基本公共服務(wù)均等化視閾下京津冀流動(dòng)人口管理政策比較與發(fā)展*
——基于省級政策文本的NVivo質(zhì)性分析

劉亞娜，譚曉婷

（首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京，100089）

京津冀協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前中國三大國家戰(zhàn)略之一，其重要任務(wù)之一是推動(dòng)公共服務(wù)共建共享，形成京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。習(xí)近平總書記指出，京津冀人口總量大，地緣相接、人緣相親，能夠相互融合，需要破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的各種體制機(jī)制障礙。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。流動(dòng)人口管理一直是政府及其相關(guān)部門的一項(xiàng)重要工作。流動(dòng)人口給城市發(fā)展帶來巨大活力的同時(shí)也加大城市管理的難度。京津冀協(xié)同發(fā)展，亟待解決好區(qū)域間資源配置不均衡、基本公共服務(wù)差距大等問題，使各地區(qū)群眾能享有均等化的基本公共服務(wù)。

一、研究述評

基本公共服務(wù)均等化研究。黨的十八大報(bào)告明確將基本公共服務(wù)均等化確定為全面建成小康社會的重要目標(biāo)。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國發(fā)（2017）9 號），指出“享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是全面建成小康社會的應(yīng)有之義”。均等化，不是強(qiáng)調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)①郭小聰，劉述良.中國基本公共服務(wù)均等化：困境與出路[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2010（5）：150-158。?；竟卜?wù)均等化是增進(jìn)社會融合的重要手段，是促進(jìn)流動(dòng)人口發(fā)展的重要保障②李曉霞.融合與發(fā)展：流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的思考[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014（2）：110-116。。已有研究對基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)性問題及我國當(dāng)前非均等化的現(xiàn)狀、原因和實(shí)現(xiàn)路徑等有了較為廣泛的研究。但是，地區(qū)間研究多，相對忽視不同群體之間均等化狀況的分析；制度性研究多、實(shí)證分析較少；政府供給角度研究多，需求角度研究少。京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展水平不高，其深層次的原因之一在于三地的基本公共服務(wù)非均等化。如，公共教育資源配置不均；醫(yī)保體系對接不暢；公共文化發(fā)展不平衡；社會保障標(biāo)準(zhǔn)落差大等，需要健全公共服務(wù)法律體系等③魯繼通.京津冀基本公共服務(wù)均等化：癥結(jié)障礙與對策措施[J].地方財(cái)政研究，2015（9）：70-75。。

京津冀流動(dòng)人口及政策研究。人口流動(dòng)，一般意義指人們因就業(yè)、求學(xué)、退休、婚姻等原因離開原居住地到另一地居住的行為，是沒有戶籍管理關(guān)系轉(zhuǎn)移的定居地改變。流動(dòng)人口，是指戶籍和定居不在一地的人口。我國流動(dòng)人口已達(dá)到2.6 億多人。由于公共管理及社會服務(wù)不合理等原因，流動(dòng)人口在社會融入、勞動(dòng)力市場中難以維護(hù)其合法權(quán)益和獲得平等的地位④關(guān)信平.中國流動(dòng)人口問題的實(shí)質(zhì)及相關(guān)政策分析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（5）：70-76。。有學(xué)者總結(jié)我國流動(dòng)人口管理政策從“開放”到“管制”再到“融合”的演變過程，指出加強(qiáng)流動(dòng)人口的社會融合將是未來政策的大勢所趨。（尹德挺、黃匡時(shí)，2008）也有學(xué)者指出建國以來人口流動(dòng)政策經(jīng)歷了六個(gè)發(fā)展階段：人口自由遷移階段（1949-1957）、人口限制遷移階段（1958-1977）、人口流動(dòng)放開階段（1978-1988）、人口流動(dòng)管制階段（1989-1999）、人口流動(dòng)加快階段（2000-2008）、人口流動(dòng)深化階段（2009-）（張希，2019）⑤張希.中國人口流動(dòng)政策的嚴(yán)謹(jǐn)、特點(diǎn)與建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2019（3）：160-167+175。。京津冀是21世紀(jì)中國的第三增長極，也是吸納流動(dòng)人口的主要區(qū)域。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，導(dǎo)致人口流動(dòng)不平衡，人口流動(dòng)的不平衡進(jìn)一步加劇區(qū)域不平衡⑥葉裕民，李彥軍，倪稞.京津冀都市圈人口流動(dòng)與跨區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[J].中國人口科學(xué)，2008（2）：57-64+96。。京津冀協(xié)同發(fā)展的重要任務(wù)之一是緩解北京人口壓力過大的問題。隨著北京疏解非首都功能、雄安新區(qū)建設(shè)、以及北京通州行政功能區(qū)的建設(shè)等，區(qū)域人口流動(dòng)會呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，流動(dòng)方式也越來越多元化，也增加了流動(dòng)人口管理的復(fù)雜性。當(dāng)前針對京津冀協(xié)同發(fā)展問題，學(xué)者們開展了較多的質(zhì)性研究，從教育、環(huán)境治理等領(lǐng)域提出了對策建議。運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法對流動(dòng)人口管理政策進(jìn)行內(nèi)容剖析的研究成果較少。

推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化成為社會改革的重要課題，其研究具有比較明顯的政策指向與實(shí)踐導(dǎo)向。加強(qiáng)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，已經(jīng)成為各級政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)任務(wù)，理論研究與政策的實(shí)踐有效結(jié)合，是這一領(lǐng)域的研究關(guān)鍵⑦郭小聰，代凱.國內(nèi)近五年基本公共服務(wù)均等化研究：綜述與評估[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（1）：145-154。。一方面，京津冀流動(dòng)人口管理政策調(diào)整具有現(xiàn)實(shí)意義和必要性?；竟卜?wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也能為流動(dòng)人口服務(wù)與管理提供有利條件。流動(dòng)人口的復(fù)雜結(jié)構(gòu)及其變化使其管理和服務(wù)難度增大，對之缺乏跟蹤與管理，會使得流動(dòng)人口在跨區(qū)域流動(dòng)過程中出現(xiàn)諸多矛盾和問題⑧樊士德，周睿.長三角地區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)問題與對策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2015（8）：40-43+63。。同時(shí)，流動(dòng)人口需求鏈條長，涉及方方面面，對其管理和服務(wù)既涉及流出地，也涉及流入地各級政府，滯后的政策不能有效加以應(yīng)對⑨于學(xué)軍.中國流動(dòng)人口的特征、需求和公共政策思考[J].開放導(dǎo)報(bào)，2005（6）：20-23+1。。另一方面，京津冀流動(dòng)人口管理政策伴隨新時(shí)代要求進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，能促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2015年《關(guān)于貫徹〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見》提出疏解非首都功能，雄安新區(qū)建設(shè)、通州新辦公區(qū)等帶動(dòng)新的就業(yè)增長。2017年《北京城市總體規(guī)劃（2016～2035年）》提出京津冀區(qū)域的整體再規(guī)劃，提高區(qū)域人口、資源配置效率⑩馮虹，劉永安，艾小青.北京流動(dòng)人口調(diào)控政策的效果分析——基于個(gè)體居留意愿的視角[J].人口與發(fā)展，2019（1）：36-46+23。。

本文基于京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，著眼于流動(dòng)人口服務(wù)管理的區(qū)域一體化，開展政策研究，將問題聚焦于基本公共服務(wù)視閾，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法，對1985年以來227 份省級政府發(fā)布的流動(dòng)人口管理政策進(jìn)行文本分析?？偨Y(jié)政策的發(fā)展脈絡(luò)及演化趨勢，基于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和要求，剖析政策內(nèi)容的發(fā)展邏輯，為未來京津冀三地流動(dòng)人口管理政策的發(fā)展提供對策思路。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

以“流動(dòng)人口”“外來人口”“暫住人口”“農(nóng)民工”等為關(guān)鍵詞，標(biāo)題檢索北大法寶、京津冀省級政府網(wǎng)站。同時(shí)為保證樣本的代表性和準(zhǔn)確性，進(jìn)行了人工篩選，保證文本與流動(dòng)人口問題直接相關(guān)，最終遴選出京津冀省級政府及其機(jī)構(gòu)頒發(fā)的政策文本227 項(xiàng)。

（二）文本分析方法與QSR NVivo12 軟件的運(yùn)用

采用質(zhì)性研究方法進(jìn)行政策文本分析，從文中提取結(jié)論。文本分析是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析方法①文宏.中國政府推進(jìn)基本公共服務(wù)的注意力測量——基于中央政府工作報(bào)告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)，2014（2）：20-26+171。。運(yùn)用QSR NVivo12 軟件對京津冀流動(dòng)人口管理政策進(jìn)行編碼分析，統(tǒng)計(jì)反映基本公共服務(wù)內(nèi)容的句子數(shù)目，總結(jié)京津冀三地在不同發(fā)展階段流動(dòng)人口政策中反映基本公共服務(wù)內(nèi)容的不同側(cè)重點(diǎn)。

（三）研究過程

資料編碼對照《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》。基本公共服務(wù)包括基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等八大方面。對京津冀三地的流動(dòng)人口管理政策227 份文本逐句閱讀，同類屬性編碼合并與歸納，基于服務(wù)清單中具體每一類的服務(wù)項(xiàng)目，確定每一方面的關(guān)鍵詞。其中第八類殘疾人基本公共服務(wù)，政策文本不涉及相關(guān)內(nèi)容。最終形成20 主題，2293 個(gè)編碼參考點(diǎn)對之開展統(tǒng)計(jì)分析（見表1）。每一主題的內(nèi)涵主要界定和概括為：

第一，基本公共教育，歸納為免費(fèi)義務(wù)教育、教育扶持兩個(gè)層面。①免費(fèi)義務(wù)教育是指，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)等、保障流動(dòng)人口子女受義務(wù)教育權(quán)力。②教育扶持是指，普惠性學(xué)前教育資助、中等職業(yè)（普高）教育助學(xué)金、對舉辦學(xué)校鼓勵(lì)扶持等。

第二，基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，歸納為基本公共就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)關(guān)系處理三個(gè)層面。①基本公共就業(yè)服務(wù)是指，就業(yè)登記與人事檔案管理、職能技能培訓(xùn)與鑒定、安全教育宣傳、培訓(xùn)及就業(yè)環(huán)境安全監(jiān)管、信息咨詢服務(wù)、就業(yè)援助。②創(chuàng)業(yè)服務(wù)是指，提供創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目選擇、開業(yè)指導(dǎo)，崗位信息咨詢，貸款、融資等鼓勵(lì)扶持。③勞動(dòng)關(guān)系處理是指，勞動(dòng)關(guān)系咨詢、用工指導(dǎo)、合同規(guī)范、勞動(dòng)糾紛調(diào)解等勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)；流動(dòng)人口討薪、工資發(fā)放、用工單位保障金約束、工傷認(rèn)定及處置等勞動(dòng)人事爭議調(diào)解與仲裁；執(zhí)法、維權(quán)等勞動(dòng)保障監(jiān)察。

第三，基本社會保險(xiǎn)，歸納為養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等五個(gè)層面。①養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)保險(xiǎn)是指，主管部門宣傳引導(dǎo)，對用工單位進(jìn)行要求、對流動(dòng)人口進(jìn)行引導(dǎo)加入保險(xiǎn)。②工傷保險(xiǎn)是指，要求用工單位、鼓勵(lì)流動(dòng)人口加入保險(xiǎn)；工傷及職業(yè)病醫(yī)療救治及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

第四，基本醫(yī)療衛(wèi)生，歸納為公共衛(wèi)生及健康教育、計(jì)劃生育服務(wù)與管理、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理、食品藥品安全監(jiān)管等四個(gè)層面。①公共衛(wèi)生及健康教育是指，提供健康教育、咨詢、檔案管理；慢性病、兒童健康管理等；預(yù)防接種。②計(jì)劃生育服務(wù)與管理是指，免費(fèi)孕前優(yōu)生檢查、計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)咨詢、孕產(chǎn)婦健康管理、計(jì)劃生育家庭特別扶助、計(jì)劃生育監(jiān)督管理。③傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理是指，結(jié)核病患者健康管理、艾滋病病毒感染者和病人隨訪管理、社區(qū)艾滋病高危行為人群干預(yù)。④食品藥品安全監(jiān)管是指，基本藥物制度、食品藥品監(jiān)督檢查。

第五，基本社會服務(wù)，歸納為救助、法律援助、兒童關(guān)愛與保障等三個(gè)層面，①救助是指，特困人員救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、受災(zāi)人員救助等。②法律援助是指，提供必要法律咨詢、無償法律服務(wù)等。③兒童關(guān)愛與保障是指，留守兒童關(guān)愛保護(hù)、困境兒童基本生活、醫(yī)療、教育等服務(wù)。

第六，基本住房保障，政策文本內(nèi)容主要體現(xiàn)為公共租賃住房，是指保障城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員的基本住房問題。

第七，基本公共文化體育，歸納為公共文化體育設(shè)施免費(fèi)開放、公共文化服務(wù)提供兩個(gè)層面。①公共文化體育設(shè)施免費(fèi)開放是指，公共圖書館、文化館、體育設(shè)施等免費(fèi)開放。②公共文化服務(wù)提供是指，送地方戲等文藝演出、讀書看報(bào)、觀賞電影、觀看電視等文娛活動(dòng)。

表1 京津冀流動(dòng)人口管理政策中基本公共服務(wù)內(nèi)容節(jié)點(diǎn)分析編碼范例表

資料來源：作者自制

三、京津冀流動(dòng)人口管理政策變遷

（一）京津冀流動(dòng)人口管理政策總體情況

第一，政策發(fā)布時(shí)間及數(shù)量的規(guī)律顯著

自1985年以來，京津冀三地政府依據(jù)國家有關(guān)文件制定流動(dòng)人口管理政策?？傮w來看，政策集中在2003—2010年，其中2008、2009年達(dá)到最高峰，之后呈持續(xù)下降趨勢，到2015年開始新的增長，2016年達(dá)到峰值。其中經(jīng)歷了2003年非典，2008年奧運(yùn)、2015年京津冀協(xié)同發(fā)展等重大事件。北京最早于1985年出臺有關(guān)流動(dòng)人口管理政策，天津則于1993年，河北1995年。（見圖1）

圖1 京津冀流動(dòng)人口管理政策發(fā)布時(shí)間與數(shù)量分布圖（1985-2019）

第二，政策文本類型各地略有差異，總體以通知為主

政策文本有細(xì)則、通知、辦法、緊急通知、暫行辦法、管理規(guī)定、意見、通告、應(yīng)急預(yù)案、條例等22 項(xiàng)類型。其中，三地占比最大的是最常用的政策類型“通知”，政策性較強(qiáng)。北京1985-1995年出臺了“通知”2項(xiàng)，占比達(dá)50%，之后的三個(gè)階段分別是24 項(xiàng)（83%）、25 項(xiàng)（76%）、14 項(xiàng)（88%）（分別指政策數(shù)量及同期類型占比，下同）；天津?yàn)? 項(xiàng)（25%）、33 項(xiàng)（85%）、10 項(xiàng)（100%）。河北8 項(xiàng)（47%）、20 項(xiàng)（59%）23 項(xiàng)（79%）。相較而言，河北緊急通知類型占比大，天津出臺的暫行規(guī)定、管理規(guī)定較多。

第三，政策發(fā)文部門類型多，聯(lián)合發(fā)文占比大

北京，政策發(fā)文主體包括北京市公安局、北京市政府、北京市外來人口管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組等37 個(gè)部門。其中，①關(guān)信平.中國流動(dòng)人口問題的實(shí)質(zhì)及相關(guān)政策分析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（5）：70-76。獨(dú)立和聯(lián)合發(fā)文均占比較高的有：北京市勞動(dòng)和社會保障局9（16）（9 篇為獨(dú)立發(fā)文，16 篇為聯(lián)合發(fā)文。下同。）、北京市公安局3（13）、北京市建設(shè)委員會5（13）等；②只有聯(lián)合發(fā)文、沒有獨(dú)立發(fā)文的有：北京市流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會（0（7））、北京市總工會（0（11））等22 個(gè)部門；③只有獨(dú)立發(fā)文，沒有聯(lián)合發(fā)文的有：北京市政府（15（0））、北京市勞動(dòng)局（2（0））等7 部門。

天津，政策發(fā)文主體包括天津市政府、天津市勞動(dòng)和社會保障局等14 個(gè)部門。其中，①獨(dú)立和聯(lián)合發(fā)文均占比較高的有：天津市建設(shè)管理委員會（15（1））、天津市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會（6（1））等；②只有聯(lián)合發(fā)文、沒有獨(dú)立發(fā)文的有：天津市公安局（0（2））、天津市總工會（0（2））5 部門；③只有獨(dú)立發(fā)文，沒有聯(lián)合發(fā)文的有：天津市政府（21（0））、天津市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會（4（0））等5 部門。

河北，政策發(fā)文主體包括河北省政府、河北省勞動(dòng)和社會保障廳等21 個(gè)部門。其中，①獨(dú)立和聯(lián)合發(fā)文均占比較高的有：河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（20（10））、河北省人力資源和社會保障廳（5（9））等；②只有聯(lián)合發(fā)文、沒有獨(dú)立發(fā)文的有：河北省總工會（0（9））、河北省公安廳（0（3））11 部門；③只有獨(dú)立發(fā)文，沒有聯(lián)合發(fā)文的有：河北省政府（18（0））、河北省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會（6（0））等6 部門。

（二）京津冀流動(dòng)人口管理政策發(fā)展階段

伴隨人口流動(dòng)形勢的變化，社會對流動(dòng)人口的認(rèn)識及政府管理理念不斷發(fā)生變化，流動(dòng)人口管理政策在“管控”和“服務(wù)”兩種傾向之間擺動(dòng)，經(jīng)歷曲折的演變過程①。本文參考國家有關(guān)流動(dòng)人口管理具有典型意義的政策調(diào)整，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展脈絡(luò)，將京津冀流動(dòng)人口管理政策演進(jìn)劃分為探索、調(diào)整、規(guī)范、改革創(chuàng)新等四個(gè)階段，以總結(jié)政策變遷與發(fā)展的規(guī)律和邏輯。

第一，京津冀流動(dòng)人口管理政策探索階段（1985年—1994年）。這一階段流動(dòng)人口被看成是“外來者”，政策多以強(qiáng)制性管理為主，通過居住管理、收容遣送等方式限制外來人口自由在城市中居住和就業(yè)。1985年7月13日公安部頒布實(shí)施《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》（公發(fā)47 號），對流動(dòng)人口的居住管理進(jìn)行明文規(guī)定。北京是全國流動(dòng)人口的主要聚集地，流動(dòng)人口管理是北京市政府及其相關(guān)部門的一項(xiàng)重要工作。該階段，政策主要圍繞外地來京人員的居住管理、計(jì)劃生育等。繼1985年公安部頒布實(shí)施《規(guī)定》之后，1985年11月26日，北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于暫住人口戶口管理的規(guī)定》（京政發(fā)（1985）166 號文件），該政策從1986年1月1日實(shí)施。1987年8月13日北京市政府、北京市公安局、北京市房管局聯(lián)合頒布了《關(guān)于加強(qiáng)暫住人員租賃私有房屋管理的規(guī)定》，1991年《北京市暫住人口計(jì)劃生育管理辦法》出臺，1994年北京市人民政府辦公廳頒布《關(guān)于在全市進(jìn)行流動(dòng)人口調(diào)查的通知》。天津市1993年實(shí)施《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》，主要是加強(qiáng)對本市流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理，有效地控制人口增長。河北1995年出臺《河北省暫住人口治安管理辦法》。

第二，京津冀流動(dòng)人口管理政策調(diào)整階段（1995年—2005年）。1995年7月，中央社會治安綜合治理委員會同公安部、勞動(dòng)部等16 個(gè)部委在廈門召開全國流動(dòng)人口管理工作會議，出臺《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》，確定了“因勢利導(dǎo)、宏觀控制、加強(qiáng)管理、興利除弊”的流動(dòng)人口管理指導(dǎo)思想。各地方政府相繼出臺相關(guān)政策，形成了以流動(dòng)人口就業(yè)證、暫住證為核心，人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生和計(jì)劃生育管理部門、公安機(jī)關(guān)、工商行政部門等共同參與管理的流動(dòng)人口管理制度和服務(wù)體系。這一階段突出表現(xiàn)為保障流動(dòng)人口子女在流入地平等獲得義務(wù)教育權(quán)利，計(jì)劃生育更加重視對流動(dòng)人口管理與服務(wù)的結(jié)合，在就業(yè)領(lǐng)域通過構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系保護(hù)農(nóng)民工基本權(quán)益，在社會保險(xiǎn)方面強(qiáng)化對農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)等。

1995年5月北京市人民政府辦公廳頒發(fā)《外來人口管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，7月北京市開始施行《外地來京人員戶籍管理規(guī)定》，廢止了1985年的《規(guī)定》，但北京市對來京人員仍實(shí)行暫住登記和《暫住證》制度。1995年7月北京依據(jù)《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》《北京市計(jì)劃生育條例》和《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》制定《北京市外地來京人員計(jì)劃生育管理規(guī)定》、《關(guān)于在全市進(jìn)行外來人口普查的通告》（10月，北京市人民政府），專門針對外地來京人員的管理規(guī)范。1997年4月，中央社會治安綜合治理委員會成立流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國流動(dòng)人口治安管理工作。此后，各省、直轄市等相繼成立流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)①張希.中國人口流動(dòng)政策的嚴(yán)謹(jǐn)、特點(diǎn)與建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2019（3）：160-167+175。。2001年8月北京市勞動(dòng)和社會保障局印發(fā)《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，2002年4月北京市人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)市教委關(guān)于對流動(dòng)人口中適齡兒童少年實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法的通知》。天津，1998年2月出臺《流動(dòng)人口就業(yè)管理暫行規(guī)定》、11月出臺《天津市暫住人口戶政管理規(guī)定》。河北，《河北省暫住人口治安管理辦法（1998 修正）》（1998年1月）、《河北省流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》（2001年2月）。2003年，“孫志剛事件”后取消了收容遣送制度，標(biāo)志著對流動(dòng)人口強(qiáng)制性管理政策的轉(zhuǎn)向。同時(shí)，2003年北京等地發(fā)生“非典”公共突發(fā)衛(wèi)生事件，三地出臺了一系列關(guān)于做好外來農(nóng)民工防控“非典”工作的緊急通知。加之這一階段農(nóng)民工欠薪事件曝光增多，這一群體的基本權(quán)利逐漸得到公眾重視和中央政府關(guān)注。2004—2005年間，圍繞著農(nóng)民工工資保障、工傷、醫(yī)療、保險(xiǎn)類等政策逐漸增多。

第三，京津冀流動(dòng)人口管理政策規(guī)范化和制度化階段（2006—2014）。2006年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，確立要構(gòu)建以權(quán)利保護(hù)為中心的農(nóng)民工社會服務(wù)政策體系的總體方向。以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口的權(quán)利保護(hù)和社會服務(wù)有了明顯的發(fā)展。2006年1月1日北京市實(shí)施《北京市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理規(guī)定》，在管理理念和方式上均與以往有了較大改變。將“外地來京人員”改為“流動(dòng)人口”，明確了各級計(jì)劃生育行政部門與流動(dòng)人口戶籍地計(jì)劃生育行政部門間的“信息交流制度”。天津，2006年9月天津市政府貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等，關(guān)注建筑工地安全管理、受災(zāi)地區(qū)安撫等。河北，2006年7月河北省人民政府頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實(shí)施意見》。2007年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的意見》是規(guī)范中國流動(dòng)人口融合政策的重要文件。2012 黨的十八大指出“加快改革戶籍制度、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！?014年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)（2014）25 號），一些中小城市逐步放開戶籍準(zhǔn)入，大城市實(shí)行居住證制度，為流動(dòng)人口融入流入地奠定了一定的基礎(chǔ)。

第四，京津冀流動(dòng)人口管理政策改革創(chuàng)新階段（2015—2019）。2013年5月，習(xí)近平總書記首次提出要推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。2015年4月30日，習(xí)近平主持中央政治局會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入全面實(shí)施、加快推進(jìn)的新階段。2016年2月印發(fā)實(shí)施的《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)的重要指導(dǎo)性文件。2016年3月24日，習(xí)近平主持召開中央政治局常委會會議，審議并原則同意《關(guān)于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關(guān)情況的匯報(bào)》。2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。北京市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會2015年8月關(guān)于印發(fā)《北京市衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)均等化工作的實(shí)施方案》的通知，第一次在文件主題中突顯基本公共服務(wù)類的方案。之后，三地出臺不同主題的政策，顯示出政策的不同關(guān)注重點(diǎn)。2016年3月北京市衛(wèi)生計(jì)生委《關(guān)于流動(dòng)人口生育服務(wù)登記工作的通知》、7月北京市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實(shí)施意見》。2016年8月天津市人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)市人力社保局關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作實(shí)施意見的通知》、2018年8月天津市人民政府辦公廳《關(guān)于開展保障農(nóng)民工工資支付工作專項(xiàng)督查的通知》。2016年1月河北省人民政府辦公廳《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的實(shí)施意見》、2017年2月河北省衛(wèi)生計(jì)生委辦公室《關(guān)于印發(fā)流動(dòng)人口健康促進(jìn)與教育“動(dòng)車組”活動(dòng)實(shí)施方案的通知》等。

四、基本公共服務(wù)均等化視閾下京津冀流動(dòng)人口管理政策內(nèi)容評析

對照基本公共服務(wù)目錄框架，可以考察三地在不同發(fā)展階段其政策內(nèi)容的變化和差異。在京津冀協(xié)同發(fā)展的要求下，分析三地在基本公共服務(wù)方面的側(cè)重點(diǎn)、不足及未來政策完善和發(fā)展的主要著力點(diǎn)。

（一）總體來看，在基本公共服務(wù)方面，京津冀三地流動(dòng)人口管理政策主題與內(nèi)容具有明顯的側(cè)重點(diǎn)及缺失

從京津冀三地227 項(xiàng)政策文本關(guān)于基本公共服務(wù)20 個(gè)主題的參考點(diǎn)數(shù)量及占比的分布規(guī)律來看：一方面，突出集中在勞動(dòng)關(guān)系處理與基本公共就業(yè)服務(wù)，關(guān)注流動(dòng)人口的就業(yè)保障及水平提升。表現(xiàn)為流動(dòng)人口的用工合同規(guī)范、勞動(dòng)糾紛調(diào)解、保障流動(dòng)人口工資發(fā)放等合法權(quán)益；同時(shí)，加強(qiáng)了就業(yè)管理及技能培訓(xùn)、教育等服務(wù)。另一方面，公共衛(wèi)生及健康教育、計(jì)劃生育服務(wù)與管理穩(wěn)步增長，關(guān)注流動(dòng)人口及其親屬的計(jì)生、衛(wèi)生健康。其次，免費(fèi)義務(wù)教育、保險(xiǎn)類、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理等方面持續(xù)推進(jìn)，關(guān)注以制度完善來提升流動(dòng)人口應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的條件和能力。再者，基本社會服務(wù)、基本公共文化體育方面顯著不足。此外，創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面三地存有差異，基本公共住房方面僅體現(xiàn)在租賃房管理的內(nèi)容，政策上存有缺失。（見圖2）

圖2 京津冀流動(dòng)人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點(diǎn)編碼數(shù)量統(tǒng)計(jì)（1985—2019）

（二）各地區(qū)來看，在政策變遷的不同階段，京津冀三地流動(dòng)人口管理政策具有不同發(fā)展規(guī)律及特征

北京。一方面，總體來看，對流動(dòng)人口著力關(guān)注基本公共就業(yè)服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)與管理兩大方面，無論在哪個(gè)階段參考點(diǎn)及其占比均較為突出。另一方面，1995年之后，對勞動(dòng)關(guān)系處理及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)的關(guān)注點(diǎn)顯著增強(qiáng)。如，1—22①選取1985—2019年北京、天津、河北政府出臺的區(qū)域或地方性有關(guān)于流動(dòng)人口的政策文本，進(jìn)行人工剔除之后將三地出臺的有關(guān)流動(dòng)人口的政策文本按照發(fā)布時(shí)間的先后順序分別進(jìn)行編碼，即北京出臺的相關(guān)政策編碼為1-1、1-2、1-3……；天津出臺的相關(guān)政策編碼為2-1、2-2、2-3……；河北出臺的相關(guān)政策編碼為3-1、3-2、3-3……?！侗本┦袆趧?dòng)和社會保障局關(guān)于印發(fā)＜北京市外地農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法＞和＜北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法＞的通知》，“用人單位必須按照要求，為招用的外地農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)手續(xù)并繳納費(fèi)用，使外地農(nóng)民工在本市務(wù)工期間受到事故傷害或患職業(yè)病和患大病有關(guān)待遇問題得到妥善解決?！眲趧?dòng)關(guān)系處理，主要著力于保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。如，1—25《北京市勞動(dòng)和社會保障局、北京市建設(shè)委員會關(guān)于在全市建筑行業(yè)開展拖欠農(nóng)民工工資聯(lián)合執(zhí)法大檢查的通知》，“在實(shí)施主動(dòng)檢查的同時(shí)，要加大拖欠農(nóng)民工工資舉報(bào)案件的查處力度?！贝送?，2003年“非典”事件之后，對于流動(dòng)人口的衛(wèi)生及健康教育、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理的重視增強(qiáng)。2006年以后將對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)以及技能鑒定納入基本勞動(dòng)就業(yè)方面的工作重點(diǎn)。2009年以后對于兒童健康、疫苗接種預(yù)防等方面的工作有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。2015年之后流動(dòng)人口服務(wù)內(nèi)容范圍逐漸擴(kuò)大。（見圖3）

圖3 北京流動(dòng)人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點(diǎn)編碼數(shù)量統(tǒng)計(jì)（1985-2019）

天津。一方面，總體來看，對流動(dòng)人口突出關(guān)注計(jì)劃生育服務(wù)與管理。另一方面，1995年之后，對基本公共就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)關(guān)系處理等重點(diǎn)逐漸增強(qiáng)。如，2—4《天津市流動(dòng)人口就業(yè)管理暫行規(guī)定》，“用人單位招用流入勞動(dòng)力，雙方必須簽訂勞動(dòng)合同，其工資、社會保險(xiǎn)和福利、工作時(shí)間和休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生等應(yīng)按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定執(zhí)行，并應(yīng)具備相應(yīng)的生活條件?！被旧鐣ｋU(xiǎn)，主要集中在醫(yī)療與工傷保險(xiǎn)。如，2—13《天津市勞動(dòng)和社會保障局關(guān)于印發(fā)＜天津市農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)規(guī)定＞的通知》，“招用農(nóng)民工并在本市行政區(qū)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的各類企業(yè)和個(gè)體工商戶（統(tǒng)稱用人單位），應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。”此外，“非典”之后對于流動(dòng)人口的衛(wèi)生及健康教育、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理增強(qiáng)。2006年之后對流動(dòng)人口的管理服務(wù)工作范圍擴(kuò)大，主要體現(xiàn)在基本社會服務(wù)、基本住房保障以及基本文化體育方面服務(wù)的提供。（見圖4）

圖4 天津流動(dòng)人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點(diǎn)編碼數(shù)量統(tǒng)計(jì)（1985-2019）

圖5 河北省流動(dòng)人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點(diǎn)編碼數(shù)量統(tǒng)計(jì)（1985-2019）

河北。一方面，總體來看，政策集中于基本公共就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)關(guān)系處理、計(jì)劃生育服務(wù)與管理等層面，同時(shí)兼顧免費(fèi)義務(wù)教育、教育扶持、法律援助等舉措?；竟簿蜆I(yè)服務(wù)，前一階段主要關(guān)于流動(dòng)人口的《暫住證》管理，如，3—1《河北省暫住人口治安管理辦法》，“暫住人口必須在到達(dá)暫住地三日內(nèi)申報(bào)暫住戶口登記?！?006年之后，工作重點(diǎn)向?qū)r(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、安全教育以及政策咨詢等方面轉(zhuǎn)變。如，3-34《河北省農(nóng)民工權(quán)益保障辦法》，“公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民和農(nóng)民工開放，并按規(guī)定免費(fèi)提供公共就業(yè)服務(wù)?！薄翱h級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)行政主管部門和其他有關(guān)組織，根據(jù)人力資源市場和企業(yè)對勞動(dòng)者的需求情況以及不同行業(yè)、不同職業(yè)對從業(yè)人員基本技能的要求，組織開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)和引導(dǎo)性培訓(xùn)?！痹趧趧?dòng)關(guān)系處理方面，主要集中在切實(shí)解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資。如，3—9《河北省建設(shè)廳關(guān)于切實(shí)解決建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》，“把清欠農(nóng)民工工資作為一項(xiàng)政治任務(wù)，加大清欠工作力度，切實(shí)抓出成效?！绷硪环矫妫旧鐣ｋU(xiǎn)方面，主要涉及醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)。如3—7《河北省人民政府辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，“要將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍。”“有條件的地方可探索農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)等具體辦法，幫助他們解決務(wù)工就業(yè)期間的醫(yī)療等特殊困難?！保ㄒ妶D5）

五、基本公共服務(wù)均等化視閾下京津冀流動(dòng)人口管理政策的完善

基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)社會融合的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的個(gè)人生涯發(fā)展的重要保障，也是構(gòu)建和諧社會的重要手段①李曉霞.融合與發(fā)展：流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的思考[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014（2）：110-116。。京津冀建立健全區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)工作程序和協(xié)作平臺等，能在解決流動(dòng)人口服務(wù)管理重點(diǎn)難點(diǎn)上先行先試，為全國提供典范②李斌.扎實(shí)推進(jìn)區(qū)域“一盤棋”全面提升流動(dòng)人口服務(wù)管理水平[J].中國計(jì)劃生育學(xué)雜志，2010（4）：196-199。。由于區(qū)域發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)間差異，從根本上解決流動(dòng)人口問題還需要一定的時(shí)間過程。當(dāng)前，適應(yīng)國家區(qū)域發(fā)展政策調(diào)整，引導(dǎo)人口合理流動(dòng)的同時(shí)，基于基本公共服務(wù)均等化的要求，適時(shí)調(diào)整京津冀流動(dòng)人口管理政策，基于“以人為本，和諧發(fā)展”理念，實(shí)現(xiàn)“以均等化服務(wù)為目標(biāo)、制度保障為基、服務(wù)優(yōu)化為策”，健全圍繞流動(dòng)人口全生命周期的政策體系，使流動(dòng)人口共享、共融于京津冀區(qū)域發(fā)展。

（一）以制度完善、內(nèi)容充實(shí)保障流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化

推動(dòng)基本公共服務(wù)“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。將流動(dòng)人口看作是管理和控制的對象，還是服務(wù)的對象，是政策的基本價(jià)值導(dǎo)向，會影響到具體的政策制定及實(shí)施。京津冀地區(qū)流動(dòng)人口規(guī)模大、遷移活躍，且年齡結(jié)構(gòu)和利益訴求發(fā)生了較大變化，在公共服務(wù)、社會福利、子女教育等方面享有平等權(quán)利的呼聲越來越強(qiáng)烈。基本公共服務(wù)均等化為在新政策生態(tài)下流動(dòng)人口服務(wù)與管理政策完善提供了有力的視角。京津冀相關(guān)政策發(fā)展應(yīng)秉持“以人為本、和諧發(fā)展”的理念，把流動(dòng)人口這一龐大的群體納入基本公共服務(wù)對象范圍之內(nèi)，將其與當(dāng)?shù)鼐用褚黄鹱鳛檎峁┗竟卜?wù)的核心，充分滿足其工作、生活等各方面基本公共服務(wù)需求。政策導(dǎo)向從“管理”發(fā)展為“管理與服務(wù)并重”，圍繞流動(dòng)人口的全生命周期，補(bǔ)齊政策缺口，夯實(shí)基本服務(wù)內(nèi)容，設(shè)計(jì)切實(shí)有針對性的政策內(nèi)容體系。

一方面，計(jì)劃生育管理與服務(wù)，完善全方位、多環(huán)節(jié)的服務(wù)。將服務(wù)內(nèi)容前移，完善對流動(dòng)已婚育齡婦女提供較為全面的計(jì)生技術(shù)服務(wù)、出生缺陷干預(yù)、免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查等內(nèi)容。如，1-32《北京市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理規(guī)定》，“定期組織對進(jìn)入本市的已婚育齡婦女進(jìn)行避孕節(jié)育情況檢查；為已婚育齡婦女提供計(jì)劃生育、生殖保健等服務(wù)，指導(dǎo)其知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施，適時(shí)提供隨訪服務(wù)。”2-40《天津市人口計(jì)生委關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)＜流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例＞的意見》，“在人口和計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)中安排一定比例，專項(xiàng)用于流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理，提高服務(wù)管理水平提供必要的經(jīng)費(fèi)保障?！?-39《河北省人口計(jì)生委關(guān)于印發(fā)2010年流動(dòng)人口計(jì)劃生育區(qū)域“一盤棋”工作實(shí)施方案的通知》，“將流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化納入當(dāng)?shù)爻錾毕莞深A(yù)、免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查等民生建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容，建立完善長效運(yùn)行機(jī)制。”

另一方面，勞動(dòng)關(guān)系處理，采取一系列措施加強(qiáng)流動(dòng)人口薪資保障。如，1-33《北京市勞動(dòng)和社會保障局、市建設(shè)委員會、市公安局、市總工會關(guān)于2006年“春節(jié)”前在全市開展農(nóng)民工工資支付情況專項(xiàng)執(zhí)法大檢查的通知》，“以維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益作為根本出發(fā)點(diǎn)，把繼續(xù)解決好拖欠農(nóng)民工工資問題作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要工作來抓，加大力度解決拖欠農(nóng)民工工資問題?！?-22《天津市發(fā)展和改革委員會關(guān)于示范小城鎮(zhèn)建設(shè)工程要認(rèn)真妥善解決好農(nóng)民工工資問題的通知》，“對拖欠農(nóng)民工工資等侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的行為要依法及時(shí)糾正和處理。要暢通舉報(bào)投訴渠道；加強(qiáng)勞動(dòng)保障誠信建設(shè)，從機(jī)制上保證農(nóng)民工工資按時(shí)足額得到支付?！?-37《河北省清欠辦關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管切實(shí)防范拖欠工程款和農(nóng)民工工資的通知》，“對勞務(wù)企業(yè)勞動(dòng)用工和工資發(fā)放嚴(yán)格監(jiān)督管理；工程款優(yōu)先支付農(nóng)民工工資，不以任何理由拖欠農(nóng)民工工資?！?/p>

此外，完善工作運(yùn)行機(jī)制，為農(nóng)民工提供法律援助。如，3-24《河北省農(nóng)民工工作聯(lián)席會議2007年工作要點(diǎn)》，“合理安排法律援助專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。組織引導(dǎo)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員開展農(nóng)民工義務(wù)法律咨詢活動(dòng)。建立輸入地與輸出地之間在申請移送、案件調(diào)查取證、送達(dá)法律文書等方面的法律援助協(xié)作機(jī)制?！弊优蛯W(xué)、義務(wù)教育，切實(shí)保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。如，3-7《河北省人民政府辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，“各設(shè)區(qū)市教育行政部門要制定安排農(nóng)民工子女就學(xué)的具體辦法并組織實(shí)施?！弊》孔赓彛嗲栏纳妻r(nóng)民工居住條件。如，2-56《天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市人力社保局關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作實(shí)施意見的通知》，“加強(qiáng)對城中村、棚戶區(qū)的環(huán)境整治和綜合管理服務(wù)，改善農(nóng)民工的居住條件。”醫(yī)療衛(wèi)生，切實(shí)加強(qiáng)流動(dòng)人口及其家屬的衛(wèi)生防病、婦幼保健和醫(yī)療服務(wù)等，做好服務(wù)。

（二）以服務(wù)優(yōu)化、方式靈活促進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化

推動(dòng)基本公共服務(wù)供給“粗放型”向“精準(zhǔn)型”轉(zhuǎn)變。為避免遍地開花式的補(bǔ)償性供給造成的服務(wù)過度浪費(fèi)與供給不足并存的問題，更加聚焦流動(dòng)人口這一特殊群體，精準(zhǔn)提供符合需求的內(nèi)容?，F(xiàn)代化信息科技的進(jìn)步，為這種轉(zhuǎn)變提供了有力的支撐條件。

一方面，就業(yè)問題是流動(dòng)人口諸多問題中的首要問題，當(dāng)前在勞動(dòng)合同、就業(yè)培訓(xùn)、工資拖欠問題等方面有了大幅度提升，但還需要關(guān)注群體間和地區(qū)間的差距。如在創(chuàng)業(yè)扶助方面仍存在政策缺口，尤其是引導(dǎo)流動(dòng)人口在流入地實(shí)現(xiàn)新型創(chuàng)業(yè)的同時(shí)做好支持良好返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的條件儲備尚待完善。另一方面，當(dāng)前對流動(dòng)人口子女免費(fèi)義務(wù)教育的政策基本覆蓋，但在教育扶持方面可以進(jìn)行政策借鑒與學(xué)習(xí)。如，北京扶持流動(dòng)人口自辦學(xué)校，1-30《北京市教育委員會關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口自辦學(xué)校管理工作的通知》，“各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極創(chuàng)造條件，有重點(diǎn)地扶持一批流動(dòng)人口自辦學(xué)校，改善辦學(xué)條件。”河北，實(shí)施助學(xué)金和免學(xué)費(fèi)政策，3-55《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實(shí)施意見》，“落實(shí)中等職業(yè)教育國家助學(xué)金和免學(xué)費(fèi)政策，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村未升學(xué)應(yīng)屆初高中畢業(yè)生都能接受職業(yè)教育?！贝送猓》孔赓彿矫?，將長期在城市就業(yè)與生活的流動(dòng)人口居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。如，3-18《河北省人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實(shí)施意見》，“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個(gè)人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房。繳存住房公積金滿5年的，可申請住房公積金貸款。符合有關(guān)規(guī)定的，可申請購買經(jīng)濟(jì)適用住房?！?/p>

（三）以因地制宜、協(xié)同合作推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化

推動(dòng)基本公共服務(wù)供給“碎片阻隔”向“協(xié)同合作”轉(zhuǎn)變。京津冀三地基于協(xié)同發(fā)展的理念，取長補(bǔ)短進(jìn)行政策借鑒著力解決流動(dòng)人口公共服務(wù)方面一致性和接續(xù)問題，促進(jìn)服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)?；竟卜?wù)供給涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公安、民政等多個(gè)部門事務(wù)，需要多部門間的協(xié)作和資源整合。但由于各個(gè)部門的職責(zé)分工不同，對流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)存在差異，在一定程度上限制了對流動(dòng)人口系統(tǒng)化管理和服務(wù)的跟進(jìn)和完善。當(dāng)前，政府部門的本位主義仍然存在，職能碎片化問題尚未完全解決，因此，在京津冀地區(qū)內(nèi)部，需要加強(qiáng)部門間的協(xié)同，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、分工實(shí)施，并有機(jī)合作。同時(shí)，三地因地制宜、從實(shí)際出發(fā)，相互調(diào)適，基于一定的合作機(jī)制和合理分工，協(xié)同供給服務(wù)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)的均等化。