或間接的消耗，主要為過錯或違約賠償和資金或?qū)嵨镔H值等資金性中間消耗。出于減低成本的考慮，新西蘭明確地將中間消耗列為投入的評價指標。教育部門負責中間消耗的統(tǒng)計工作，并將結(jié)果數(shù)據(jù)提供給統(tǒng)計部門。

（二）產(chǎn)出指標

教育服務的產(chǎn)出，包括教師的備課、授課、命題、考試和閱卷，以及對學生進行督促和提供咨詢。新西蘭從數(shù)量和質(zhì)量兩方面來測量教育產(chǎn)出。在數(shù)量方面，主要使用在學生人數(shù)、毛入學率、學生鞏固率、畢業(yè)率、學分完成率等量化指標。教育產(chǎn)出的質(zhì)量主要體現(xiàn)為一定時期內(nèi)教育水平的改善，主要包括學生出勤率、成績合格率和優(yōu)良率的改善。新西蘭教育部門認為，盡管學生的學習成績在很大程度上取決于其努力程度，但教師的授業(yè)解惑也發(fā)揮著不可替代的重要作用。

1.數(shù)量指標。首先，評價幼兒教育產(chǎn)出的數(shù)量指標。主要指標包括幼兒園及其工作人員和入園幼兒的年均數(shù)量。根據(jù)國際教育標準，學前教育的主要目的是為學齡前的幼兒提供一個類似學校的環(huán)境，方便其以后更好地適應校園生活。在新西蘭，幼兒教育是針對6歲以下的孩子，滿6歲的孩子就需要接受義務教育。從2007年開始，新西蘭政府撥款資助幼兒教育，承擔每周20小時的教育費用，但具體的服務由社區(qū)幼兒園或私立幼兒園提供。新西蘭用于評價幼兒教育產(chǎn)出的關(guān)鍵指標是實際入園幼兒的總?cè)藬?shù)以及合格教師的數(shù)量，以反映幼兒教育的覆蓋面、使用率和師資情況。其他具體指標包括幼兒園報名人數(shù)、每個年齡段1月份的入學人數(shù)、每周登記在冊的為孩子服務的平均時間、需全日照料的幼兒人數(shù)、全職教師人數(shù)和教師持證上崗率等。其次，評價義務教育產(chǎn)出的數(shù)量指標。新西蘭義務教育階段是從6歲到16歲，主要由公立學校、政府控股學校和私立學校共同提供。不管入讀哪種類型的義務教育階段學校，適齡青少年都將得到政府的資助。新西蘭用于評價義務教育產(chǎn)出的關(guān)鍵指標是學生鞏固率、畢業(yè)率、成績合格率以及合格教師的數(shù)量。其他具體指標包括毛入學率、在校生人數(shù)、輟學率、畢業(yè)生合格率、外國交換生數(shù)量和獲得更高層次證書（如劍橋證書、世界著名大學錄取證書之類）學生人數(shù)等。再次，評價高等教育產(chǎn)出的數(shù)量指標。主要包括大學生入學率、課程合格率、畢業(yè)率、教師人數(shù)和科研成果數(shù)量以及海外學生人數(shù)等。最后，評價其他教育產(chǎn)出的數(shù)量指標。新西蘭的其他教育主要是指一些培訓性的教育，包括美術(shù)、舞蹈、戲劇、音樂和某些技能性的學校，如駕駛、英語和演說等。評價這類教育產(chǎn)出的數(shù)量指標包括：一是技能增加的達標率。這是針對年輕的毛利人和太平洋地區(qū)居民的職業(yè)培訓計劃項目的指標，評價標準為是否達到三級或以上的教育水平標準。二是培訓機會的數(shù)量。這些培訓項目包括：為年齡在18歲或以上的在勞動力市場中處于不利地位的人員提供一至三級的基礎(chǔ)和職業(yè)技能培訓；為已離開學校但沒有或者是只有很低的資格證書并且在18歲以上的青年提供一至三級的職業(yè)技能培訓；資助公立和國家控股學校的中學生，含高中學生（11—13年級）在一個行業(yè)或企業(yè)中實習，學習就業(yè)的技能；幫助提高工人識字、語言和技術(shù)能力的職業(yè)素養(yǎng)培訓，滿足其就業(yè)需求。

2.質(zhì)量指標。新西蘭教育部將教育產(chǎn)出質(zhì)量的內(nèi)涵界定為：所有的孩子建立了較強的學習基礎(chǔ)，所有青年人獲得受教育的機會并取得學業(yè)成就，學生能夠接觸到高品質(zhì)的毛利語言教育并產(chǎn)生積極的效果，教育系統(tǒng)提供的知識技能教育和人才開發(fā)培訓能夠推動新西蘭未來經(jīng)濟和社會的發(fā)展，教育機構(gòu)能夠有效地實現(xiàn)教育預期目標。新西蘭強調(diào)教育質(zhì)量的持續(xù)改善，例如，學生考試成績的平均分和及格率的提高程度。新西蘭用于評價教育產(chǎn)出質(zhì)量的具體指標包括：出勤率、平均分、優(yōu)良率、升學率以及高校畢業(yè)生的就業(yè)情況等。

（1）學生的出勤率。從1996年開始，新西蘭每兩年對公立和國家控股學校學生的出勤率進行了調(diào)查，按年級、學校類型定量地對學生的缺席或者逃學情況進行記錄和分析。在分析方法方面，2002年以前，僅使用算術(shù)平均數(shù)對調(diào)查數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析；2002年以后，引入比較分析方法，對學生出勤情況進行時間序列比較分析，從而掌握出勤率的動態(tài)變化。2006年，新西蘭教育部建成了中央信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了對所有學生的報名、轉(zhuǎn)校、離校信息登記和動態(tài)更新。學校的信息系統(tǒng)負責記錄學生的每天出席情況，并將數(shù)據(jù)實時上傳中央信息系統(tǒng)。新西蘭在1951年制定了出席條例，要求學校必須進行考勤并保存記錄，1989年的《教育法》規(guī)定學校必須確保學生的出勤率。目前，新西蘭各類學校的考勤登記已經(jīng)實現(xiàn)電子化。這些記錄成為評價教育產(chǎn)出質(zhì)量的數(shù)據(jù)來源。

（2）學生參加國際性考試的成績。世界上有一些旨在檢驗不同國家教育水平的國際性考試，新西蘭把學生在這些考試中的表現(xiàn)作為評價教育質(zhì)量的重要指標。這些指標包括：學生成績的平均分和分數(shù)的分布情況，學生的熟練程度，排名情況，國際閱讀、數(shù)學和科學能力測試的成績等。

（3）中小學校的資質(zhì)水平。學校教育的成功往往表現(xiàn)在其培養(yǎng)的學生在就業(yè)市場上的恒久競爭力。因此，評價學校資質(zhì)的重要標準是學校能否為學生進入大學深造或職場奠定良好的基礎(chǔ)。測量學校資質(zhì)的指標主要有：一是肄業(yè)生比例，即沒有取得“國家資格框架”（National Qualifications Framework，NQF） 規(guī)定學分的畢業(yè)生和僅獲1—13學分的全國教育成績證書（National Certificate of Educational Achievement，NCEA）的離校生人數(shù)與該學年學校畢業(yè)生總?cè)藬?shù)的比值。這是一個逆向指標。二是持有全國教育成績一級或以上證書的畢業(yè)生比例。其公式為下列某種類型的畢業(yè)生人數(shù)除以當年畢業(yè)生總?cè)藬?shù)：獲全國教育成績一級證書或國家資格框架的一級證書或者學校資格證書，獲全國教育成績二級證書并取得30—59學分，通過劍橋國際考試、獲得國際學士學位或者在12年級時獲得海外獎項，雖不被大學錄取但獲全國教育成績?nèi)壸C書并取得30—59學分或者是其他國家資格證書，被大學錄取且獲全國教育成績?nèi)壸C書并取得42—59學分或者是其他國家資格證書，被大學錄取且獲得大學獎學金（A等或B等）資助，獲得新西蘭獎學金或全國教育成績四級證書。三是考上大學的畢業(yè)生比例。其公式為以下某類畢業(yè)生人數(shù)除以當年畢業(yè)生總?cè)藬?shù)：被大學錄取且獲全國教育成績?nèi)壸C書并取得42—59學分或者是其他國家資格證書，在第13年級獲得基督教會和海外獎學金，被大學錄取，獲得國家教育成績?nèi)壸C書，獲得大學獎學金（A等或B等）資助，獲得新西蘭獎學金或全國教育成績四級證書。新西蘭的全國教育成績證書是全國資格證書框架的一部分，它開始取代學校畢業(yè)證書、預科證書和大學錄取證書。2002年，所有的學校開始實施全國教育成績一級證書來代替學校畢業(yè)證書的計劃。2003年，全國教育成績二級證書也開始頒發(fā)，但是學校仍然可以提供一個過渡性的預科證書。2004年，全國教育成績四級證書開始取代高中畢業(yè)證。

（4）學生和學校的質(zhì)量評價結(jié)果。從1995年開始，新西蘭政府啟動國家教育監(jiān)測項目，對學校的辦學情況和教育質(zhì)量進行監(jiān)測，并對四年級和八年級學生的學業(yè)成績展開年度抽樣調(diào)查（比例為3%）。調(diào)查方式包括與任課教師進行一對一的訪談和四個學生為一組的小組測試等多種。調(diào)查的內(nèi)容涵蓋科學、技術(shù)、藝術(shù)、圖表運用、音樂、信息處理技能、社會、數(shù)學、聽讀寫能力、健康衛(wèi)生等方面的課程開設(shè)與學生能力水平。調(diào)查過程全程錄像，以便存檔與核查。調(diào)查報告采用多變量比較分析方法，包括對學生的性別、社會經(jīng)濟地位、種族、年級進行交叉分析。除了教育部，新西蘭還設(shè)立了直接對議會負責的教育評價辦公室（National Education Review Office），負責對所有的學校（包括學前教育機構(gòu)和家庭教育機構(gòu)）的教育教學和管理以及政府的教育管理和服務進行生產(chǎn)力評價，特別是貧窮地區(qū)的教育情況。該辦公室每三年展開一次評價，向全社會公布評價報告。這些評價和監(jiān)測結(jié)果成為教育生產(chǎn)力評價的重要指標。

三、新西蘭教育生產(chǎn)力評價的啟示與借鑒

（一）注重評價體系設(shè)計的科學性

這種科學性主要體現(xiàn)在評價體系設(shè)計的理論依據(jù)和推導的邏輯性兩方面。在理論依據(jù)方面，該體系嚴格按照生產(chǎn)力的概念模型，從投入和產(chǎn)出兩個維度進行操作化設(shè)計。在邏輯性方面，該體系遵循操作化的要求，將投入維度分解為勞動、資金和中間消耗，再分別操作化為勞動力、勞動時間、資金本身及其附帶的服務或衍生品等具體指標；將產(chǎn)出維度分解為數(shù)量和質(zhì)量兩個方面，再分別操作化為各種教育類型的具體指標。這充分說明，生產(chǎn)力或公共生產(chǎn)力評價體系設(shè)計是一項集理論性和操作性于一體的工作，需要同時符合理論的嚴密性、邏輯性和操作的現(xiàn)實性、便捷性的雙重要求。因此，評價體系的設(shè)計，應該是理論專家和實務人士集體智慧的結(jié)晶，在保證理論的邏輯性與自洽性的前提下，夯實其操作性和便捷性。

（二）注重投入（成本）的評價

成本評價是政府生產(chǎn)力評價的題中應有之義。生產(chǎn)力的本質(zhì)是以最少的投入獲得最多的產(chǎn)出。注重投入或成本的評價，目的在于節(jié)省公共支出，減輕納稅人負擔，提高財政資金利用效率，這也是建設(shè)節(jié)約型政府的重要任務。新西蘭的政府生產(chǎn)力評價非常重視對投入成本的測算，不僅測算直接成本，還包括中間消耗，可見其精細性。因此，我國的地方政府生產(chǎn)力評價體系應該加強政府投入的評價內(nèi)容，對投入的結(jié)構(gòu)進行精細化的測算，嚴格測度投入與產(chǎn)出的比率。為此，財政和審計部門應該成為政府生產(chǎn)力評價的重要力量，不斷加強對政府支出的成本核算。同時，積極引入社會力量，發(fā)揮會計、審計、精算和評估機構(gòu)的專業(yè)水平，對政府投入成本進行社會化和專業(yè)化的測算。

（三）注重政府生產(chǎn)力信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)

信息數(shù)據(jù)是進行政府生產(chǎn)力評價的前提。新西蘭統(tǒng)計局和教育部各自建立了信息數(shù)據(jù)庫，而且實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的兼容與共享。通過信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)了政府生產(chǎn)力信息采集、儲存和分析的實時化和網(wǎng)絡化，并可對數(shù)據(jù)進行結(jié)構(gòu)分析與時間序列分析，為生產(chǎn)力評價奠定大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，達到對政府生產(chǎn)力的動態(tài)監(jiān)測。我國的政府生產(chǎn)力信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)水平還相對落后，部門間“信息孤島”的現(xiàn)象依然存在。因此，我們應該借鑒新西蘭教育生產(chǎn)力信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)的經(jīng)驗，建立一個實時動態(tài)反映政府財政投入和產(chǎn)出各項指標值的數(shù)據(jù)庫，形成以大數(shù)據(jù)為平臺的評價載體，為科學評價和分析政府生產(chǎn)力提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（四）注重踐行結(jié)果與顧客導向的評價理念

關(guān)注結(jié)果與顧客導向是西方國家開展政府生產(chǎn)力評價的兩大理念。新西蘭教育生產(chǎn)力評價就充分體現(xiàn)了這種理念：以學校、教師和學生的發(fā)展為中心，緊緊圍繞學校良性運作、教師的資質(zhì)與投入、學生的學業(yè)成績和個人成長等方面開展評價，使評價始終緊扣教育發(fā)展的核心范疇。這一理念使政府的行為始終圍繞履行公共責任，回應公眾需求，實現(xiàn)預期目標和增進社會福利等職責使命，追求外部效果和公眾滿意，而非強化內(nèi)部控制和僅對程序負責。對此，我國的政府生產(chǎn)力評價應切實確立注重結(jié)果和顧客導向的評價模式，弱化評價的過程控制色彩，使政府生產(chǎn)力評價真正回歸對“成績”和“效益”進行評價的正軌。

［1］孫迎春，周志忍.歐盟通用績效評估框架及其對我國的啟示［J］.蘭州大學學報：社會科學版，2008，（1）：34-43.

［2］牛美麗，馬駿.新西蘭的預算改革［J］.武漢大學學報：哲學社會科學版，2006，（6）：802-810.

［3］Statistics New Zealand.Measuring Government Sector Productivity in New Zealand:a Feasibility Study［EB/OL］.http://www.stats.govt.nz/browse_for_stats/economic_indicato rs/productivity/measuring-govt-productivity.aspx.

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