制度壁壘與角色偏差：政府購買社會組織服務(wù)困境研究*

方 琦，王伯承

（復(fù)旦大學(xué) 社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海，200433）

一、研究緣起與文獻(xiàn)梳理

20世紀(jì)80年代，政府購買服務(wù)作為西方世界推進(jìn)公共治理改革的一種手段逐漸興起①王浦劬等.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究——中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京：北京大學(xué)版社,2010:1-5。，并在20世紀(jì)末期傳入中國。十八大以后，隨著中國社會治理和政府職能轉(zhuǎn)移發(fā)展深化，各地政府購買服務(wù)也隨之加強(qiáng)。2013年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以及2014年、2016年財(cái)政部與民政部出臺的《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在頂層設(shè)計(jì)層面對全國政府購買服務(wù)、政府購買社會組織服務(wù)做出了規(guī)定性的要求。然而，政策本身存在缺乏對服務(wù)定價(jià)機(jī)制、參與購買服務(wù)中各主體角色定位闡釋等漏洞，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中局限性依然明顯。

政府作為購買方經(jīng)常秉持著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和體制思維覺得購買社會組織服務(wù)“不劃算”；社會組織在服務(wù)中則經(jīng)常感覺費(fèi)用低、要求高，疲于應(yīng)付②龍翠紅.政府向社會組織購買服務(wù):嵌入性視角中的困境與超越[J].南京社會科學(xué),2018(08):90-96。。對于如何看待我國政府購買社會組織服務(wù)及處理相關(guān)利益群體關(guān)系等問題，國內(nèi)學(xué)者研究著述頗豐。理論層面，研究一方面?zhèn)戎貙庹徺I社會組織服務(wù)的理論發(fā)展、實(shí)踐探索介紹③吳帆,周鎮(zhèn)忠,劉葉.政府購買服務(wù)的美國經(jīng)驗(yàn)及其對中國的借鑒意義——基于對一個(gè)公共服務(wù)個(gè)案的觀察[J].公共行政評論,2016（04）:4-22+205。。另一方面則側(cè)重于對政府購買社會組織服務(wù)行為的深層分析，并從治理視角展開討論。比如管兵通過案例研究，提出了政府通過購買社會組織服務(wù)中的競爭與反向嵌入性概念①管兵.競爭性與反向嵌入性:政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展[J].公共管理學(xué),2015(03):83-92+158。。田凱基于康曉光“分類控制”的框架提出了“分類發(fā)展”理念，認(rèn)為政府通過購買服務(wù)的方式有選擇地發(fā)展社會組織②田凱.發(fā)展與控制之間:中國政府部門管理社會組織的策略變革[J].河北學(xué)刊,2016(02):168-174。。敬乂嘉從多案例視角展示了政府通過購買服務(wù)給予社會組織一定賦權(quán)，但實(shí)則對社會組織進(jìn)行著更多的控制③敬乂嘉.控制與賦權(quán):中國政府的社會組織發(fā)展策略[J].學(xué)海,2016(01):22-33。。許源則從政府購買社會組織服務(wù)中的非競爭性現(xiàn)象入手，對政府及社會組織在購買服務(wù)中的多元邏輯進(jìn)行了討論④許源.購買場域中的組織特征及其制度邏輯:政府購買服務(wù)供給市場研究[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2016(01):76-86。。實(shí)踐層面，研究則更多元，主要聚焦于現(xiàn)實(shí)問題本身。其一是繼續(xù)關(guān)注政府購買服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境。例如政府購買服務(wù)由于概念不清、邊界不清，在思想、地域等方面存在著諸多問題，并制約著社會組織的發(fā)展⑤徐家良.政府購買社會組織公共服務(wù)制度化建設(shè)若干問題研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016(01):68-72。⑥項(xiàng)顯生.我國政府購買公共服務(wù)邊界問題研究[J].中國行政管理,2015(06):38-45。。其二是針對特定地區(qū)與領(lǐng)域的政府購買服務(wù)的內(nèi)容展開的模式、機(jī)制等類型研究。該類研究多以麻雀解剖的形式展現(xiàn)了政府購買社會組織服務(wù)的全過程，針對案例現(xiàn)象本身提出一定政策建議⑦耿羽.內(nèi)生型社區(qū)社會組織的公共服務(wù)能力研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017,19(02):37-42。⑧關(guān)爽.政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展——以廣州家庭綜合服務(wù)中心為例[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018(05):30-36。。其三是對政府購買社會組織服務(wù)以外的延伸研究，比如針對監(jiān)管問題⑨倪咸林.政府購買社會組織服務(wù)監(jiān)管:從碎片化走向整體性[J].理論與改革,2016(05):112-117。、政策設(shè)計(jì)問題⑩方琦,范斌.多元關(guān)系與運(yùn)作邏輯:社會組織扶持政策設(shè)計(jì)基點(diǎn)分析[J].理論與改革,2016(06):58-63。、供需問題?倪咸林.政府購買社會組織服務(wù)“供需適配偏差”及其矯正——基于江蘇省N 市Q 區(qū)的實(shí)證分析[J].中國行政管理,2018(07):87-92。、購買風(fēng)險(xiǎn)問題?王春婷.“洞悉風(fēng)險(xiǎn)”方解合作之困——國內(nèi)外“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”研究差異的文獻(xiàn)解釋[J].行政論壇,2018,25(05):141-148。、評估問題等?劉意露.政府購買社會組織公共服務(wù)績效雙重評估機(jī)制研究[J].黨政論壇,2019(03):43-47。。

綜上研究，我國政府購買社會組織服務(wù)處于初級階段，研究總體側(cè)重從國家治理，國家與社會關(guān)系視角進(jìn)行討論，并希望國家能對政府購買服務(wù)制度設(shè)計(jì)本身進(jìn)行完善，從而優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境。但是，鮮有研究從社會組織發(fā)展視角出發(fā)，對政府購買社會組織服務(wù)政策的內(nèi)容進(jìn)行思考。同時(shí)，在社會治理視角下，我們鼓勵多方主體之間進(jìn)行合作、互利共贏，但是主體之間的角色功能如何定位，彼此眼中的角色又是如何并未有效呈現(xiàn)?；诖?，本研究將立足社會組織發(fā)展視角，以S 市社區(qū)公益招投標(biāo)為例，運(yùn)用參與式觀察法、訪談法，嘗試?yán)斫獠⒒卮鹫徺I服務(wù)中的政策壁壘及對社會組織角色認(rèn)知邏輯。

二、個(gè)案介紹：S 市社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)的發(fā)展實(shí)踐

S 市社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)（以下簡稱“公益招投標(biāo)”）是指利用當(dāng)?shù)孛裾到y(tǒng)的福彩資金，為全市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目提供資金支持的一種政府購買服務(wù)形式。2009年4月，由S 市民政局出臺的《S 市民政局關(guān)于福利彩票公益金資助項(xiàng)目實(shí)施公益招投標(biāo)的意見》，標(biāo)志著這項(xiàng)工作全面啟動。當(dāng)時(shí)，作為政府購買服務(wù)的一種制度創(chuàng)新，在全市乃至全國產(chǎn)生了巨大影響，并為S 市推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

截至目前，S 市公益招投標(biāo)的發(fā)展共經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是2009年—2012年的探索規(guī)范期?2009年，由于第一次“試水”，全市公益招投標(biāo)預(yù)算資金4725 余萬元，實(shí)際中標(biāo)127 個(gè)項(xiàng)目，決算資金3983 萬元。這127 個(gè)項(xiàng)目分部于全市18 個(gè)區(qū)縣，最高資助145.86 萬元，為“安老”類項(xiàng)目；最低資助5 萬元，為“其他”類項(xiàng)目，內(nèi)容為“離婚勸和”。第一年試點(diǎn)項(xiàng)目總體獲社會評價(jià)較高，但是其中也出現(xiàn)了一些規(guī)范性問題，因此2010年公益招投標(biāo)實(shí)際停止了一年。，分別從招投標(biāo)服務(wù)體系、財(cái)稅管理要求以及第三方評估入手規(guī)范整個(gè)招投標(biāo)行為，并為后續(xù)可持續(xù)發(fā)展提供了制度保障?S 市相繼出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范S 市公益招投標(biāo)通知》《關(guān)于規(guī)范S 市項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算管理通知》《S 市社區(qū)公益服務(wù)績效評價(jià)導(dǎo)則》。；第二階段是2013—2016年的穩(wěn)固調(diào)適期?2013年，由于受到以上新政策的影響，各區(qū)縣和社會組織對政策理解采取了一定的保守態(tài)度，使得2013年全市整體公益招投標(biāo)工作有了較大程度的下滑，尤其在資金投入上，當(dāng)年實(shí)際資金使用6755 萬元，相比2012年的8039 萬，差距明顯。，該段時(shí)期內(nèi)，公益招投標(biāo)整體發(fā)展平穩(wěn)，但制度約束力已經(jīng)開始發(fā)揮作用，項(xiàng)目的類型、特色、創(chuàng)新能力趨于固化，活力開始下降；第三階段為2017年至今的轉(zhuǎn)型發(fā)展期①2016年S 市民政局制定了《進(jìn)一步完善社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)（創(chuàng)投）管理工作的通知》，將權(quán)力下沉到基層，給予基層部門更多自主權(quán)，但由于基層組織缺乏對公益招投標(biāo)的理解，反而影響公益招投標(biāo)的發(fā)展。2017年，S 市公益招投標(biāo)在資金預(yù)算、資金使用以及項(xiàng)目范圍方面都有了較大程度的下滑。，一方面是S 市對公益招投標(biāo)工作管理更加嚴(yán)格，尤其在資金使用上，財(cái)務(wù)預(yù)算和審計(jì)較為苛刻；另一方面，S 市對社會組織的推進(jìn)發(fā)展從單一的公益招投標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向多元化的培育扶持，各條線、各區(qū)塊政府為社會組織提供了較為寬松的政府購買服務(wù)的環(huán)境，一些社會組織開始放棄參與公益招投標(biāo)，試圖尋找其他較為寬松的政府購買服務(wù)。

總體來看，S 市公益招投標(biāo)經(jīng)歷的三個(gè)階段，與國家對政府購買服務(wù)、社會組織發(fā)展的理解密切相關(guān)。從起初的“扶持主導(dǎo)”到“扶管并重”，再到“規(guī)范管理”，S 市的公益招投標(biāo)其實(shí)也是我國政府購買服務(wù)的一種現(xiàn)實(shí)寫照。然而，在這種制度設(shè)計(jì)背后，社會組織究竟應(yīng)該如何發(fā)展的問題卻沒有得到有效的解決。

圖1 2009-2017年S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)資金與中標(biāo)金額折線圖

圖2 2009-2017年S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目個(gè)數(shù)柱狀圖

三、制度壁壘與政策枷鎖：社會組織服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)窘境

公益招投標(biāo)作為一種政府購買服務(wù)，初期在推進(jìn)社會組織發(fā)展上具有一定創(chuàng)新性，但隨著時(shí)代變化，該項(xiàng)制度因缺乏對社會組織發(fā)展規(guī)律的把握，負(fù)向限制逐漸顯露。

（一）“防弊”思維的惡果：社會組織心態(tài)的癱軟與無奈

自2009年公益招投標(biāo)開展以來，可以看到各項(xiàng)工作都在使用“防弊”思維方式對社會組織的行為進(jìn)行約束。尤其在資金使用環(huán)節(jié)上，由于目前國家缺少對社會組織服務(wù)“定價(jià)”要求，導(dǎo)致社會組織在參與政府購買服務(wù)過程中舉步維艱。

“政府購買服務(wù)限制非常死，總把我們當(dāng)騙子一樣看待。2011年S 市對專家培訓(xùn)講課費(fèi)限定了200-300 元/時(shí)，到現(xiàn)在我們在申請項(xiàng)目時(shí)候還是這個(gè)價(jià)格。這個(gè)價(jià)格做公益請專家講師，我不知道去哪請。2個(gè)小時(shí)給你600 元，在S 市，包括你的前期講課準(zhǔn)備、時(shí)間、交通成本，你愿意嗎？去年我為了請個(gè)老師給社區(qū)工作者做培訓(xùn)，我把自己工資都貼進(jìn)去。你說政府為什么腦筋總是那么死？”（訪談材料LC：20190718）

服務(wù)定價(jià)問題缺乏時(shí)代理念，是S 市政府購買服務(wù)中的“通病”。2011年，《S 市關(guān)于社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目目錄及基本指標(biāo)等有關(guān)事項(xiàng)（試行）的通知》對全市公益招投標(biāo)預(yù)算計(jì)價(jià)做出了參考性指標(biāo)。時(shí)隔8年，由于缺少新的政策，定價(jià)依然依據(jù)舊政策，缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。同時(shí)，令人吊詭的是，當(dāng)年由民政牽頭設(shè)計(jì)的公益項(xiàng)目定價(jià)指標(biāo)已然成為了全市價(jià)格“標(biāo)配”，很多條線職能部門及區(qū)塊部門在沒有研究各自的服務(wù)定價(jià)時(shí)，大多繼續(xù)使用這套低配標(biāo)準(zhǔn)，使得社會組織發(fā)展陷入“惡性循環(huán)”。社會組織為了適度匹配人力資源使用，不得已開始尋求特殊手段來對抗制度的非合理，“欺騙”財(cái)務(wù)審計(jì)，比如通過增加培訓(xùn)課時(shí)數(shù)、交通成本等增加支出。

“關(guān)于服務(wù)定價(jià)的問題我們中心也知道社會組織的難處，確實(shí)已經(jīng)落后時(shí)代了。但是上面文件沒有規(guī)定，我們平臺沒有資格去改變定價(jià)本身。市里經(jīng)常呼吁對服務(wù)定價(jià)開展研究并嘗試與市場價(jià)格接軌，但是只是政策倡議，沒有明文規(guī)定?！保ㄔL談材料ZY：20190720）

2015年S 市出臺《關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實(shí)施意見》，2016年S 市民政出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)（創(chuàng)投）管理工作的通知》，從文件內(nèi)容中均可以看到政府部門已經(jīng)認(rèn)識到了社會組織“項(xiàng)目定價(jià)”問題，但針對問題，政策并沒有給予相應(yīng)的解決策略，導(dǎo)致政策流于形式。

（二）倉促立項(xiàng)：社會組織效能的疲軟與遞減

從S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐來看，立項(xiàng)環(huán)節(jié)一直是規(guī)劃設(shè)計(jì)中欠缺卻又重要的一環(huán)。一方面招投標(biāo)管理部門需要聘請第三方對既有項(xiàng)目開展評估及審計(jì)，另一方面還需要對新年度的項(xiàng)目的立項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行審核。二者時(shí)間上的疊加①在S 市，上一年度的項(xiàng)目一般在當(dāng)年的6月底需要全部結(jié)項(xiàng)，同時(shí)每年預(yù)算工作要在7月份開展，8月份完成預(yù)算編制工作，并對招投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施立項(xiàng)。所有這些內(nèi)容，一般要在2 個(gè)月不到的時(shí)間內(nèi)完成。使得市、區(qū)兩級公益招投標(biāo)管理部門疲于應(yīng)付，對項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、合理性論證不足。

從社會組織的角度來看，該段時(shí)間內(nèi)存在兩種類型的社會組織，分為有項(xiàng)目與無項(xiàng)目社會組織②有項(xiàng)目的社會組織指上一年度有承接公益招投標(biāo)項(xiàng)目的社會組織；無項(xiàng)目的社會組織則是上一年度未參與公益招投標(biāo)的社會組織。。兩類社會組織的行動策略是截然不同的。對于有項(xiàng)目的社會組織而言，因熟悉了解公益招投標(biāo)，這個(gè)時(shí)間段該類社會組織會將精力聚焦在項(xiàng)目評估上，保證項(xiàng)目結(jié)束后能夠獲得較好的評價(jià)，獲得尾款的同時(shí)爭取項(xiàng)目延續(xù)。對于無項(xiàng)目的社會組織而言，該時(shí)間段內(nèi)則多滯留在與招投標(biāo)管理部門的協(xié)商當(dāng)中。該類社會組織對申報(bào)什么項(xiàng)目，預(yù)算如何去做沒有發(fā)言權(quán)，且因?yàn)轫?xiàng)目申報(bào)還存在不立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)，所以社會組織并不愿意投入大量精力對項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研論證。然而，無論哪種社會組織運(yùn)用什么策略在爭取項(xiàng)目立項(xiàng)，項(xiàng)目立項(xiàng)本身的科學(xué)性、合理性、迫切性等存在很大爭議。延續(xù)性的項(xiàng)目抑或新項(xiàng)目，由于缺少前期立項(xiàng)環(huán)節(jié)的論證，都存在一定的問題。例如延續(xù)性的項(xiàng)目對服務(wù)對象的發(fā)展性的需求調(diào)研不足，項(xiàng)目容易重蹈覆轍，致使社會效益低；新項(xiàng)目由于前期對服務(wù)對象的定位和需求不清，導(dǎo)致社會組織在中標(biāo)過后提供的服務(wù)往往形式化、碎片化，在精準(zhǔn)化、專業(yè)化等層面很難得到提升。

“我們其實(shí)想把項(xiàng)目做得更好點(diǎn)，不然我們也不會去參加公益招投標(biāo)了，但是每次給我們的時(shí)間都是非常倉促的。就拿我們這個(gè)做老年的項(xiàng)目而言，已經(jīng)做了五年了，雖然對我們街道的老年人有幫助，但是說到更寬泛的社會效益，我覺得也談不上?！保ㄔL談材料YY：20190803）

近年來，S 市的公益招投標(biāo)在創(chuàng)新性方面呈現(xiàn)疲軟態(tài)勢。制度設(shè)計(jì)上因?yàn)槿鄙倏紤]政府資金的使用規(guī)律、社會組織發(fā)展規(guī)律以及人民群眾需求變化規(guī)律等，導(dǎo)致參與公益招投標(biāo)的項(xiàng)目在立項(xiàng)基礎(chǔ)上不牢，后期實(shí)施執(zhí)行上也很難有較大的突破轉(zhuǎn)變。而這也致使一些社會組織參與的項(xiàng)目效能低下，影響社會組織自身發(fā)展。

（三）隱藏的“陪標(biāo)”：政府購買社會組織服務(wù)中的行為失范

政府購買社會組織服務(wù)的制度框架設(shè)計(jì)是在招投標(biāo)法、政府采購法及其相關(guān)政策文本內(nèi)實(shí)施的。近年來，隨著政府購買社會組織服務(wù)的深化，業(yè)界為了降低社會組織參與招投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，隱藏的陪標(biāo)問題日漸突出，并成為影響社會組織有序發(fā)展的一大痛點(diǎn)③徐家良,趙挺.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新:上海的實(shí)踐[J].中國行政管理,2013（08）:26-30+98。。S 市公益招投標(biāo)中同樣存在“陪標(biāo)”現(xiàn)象，該問題的產(chǎn)生不僅與政府不了解社會組織的發(fā)展規(guī)律密切相關(guān)，也與公益招投標(biāo)自身的服務(wù)范圍及服務(wù)質(zhì)量的把控相關(guān)。

“對于陪標(biāo)問題，也沒必要回避。我們機(jī)構(gòu)參與過一些政府招投標(biāo)項(xiàng)目，以前一個(gè)20 萬的項(xiàng)目就要走市招投標(biāo)平臺，這個(gè)過程里我們首先要去花500-600 元向招標(biāo)公司買標(biāo)書，然后投入機(jī)構(gòu)人力去撰寫標(biāo)書，打印標(biāo)書并參與招投標(biāo)。如果按照正常的招投標(biāo)來看，即便我們走了這個(gè)全過程，這個(gè)標(biāo)也未必會中，那么這些人力資本的投入誰來買單？20 萬的標(biāo)中后還要繳納5%的代理費(fèi)，這個(gè)錢也是我們出。社會組織不是大型企業(yè)，中一個(gè)標(biāo)能吃一年，我們中一個(gè)20 萬的標(biāo)，不僅要有前期的人財(cái)物投資，還要跟進(jìn)服務(wù)一年。S 市公益招投標(biāo)好點(diǎn)，不要收取標(biāo)書費(fèi)用，能省點(diǎn)。但是如果不走陪標(biāo)路線，機(jī)構(gòu)人財(cái)物的投資依然無法填補(bǔ)。按照政府思路社會組織參與的是公益項(xiàng)目，要為社會提供公益服務(wù)，但是在設(shè)計(jì)招投標(biāo)的時(shí)候又把我們當(dāng)作企業(yè)看待，你說有這樣辦事的么？”（訪談材料TXH：20190715）

政府在購買社會組織服務(wù)中并不會思考社會組織的發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致了社會組織在參與政府購買服務(wù)中資金使用非常被動。一方面政府對社會組織有著“非營利與公益”要求，另一方面又將社會組織當(dāng)作企業(yè)來看待運(yùn)用市場競爭思維來管理社會組織。在這樣的制度框架下，無疑使得社會組織發(fā)展舉步維艱。從法理及政策本身來說，“陪標(biāo)”雖然在形式并沒有違法違規(guī)，但在動機(jī)上與法律或者政策是相沖突的，進(jìn)一步對問題溯源，則還是出自政策制度設(shè)計(jì)本身合理性不足。

S 市的公益招投標(biāo)，由于其運(yùn)用是福彩資金，項(xiàng)目的使用范圍實(shí)際是受到控制的，大體圍繞“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”展開。在這樣受限的范圍內(nèi)，能參與到其中并有效開展服務(wù)的社會組織并不多。另一方面，因?yàn)橘Y金來源是福彩公益金，財(cái)務(wù)相關(guān)部門在審計(jì)和質(zhì)量把控上較之一般的政府購買服務(wù)而言也更加嚴(yán)格。這就對參與公益招投標(biāo)的社會組織自身在組織運(yùn)營、財(cái)務(wù)管理、人員配備等層面有更高要求。S 市社會組織雖然發(fā)展較快，但從全國社會組織發(fā)展來看，依然處于初級階段。在服務(wù)范圍受限、服務(wù)質(zhì)量更高的雙重要求下，能參與S 市公益招投標(biāo)的社會組織也“屈指可數(shù)”。這時(shí)如果繼續(xù)按照市場化招投標(biāo)思維來對社會組織提出要求，無疑會給社會組織運(yùn)作帶來更大的負(fù)擔(dān)。

因此，制度框架設(shè)計(jì)不合理、服務(wù)范圍有限、服務(wù)質(zhì)量高要求形成了社會組織參與公益招投標(biāo)的三角困境，使得眾多社會組織選擇互相陪標(biāo)的方式來爭取項(xiàng)目資金支持。在有限競爭的框架內(nèi)降低社會組織參與公益招投標(biāo)的成本，保證社會組織能夠繼續(xù)生存與發(fā)展。

四、理想與現(xiàn)實(shí)失衡：社會組織的標(biāo)簽錯(cuò)位與角色偏差

S 市公益招投標(biāo)雖然具有一定的創(chuàng)新性與前瞻性，但是諸多政策設(shè)計(jì)缺少社會組織參與，導(dǎo)致制度與社會組織發(fā)展規(guī)律存在沖突，給社會組織發(fā)展戴上了無形的枷鎖。與此同時(shí)，由于政府購買服務(wù)中各組織邊界不清及其對社會組織角色的偏見，致使社會組織在項(xiàng)目執(zhí)行中也存在問題。

（一）政府雇傭工：招之即來、揮之即去的“伙計(jì)”

政府與社會組織關(guān)系研究一直是社會組織研究領(lǐng)域探討的焦點(diǎn)①Chan A.Revolution or corporatism?Workers and trade unions in post-Mao China[J].The Australian Journal of Chinese Affairs,1993（29）:31-61.。社會組織缺少自主權(quán)，政府對社會組織采取“分類控制”②康曉光,韓恒.分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究[J].社會學(xué)研究，2005（3）:73-89。。政府在推動社會組織發(fā)展中，并沒有過多考慮社會組織的角色定位，從而政府與社會組織之間的關(guān)系也處于“伙計(jì)”式的雇傭關(guān)系而非“伙伴”式的合作關(guān)系。近年來，隨著社會治理深化，社會組織參與社會建設(shè)的地位有所提升，但是社會組織的“雇傭工”形態(tài)卻愈加凸顯。

“這幾年做下來說實(shí)話還是有點(diǎn)累的，歸屬感并不是太強(qiáng)，我退休了做社會組織本想為公益做點(diǎn)貢獻(xiàn)，但是事實(shí)發(fā)現(xiàn)我又回到了以前的政府工作崗位，比以前甚至更累。經(jīng)常要應(yīng)付各種評估，還要維系與各級政府的面子，喊我們做什么我們就得做，你說不做也可以，明年可能項(xiàng)目就不是你的了?！保ㄔL談材料ZMZ：20190805）

社會組織在政府購買服務(wù)制度下與政府理應(yīng)保持一種契約化合作關(guān)系，但是在實(shí)際服務(wù)中往往變成了一種雇傭關(guān)系。其中所蘊(yùn)含的邏輯主要有三層。第一，市場思維成為雇傭關(guān)系起點(diǎn)。政府購買服務(wù)本質(zhì)是想推動政府行政職能與服務(wù)職能脫鉤，提升政府執(zhí)政能力。但是，當(dāng)采用市場思維對社會服務(wù)進(jìn)行購買時(shí)，變相培養(yǎng)了政府市場化的“甲方爸爸”思維，從而導(dǎo)致社會組織在參與政府購買中逐漸被政府剝奪自主性。第二，監(jiān)管思維強(qiáng)化雇傭關(guān)系發(fā)展。以公益招投標(biāo)為例，項(xiàng)目在實(shí)施過程中，政府為了防止社會組織項(xiàng)目效果不佳，采取了監(jiān)測、督導(dǎo)、中期評估、末期評估等多種方式來監(jiān)管社會組織，社會組織則需要不斷應(yīng)付政府各種檢查，處于“全年受雇”狀態(tài)。第三，“強(qiáng)則加活與弱則剔除”的選擇思維加劇雇傭關(guān)系成型。對于能力較強(qiáng)且比較“聽話”的社會組織，政府會采取積極培育發(fā)展的策略來提升社會組織能力，等社會組織能力變強(qiáng)了，往往可以看到政府部門會通過購買服務(wù)變相地將自己的本職功能推諉給社會組織。反之，如果社會組織能力較弱，達(dá)不到政府想要的社會影響力或社會組織有了自己的發(fā)展想法，政府則會采取替換性思維將社會組織剔除于自己的購買體系當(dāng)中。在這樣的關(guān)系里，社會組織一直處于弱勢狀態(tài)，如果想要繼續(xù)發(fā)展，往往不得不成為政府的“伙計(jì)”。

目前，社會組織在我國的發(fā)展依然處于初級階段，在“大政府”的思維體系下，社會組織在與政府博弈中很難建立自身的話語權(quán)，甚至連自身的合法權(quán)益也很難保障與維護(hù)。

（二）全能代言人：作為服務(wù)對象眼中的“二政府”

作為服務(wù)供給者，社會組織在中標(biāo)后需要為服務(wù)對象提供符合標(biāo)書內(nèi)容的服務(wù)。S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目因使用福彩資金，在服務(wù)范圍上更偏重于老人、殘疾人等弱勢群體，服務(wù)內(nèi)容一方面聚焦為弱勢群體提供專業(yè)服務(wù)，另一方面則是為服務(wù)對象提供房屋修繕、生活補(bǔ)貼等。該服務(wù)模式下，社會組織很難與居民形成較好的“專業(yè)關(guān)系”，服務(wù)對象往往會把社會組織當(dāng)作“政府”為他們排憂解難，產(chǎn)生過度依賴的心理。

“呵呵，做社會組織你要顆強(qiáng)大的內(nèi)心，不僅政府是甲方爸爸，有時(shí)候服務(wù)對象也是甲方爸爸。以我們這邊服務(wù)的老年人為例，如果老人患有一些疾病，我們的服務(wù)就要做兜底，基本上涵蓋老人的衣食住行等各個(gè)方面。這與我所學(xué)的社會工作專業(yè)以及在日本看到的養(yǎng)老服務(wù)是截然不同的。從我開始接手這個(gè)項(xiàng)目開始，我的手機(jī)全年要保持在線狀態(tài)，有時(shí)候半夜里還有服務(wù)對象找你訴苦談心，跟保姆差不多，你說累不累？但是話說回來，有什么辦法呢，要做好居民服務(wù)獲得居民的認(rèn)可，就要打感情牌，但是感情牌打多了，我們也精力有限?！保ㄔL談材料JAS：20190713）

S 市公益招投標(biāo)的項(xiàng)目多為弱勢群體，該部分群體在能力方面或多或少存在一些弱項(xiàng)，尤其在心理層面，當(dāng)弱勢群體與社會組織建立感情紐帶后，往往會存在“移情”現(xiàn)象發(fā)生。從項(xiàng)目角度而言，服務(wù)對象對項(xiàng)目確實(shí)滿意了，但是對于社會組織而言，付出的往往比項(xiàng)目要求的內(nèi)容多得多。同時(shí)，由于服務(wù)對象對于社會組織的認(rèn)識也存在一定的偏見，往往把社會組織當(dāng)作“政府”，覺得可以肆無忌憚地提要求，反正政府是兜底的，這便加劇了社會組織做項(xiàng)目難度及成本付出。

（三）可有可無的“苦主”：社會組織消極保護(hù)主義的自我標(biāo)簽

不僅是公益招投標(biāo)，社會組織對于整個(gè)政府購買服務(wù)的體系都抱有一定的悲觀情緒。在S 市最早開設(shè)公益招投標(biāo)工作時(shí)，社會組織對整體行業(yè)發(fā)展的熱情是高漲的，但是隨著時(shí)間的推移，社會組織社會地位不高、人才工資待遇低與流失率高、專業(yè)能力不足等問題隨著政府購買服務(wù)的發(fā)展不斷暴露出來①夏建中,張菊枝.我國社會組織的現(xiàn)狀與未來發(fā)展方向[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào),2014(01):25-31。。

“說心里話，2009年S 市開創(chuàng)公益招投標(biāo)確實(shí)不錯(cuò)，也給了我們大力支持和信心，但是越往后發(fā)展越感覺越陷入死胡同。市級福彩金的項(xiàng)目，管理是比較嚴(yán)格的，預(yù)算里不允許設(shè)置人員工資，我們往往只承接一個(gè)做，不能做多，否則我們機(jī)構(gòu)要關(guān)門了。其實(shí)，不只是公益招投標(biāo)，這幾年做政府項(xiàng)目也越來越難了，我們已經(jīng)轉(zhuǎn)型試著轉(zhuǎn)型去承接一些基金會的項(xiàng)目了，比政府項(xiàng)目好。一些大型基金會懂社會組織，對社會組織有研究，不像政府，不懂社會組織也就罷了，還喜歡使喚人，做的太累了?！保ㄔL談材料FQ：20190802）

實(shí)際調(diào)研中，社會組織普遍對政府購買服務(wù)持有抱怨的態(tài)度，工作內(nèi)容的強(qiáng)度往往比購買服務(wù)本身高出很多。近年來，S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目和社會組織逐漸產(chǎn)生固化現(xiàn)象，很多社會組織由于無法適應(yīng)項(xiàng)目的低回報(bào)、高投入選擇放棄參加公益招投標(biāo)，轉(zhuǎn)向一些其他服務(wù)領(lǐng)域，甚至有些社會組織已經(jīng)開始嘗試轉(zhuǎn)型，成立企業(yè)公司來獲取一定的盈利。在社會組織的眼中，“苦主”形象已經(jīng)逐漸烙印在其自身的評價(jià)當(dāng)中，尤其是一些踏實(shí)做事的社會組織，做的越多越是“苦多”。當(dāng)“苦主”變成一種角色標(biāo)簽烙印到社會組織后，社會組織在承接政府購買服務(wù)中往往會產(chǎn)生一種消極保護(hù)主義傾向，對政府甚至服務(wù)對象產(chǎn)生消極觀，形成惡性循環(huán)，影響社會組織健康有序發(fā)展。文軍提出走出角色困境是中國社會組織發(fā)展趨向，但是隨著政府購買服務(wù)制度本身的深化，多方主體對角色困境的理解不僅沒有統(tǒng)一，反而增加了各種負(fù)向標(biāo)簽，難以正確對待自身定位①文軍.中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(01):57-61+67。。公益招投標(biāo)是政府購買服務(wù)制度的延伸縮影，政府、服務(wù)對象、社會組織自身如果不能端正姿態(tài)，清楚各自角色與邊界，那么社會組織的發(fā)展也會陷入僵化的死局。

五、結(jié)論與討論：完善政府購買社會組織服務(wù)的策略優(yōu)化

近年來，我國社會組織剛剛發(fā)展崛起，尚未進(jìn)入成熟階段。雖然在社會治理中，社會組織已占據(jù)主體地位一席，但較之政府、事業(yè)單位、企業(yè)等，力量依然薄弱。S 市公益招投標(biāo)是我國政府購買社會組織服務(wù)中的一個(gè)縮影，反映了我國社會組織所面臨的共性問題，如果想要推進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展，還需要多方主體共同致力于完善政府購買社會組織服務(wù)的策略優(yōu)化。

從政府層面來看，首先要界定社會組織身份，社會組織在社會治理扮演什么角色、發(fā)揮什么功能需要厘清。社會組織發(fā)展不是政府行政觸角的延伸，而是推動社會文明進(jìn)步的助力，政府在對待社會組織問題上要真正秉持“共治共建共享”時(shí)代精神來與社會組織開展合作，而不是“表里不一”，通過政府購買服務(wù)形式變相管控社會組織。其次，需研究探索社會組織發(fā)展規(guī)律，完善政府購買社會組織服務(wù)政策。目前，我國的政府購買社會組織服務(wù)相關(guān)政策在定價(jià)機(jī)制、競爭機(jī)制等很多方面忽略了社會組織發(fā)展規(guī)律，從“防弊”思維出發(fā)出臺的制度本身并不適合現(xiàn)階段社會組織的發(fā)展，導(dǎo)致社會組織很多無奈的“不規(guī)范”行為發(fā)生。制度是推進(jìn)社會穩(wěn)定進(jìn)步的有力砝碼，如果制度設(shè)計(jì)本身存在缺陷，就需要及時(shí)調(diào)整制度本身，而不是“將錯(cuò)就錯(cuò)”。再次，了解社會組織運(yùn)營中的困難，為社會組織“幫忙不添亂”。中國的社會組織發(fā)展離不開政府的支持，政府需要改變對社會組織發(fā)展，即一方面希望社會組織發(fā)展壯大，另一方面又限制社會組織資源供給的矛盾心態(tài)。政府要改變對社會組織的“非營利”“無償公益”“低成本運(yùn)營”等觀念，了解社會組織發(fā)展痛點(diǎn)，給予社會組織真正意義上的支持。最后，落實(shí)社會組織培育扶持政策，激發(fā)社會組織發(fā)展活力。社會組織發(fā)展困境是一個(gè)系統(tǒng)的問題，尤其在現(xiàn)階段我國社會組織尚未發(fā)展成熟時(shí)，還需要政府切實(shí)做好培育扶持工作，積極正向引導(dǎo)社會組織發(fā)展，培養(yǎng)社會組織參與社會治理的能力。

從服務(wù)對象及社會組織層面出發(fā)，則需要更加清醒地理解社會組織，客觀公正地評價(jià)社會組織的角色與功能。對于服務(wù)對象而言，很多服務(wù)對象并不了解社會組織，這需要社會共同努力加大對社會組織的宣傳力度。同時(shí)，服務(wù)對象需要清醒地認(rèn)識自身合理需求，才能保證社會組織為其提供的服務(wù)是有效的、精準(zhǔn)的。對于社會組織而言，第一，要正確看待自我發(fā)展及現(xiàn)階段存在的問題。十八屆三中全會以后，社會組織在受到國家重視的同時(shí)迎來了發(fā)展的新機(jī)遇，但是也要看到國家及各級政府對社會組織的理解層次與對待方式是不同的，社會組織在“訴苦”的同時(shí)也要端正好服務(wù)心態(tài)，做好社會服務(wù)，為自己贏得身份與地位。第二，合理表達(dá)自身發(fā)展訴求爭取發(fā)展權(quán)益。社會組織要學(xué)會利用政策諫言路徑去反映自身發(fā)展的問題，通過政協(xié)、人大提案等方式為組織發(fā)展?fàn)幦≌咧С?，廣泛征求社會組織發(fā)展意見，積極回應(yīng)社會組織的發(fā)展訴求。第三，加強(qiáng)內(nèi)部秩序的管理。打鐵還需自身硬，社會組織在社會發(fā)展潮流中鞏固自己的社會地位，需加強(qiáng)自律與內(nèi)部治理，完善組織內(nèi)部制度及文化，保證自身能應(yīng)對更多的外部風(fēng)險(xiǎn)。

總之，中國的社會組織發(fā)展起步較晚，政府對社會組織的認(rèn)識也處于不斷調(diào)整當(dāng)中?，F(xiàn)階段，阻礙社會組織發(fā)展的壁壘依然很多，這些障礙需要政府、社會組織及其他主體共同參與才能打破。政府購買社會組織服務(wù)作為政府治理創(chuàng)新的一種方式，已經(jīng)肯定了社會組織在社會治理中的地位。然而，該項(xiàng)制度存在的一些問題給社會組織的發(fā)展帶來了困惑。政府需要充分理解施策對象的發(fā)展規(guī)律與訴求，不斷完善政策本身，以此推動社會組織的發(fā)展，助力于國家治理體系完善與治理能力提升。