制度壁壘與角色偏差：政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)困境研究*

方 琦，王伯承

（復(fù)旦大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海，200433）

一、研究緣起與文獻(xiàn)梳理

20世紀(jì)80年代，政府購(gòu)買服務(wù)作為西方世界推進(jìn)公共治理改革的一種手段逐漸興起①王浦劬等.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京：北京大學(xué)版社,2010:1-5。，并在20世紀(jì)末期傳入中國(guó)。十八大以后，隨著中國(guó)社會(huì)治理和政府職能轉(zhuǎn)移發(fā)展深化，各地政府購(gòu)買服務(wù)也隨之加強(qiáng)。2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及2014年、2016年財(cái)政部與民政部出臺(tái)的《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的通知》《關(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)全國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)、政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)做出了規(guī)定性的要求。然而，政策本身存在缺乏對(duì)服務(wù)定價(jià)機(jī)制、參與購(gòu)買服務(wù)中各主體角色定位闡釋等漏洞，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中局限性依然明顯。

政府作為購(gòu)買方經(jīng)常秉持著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和體制思維覺(jué)得購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)“不劃算”；社會(huì)組織在服務(wù)中則經(jīng)常感覺(jué)費(fèi)用低、要求高，疲于應(yīng)付②龍翠紅.政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù):嵌入性視角中的困境與超越[J].南京社會(huì)科學(xué),2018(08):90-96。。對(duì)于如何看待我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)及處理相關(guān)利益群體關(guān)系等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者研究著述頗豐。理論層面，研究一方面?zhèn)戎貙?duì)國(guó)外政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的理論發(fā)展、實(shí)踐探索介紹③吳帆,周鎮(zhèn)忠,劉葉.政府購(gòu)買服務(wù)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義——基于對(duì)一個(gè)公共服務(wù)個(gè)案的觀察[J].公共行政評(píng)論,2016（04）:4-22+205。。另一方面則側(cè)重于對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)行為的深層分析，并從治理視角展開(kāi)討論。比如管兵通過(guò)案例研究，提出了政府通過(guò)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)中的競(jìng)爭(zhēng)與反向嵌入性概念①管兵.競(jìng)爭(zhēng)性與反向嵌入性:政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展[J].公共管理學(xué),2015(03):83-92+158。。田凱基于康曉光“分類控制”的框架提出了“分類發(fā)展”理念，認(rèn)為政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式有選擇地發(fā)展社會(huì)組織②田凱.發(fā)展與控制之間:中國(guó)政府部門(mén)管理社會(huì)組織的策略變革[J].河北學(xué)刊,2016(02):168-174。。敬乂嘉從多案例視角展示了政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)給予社會(huì)組織一定賦權(quán)，但實(shí)則對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行著更多的控制③敬乂嘉.控制與賦權(quán):中國(guó)政府的社會(huì)組織發(fā)展策略[J].學(xué)海,2016(01):22-33。。許源則從政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)中的非競(jìng)爭(zhēng)性現(xiàn)象入手，對(duì)政府及社會(huì)組織在購(gòu)買服務(wù)中的多元邏輯進(jìn)行了討論④許源.購(gòu)買場(chǎng)域中的組織特征及其制度邏輯:政府購(gòu)買服務(wù)供給市場(chǎng)研究[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2016(01):76-86。。實(shí)踐層面，研究則更多元，主要聚焦于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題本身。其一是繼續(xù)關(guān)注政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境。例如政府購(gòu)買服務(wù)由于概念不清、邊界不清，在思想、地域等方面存在著諸多問(wèn)題，并制約著社會(huì)組織的發(fā)展⑤徐家良.政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)制度化建設(shè)若干問(wèn)題研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016(01):68-72。⑥項(xiàng)顯生.我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)邊界問(wèn)題研究[J].中國(guó)行政管理,2015(06):38-45。。其二是針對(duì)特定地區(qū)與領(lǐng)域的政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容展開(kāi)的模式、機(jī)制等類型研究。該類研究多以麻雀解剖的形式展現(xiàn)了政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的全過(guò)程，針對(duì)案例現(xiàn)象本身提出一定政策建議⑦耿羽.內(nèi)生型社區(qū)社會(huì)組織的公共服務(wù)能力研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017,19(02):37-42。⑧關(guān)爽.政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展——以廣州家庭綜合服務(wù)中心為例[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018(05):30-36。。其三是對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)以外的延伸研究，比如針對(duì)監(jiān)管問(wèn)題⑨倪咸林.政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)管:從碎片化走向整體性[J].理論與改革,2016(05):112-117。、政策設(shè)計(jì)問(wèn)題⑩方琦,范斌.多元關(guān)系與運(yùn)作邏輯:社會(huì)組織扶持政策設(shè)計(jì)基點(diǎn)分析[J].理論與改革,2016(06):58-63。、供需問(wèn)題?倪咸林.政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)“供需適配偏差”及其矯正——基于江蘇省N 市Q 區(qū)的實(shí)證分析[J].中國(guó)行政管理,2018(07):87-92。、購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題?王春婷.“洞悉風(fēng)險(xiǎn)”方解合作之困——國(guó)內(nèi)外“政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”研究差異的文獻(xiàn)解釋[J].行政論壇,2018,25(05):141-148。、評(píng)估問(wèn)題等?劉意露.政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)績(jī)效雙重評(píng)估機(jī)制研究[J].黨政論壇,2019(03):43-47。。

綜上研究，我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)處于初級(jí)階段，研究總體側(cè)重從國(guó)家治理，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角進(jìn)行討論，并希望國(guó)家能對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)制度設(shè)計(jì)本身進(jìn)行完善，從而優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境。但是，鮮有研究從社會(huì)組織發(fā)展視角出發(fā)，對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)政策的內(nèi)容進(jìn)行思考。同時(shí)，在社會(huì)治理視角下，我們鼓勵(lì)多方主體之間進(jìn)行合作、互利共贏，但是主體之間的角色功能如何定位，彼此眼中的角色又是如何并未有效呈現(xiàn)?；诖?，本研究將立足社會(huì)組織發(fā)展視角，以S 市社區(qū)公益招投標(biāo)為例，運(yùn)用參與式觀察法、訪談法，嘗試?yán)斫獠⒒卮鹫?gòu)買服務(wù)中的政策壁壘及對(duì)社會(huì)組織角色認(rèn)知邏輯。

二、個(gè)案介紹：S 市社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)的發(fā)展實(shí)踐

S 市社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“公益招投標(biāo)”）是指利用當(dāng)?shù)孛裾到y(tǒng)的福彩資金，為全市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目提供資金支持的一種政府購(gòu)買服務(wù)形式。2009年4月，由S 市民政局出臺(tái)的《S 市民政局關(guān)于福利彩票公益金資助項(xiàng)目實(shí)施公益招投標(biāo)的意見(jiàn)》，標(biāo)志著這項(xiàng)工作全面啟動(dòng)。當(dāng)時(shí)，作為政府購(gòu)買服務(wù)的一種制度創(chuàng)新，在全市乃至全國(guó)產(chǎn)生了巨大影響，并為S 市推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

截至目前，S 市公益招投標(biāo)的發(fā)展共經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是2009年—2012年的探索規(guī)范期?2009年，由于第一次“試水”，全市公益招投標(biāo)預(yù)算資金4725 余萬(wàn)元，實(shí)際中標(biāo)127 個(gè)項(xiàng)目，決算資金3983 萬(wàn)元。這127 個(gè)項(xiàng)目分部于全市18 個(gè)區(qū)縣，最高資助145.86 萬(wàn)元，為“安老”類項(xiàng)目；最低資助5 萬(wàn)元，為“其他”類項(xiàng)目，內(nèi)容為“離婚勸和”。第一年試點(diǎn)項(xiàng)目總體獲社會(huì)評(píng)價(jià)較高，但是其中也出現(xiàn)了一些規(guī)范性問(wèn)題，因此2010年公益招投標(biāo)實(shí)際停止了一年。，分別從招投標(biāo)服務(wù)體系、財(cái)稅管理要求以及第三方評(píng)估入手規(guī)范整個(gè)招投標(biāo)行為，并為后續(xù)可持續(xù)發(fā)展提供了制度保障?S 市相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范S 市公益招投標(biāo)通知》《關(guān)于規(guī)范S 市項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算管理通知》《S 市社區(qū)公益服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)則》。；第二階段是2013—2016年的穩(wěn)固調(diào)適期?2013年，由于受到以上新政策的影響，各區(qū)縣和社會(huì)組織對(duì)政策理解采取了一定的保守態(tài)度，使得2013年全市整體公益招投標(biāo)工作有了較大程度的下滑，尤其在資金投入上，當(dāng)年實(shí)際資金使用6755 萬(wàn)元，相比2012年的8039 萬(wàn)，差距明顯。，該段時(shí)期內(nèi)，公益招投標(biāo)整體發(fā)展平穩(wěn)，但制度約束力已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮作用，項(xiàng)目的類型、特色、創(chuàng)新能力趨于固化，活力開(kāi)始下降；第三階段為2017年至今的轉(zhuǎn)型發(fā)展期①2016年S 市民政局制定了《進(jìn)一步完善社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)（創(chuàng)投）管理工作的通知》，將權(quán)力下沉到基層，給予基層部門(mén)更多自主權(quán)，但由于基層組織缺乏對(duì)公益招投標(biāo)的理解，反而影響公益招投標(biāo)的發(fā)展。2017年，S 市公益招投標(biāo)在資金預(yù)算、資金使用以及項(xiàng)目范圍方面都有了較大程度的下滑。，一方面是S 市對(duì)公益招投標(biāo)工作管理更加嚴(yán)格，尤其在資金使用上，財(cái)務(wù)預(yù)算和審計(jì)較為苛刻；另一方面，S 市對(duì)社會(huì)組織的推進(jìn)發(fā)展從單一的公益招投標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向多元化的培育扶持，各條線、各區(qū)塊政府為社會(huì)組織提供了較為寬松的政府購(gòu)買服務(wù)的環(huán)境，一些社會(huì)組織開(kāi)始放棄參與公益招投標(biāo)，試圖尋找其他較為寬松的政府購(gòu)買服務(wù)。

總體來(lái)看，S 市公益招投標(biāo)經(jīng)歷的三個(gè)階段，與國(guó)家對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)組織發(fā)展的理解密切相關(guān)。從起初的“扶持主導(dǎo)”到“扶管并重”，再到“規(guī)范管理”，S 市的公益招投標(biāo)其實(shí)也是我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的一種現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。然而，在這種制度設(shè)計(jì)背后，社會(huì)組織究竟應(yīng)該如何發(fā)展的問(wèn)題卻沒(méi)有得到有效的解決。

圖1 2009-2017年S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)資金與中標(biāo)金額折線圖

圖2 2009-2017年S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目個(gè)數(shù)柱狀圖

三、制度壁壘與政策枷鎖：社會(huì)組織服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)窘境

公益招投標(biāo)作為一種政府購(gòu)買服務(wù)，初期在推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展上具有一定創(chuàng)新性，但隨著時(shí)代變化，該項(xiàng)制度因缺乏對(duì)社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律的把握，負(fù)向限制逐漸顯露。

（一）“防弊”思維的惡果：社會(huì)組織心態(tài)的癱軟與無(wú)奈

自2009年公益招投標(biāo)開(kāi)展以來(lái)，可以看到各項(xiàng)工作都在使用“防弊”思維方式對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行約束。尤其在資金使用環(huán)節(jié)上，由于目前國(guó)家缺少對(duì)社會(huì)組織服務(wù)“定價(jià)”要求，導(dǎo)致社會(huì)組織在參與政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中舉步維艱。

“政府購(gòu)買服務(wù)限制非常死，總把我們當(dāng)騙子一樣看待。2011年S 市對(duì)專家培訓(xùn)講課費(fèi)限定了200-300 元/時(shí)，到現(xiàn)在我們?cè)谏暾?qǐng)項(xiàng)目時(shí)候還是這個(gè)價(jià)格。這個(gè)價(jià)格做公益請(qǐng)專家講師，我不知道去哪請(qǐng)。2個(gè)小時(shí)給你600 元，在S 市，包括你的前期講課準(zhǔn)備、時(shí)間、交通成本，你愿意嗎？去年我為了請(qǐng)個(gè)老師給社區(qū)工作者做培訓(xùn)，我把自己工資都貼進(jìn)去。你說(shuō)政府為什么腦筋總是那么死？”（訪談材料LC：20190718）

服務(wù)定價(jià)問(wèn)題缺乏時(shí)代理念，是S 市政府購(gòu)買服務(wù)中的“通病”。2011年，《S 市關(guān)于社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目目錄及基本指標(biāo)等有關(guān)事項(xiàng)（試行）的通知》對(duì)全市公益招投標(biāo)預(yù)算計(jì)價(jià)做出了參考性指標(biāo)。時(shí)隔8年，由于缺少新的政策，定價(jià)依然依據(jù)舊政策，缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。同時(shí)，令人吊詭的是，當(dāng)年由民政牽頭設(shè)計(jì)的公益項(xiàng)目定價(jià)指標(biāo)已然成為了全市價(jià)格“標(biāo)配”，很多條線職能部門(mén)及區(qū)塊部門(mén)在沒(méi)有研究各自的服務(wù)定價(jià)時(shí)，大多繼續(xù)使用這套低配標(biāo)準(zhǔn)，使得社會(huì)組織發(fā)展陷入“惡性循環(huán)”。社會(huì)組織為了適度匹配人力資源使用，不得已開(kāi)始尋求特殊手段來(lái)對(duì)抗制度的非合理，“欺騙”財(cái)務(wù)審計(jì)，比如通過(guò)增加培訓(xùn)課時(shí)數(shù)、交通成本等增加支出。

“關(guān)于服務(wù)定價(jià)的問(wèn)題我們中心也知道社會(huì)組織的難處，確實(shí)已經(jīng)落后時(shí)代了。但是上面文件沒(méi)有規(guī)定，我們平臺(tái)沒(méi)有資格去改變定價(jià)本身。市里經(jīng)常呼吁對(duì)服務(wù)定價(jià)開(kāi)展研究并嘗試與市場(chǎng)價(jià)格接軌，但是只是政策倡議，沒(méi)有明文規(guī)定?！保ㄔL談材料ZY：20190720）

2015年S 市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購(gòu)買服務(wù)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，2016年S 市民政出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)（創(chuàng)投）管理工作的通知》，從文件內(nèi)容中均可以看到政府部門(mén)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了社會(huì)組織“項(xiàng)目定價(jià)”問(wèn)題，但針對(duì)問(wèn)題，政策并沒(méi)有給予相應(yīng)的解決策略，導(dǎo)致政策流于形式。

（二）倉(cāng)促立項(xiàng)：社會(huì)組織效能的疲軟與遞減

從S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，立項(xiàng)環(huán)節(jié)一直是規(guī)劃設(shè)計(jì)中欠缺卻又重要的一環(huán)。一方面招投標(biāo)管理部門(mén)需要聘請(qǐng)第三方對(duì)既有項(xiàng)目開(kāi)展評(píng)估及審計(jì)，另一方面還需要對(duì)新年度的項(xiàng)目的立項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行審核。二者時(shí)間上的疊加①在S 市，上一年度的項(xiàng)目一般在當(dāng)年的6月底需要全部結(jié)項(xiàng)，同時(shí)每年預(yù)算工作要在7月份開(kāi)展，8月份完成預(yù)算編制工作，并對(duì)招投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施立項(xiàng)。所有這些內(nèi)容，一般要在2 個(gè)月不到的時(shí)間內(nèi)完成。使得市、區(qū)兩級(jí)公益招投標(biāo)管理部門(mén)疲于應(yīng)付，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、合理性論證不足。

從社會(huì)組織的角度來(lái)看，該段時(shí)間內(nèi)存在兩種類型的社會(huì)組織，分為有項(xiàng)目與無(wú)項(xiàng)目社會(huì)組織②有項(xiàng)目的社會(huì)組織指上一年度有承接公益招投標(biāo)項(xiàng)目的社會(huì)組織；無(wú)項(xiàng)目的社會(huì)組織則是上一年度未參與公益招投標(biāo)的社會(huì)組織。。兩類社會(huì)組織的行動(dòng)策略是截然不同的。對(duì)于有項(xiàng)目的社會(huì)組織而言，因熟悉了解公益招投標(biāo)，這個(gè)時(shí)間段該類社會(huì)組織會(huì)將精力聚焦在項(xiàng)目評(píng)估上，保證項(xiàng)目結(jié)束后能夠獲得較好的評(píng)價(jià)，獲得尾款的同時(shí)爭(zhēng)取項(xiàng)目延續(xù)。對(duì)于無(wú)項(xiàng)目的社會(huì)組織而言，該時(shí)間段內(nèi)則多滯留在與招投標(biāo)管理部門(mén)的協(xié)商當(dāng)中。該類社會(huì)組織對(duì)申報(bào)什么項(xiàng)目，預(yù)算如何去做沒(méi)有發(fā)言權(quán)，且因?yàn)轫?xiàng)目申報(bào)還存在不立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)，所以社會(huì)組織并不愿意投入大量精力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研論證。然而，無(wú)論哪種社會(huì)組織運(yùn)用什么策略在爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)，項(xiàng)目立項(xiàng)本身的科學(xué)性、合理性、迫切性等存在很大爭(zhēng)議。延續(xù)性的項(xiàng)目抑或新項(xiàng)目，由于缺少前期立項(xiàng)環(huán)節(jié)的論證，都存在一定的問(wèn)題。例如延續(xù)性的項(xiàng)目對(duì)服務(wù)對(duì)象的發(fā)展性的需求調(diào)研不足，項(xiàng)目容易重蹈覆轍，致使社會(huì)效益低；新項(xiàng)目由于前期對(duì)服務(wù)對(duì)象的定位和需求不清，導(dǎo)致社會(huì)組織在中標(biāo)過(guò)后提供的服務(wù)往往形式化、碎片化，在精準(zhǔn)化、專業(yè)化等層面很難得到提升。

“我們其實(shí)想把項(xiàng)目做得更好點(diǎn)，不然我們也不會(huì)去參加公益招投標(biāo)了，但是每次給我們的時(shí)間都是非常倉(cāng)促的。就拿我們這個(gè)做老年的項(xiàng)目而言，已經(jīng)做了五年了，雖然對(duì)我們街道的老年人有幫助，但是說(shuō)到更寬泛的社會(huì)效益，我覺(jué)得也談不上。”（訪談材料YY：20190803）

近年來(lái)，S 市的公益招投標(biāo)在創(chuàng)新性方面呈現(xiàn)疲軟態(tài)勢(shì)。制度設(shè)計(jì)上因?yàn)槿鄙倏紤]政府資金的使用規(guī)律、社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律以及人民群眾需求變化規(guī)律等，導(dǎo)致參與公益招投標(biāo)的項(xiàng)目在立項(xiàng)基礎(chǔ)上不牢，后期實(shí)施執(zhí)行上也很難有較大的突破轉(zhuǎn)變。而這也致使一些社會(huì)組織參與的項(xiàng)目效能低下，影響社會(huì)組織自身發(fā)展。

（三）隱藏的“陪標(biāo)”：政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)中的行為失范

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的制度框架設(shè)計(jì)是在招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法及其相關(guān)政策文本內(nèi)實(shí)施的。近年來(lái)，隨著政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的深化，業(yè)界為了降低社會(huì)組織參與招投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，隱藏的陪標(biāo)問(wèn)題日漸突出，并成為影響社會(huì)組織有序發(fā)展的一大痛點(diǎn)③徐家良,趙挺.政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新:上海的實(shí)踐[J].中國(guó)行政管理,2013（08）:26-30+98。。S 市公益招投標(biāo)中同樣存在“陪標(biāo)”現(xiàn)象，該問(wèn)題的產(chǎn)生不僅與政府不了解社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)律密切相關(guān)，也與公益招投標(biāo)自身的服務(wù)范圍及服務(wù)質(zhì)量的把控相關(guān)。

“對(duì)于陪標(biāo)問(wèn)題，也沒(méi)必要回避。我們機(jī)構(gòu)參與過(guò)一些政府招投標(biāo)項(xiàng)目，以前一個(gè)20 萬(wàn)的項(xiàng)目就要走市招投標(biāo)平臺(tái)，這個(gè)過(guò)程里我們首先要去花500-600 元向招標(biāo)公司買標(biāo)書(shū)，然后投入機(jī)構(gòu)人力去撰寫(xiě)標(biāo)書(shū)，打印標(biāo)書(shū)并參與招投標(biāo)。如果按照正常的招投標(biāo)來(lái)看，即便我們走了這個(gè)全過(guò)程，這個(gè)標(biāo)也未必會(huì)中，那么這些人力資本的投入誰(shuí)來(lái)買單？20 萬(wàn)的標(biāo)中后還要繳納5%的代理費(fèi)，這個(gè)錢(qián)也是我們出。社會(huì)組織不是大型企業(yè)，中一個(gè)標(biāo)能吃一年，我們中一個(gè)20 萬(wàn)的標(biāo)，不僅要有前期的人財(cái)物投資，還要跟進(jìn)服務(wù)一年。S 市公益招投標(biāo)好點(diǎn)，不要收取標(biāo)書(shū)費(fèi)用，能省點(diǎn)。但是如果不走陪標(biāo)路線，機(jī)構(gòu)人財(cái)物的投資依然無(wú)法填補(bǔ)。按照政府思路社會(huì)組織參與的是公益項(xiàng)目，要為社會(huì)提供公益服務(wù)，但是在設(shè)計(jì)招投標(biāo)的時(shí)候又把我們當(dāng)作企業(yè)看待，你說(shuō)有這樣辦事的么？”（訪談材料TXH：20190715）

政府在購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)中并不會(huì)思考社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致了社會(huì)組織在參與政府購(gòu)買服務(wù)中資金使用非常被動(dòng)。一方面政府對(duì)社會(huì)組織有著“非營(yíng)利與公益”要求，另一方面又將社會(huì)組織當(dāng)作企業(yè)來(lái)看待運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)思維來(lái)管理社會(huì)組織。在這樣的制度框架下，無(wú)疑使得社會(huì)組織發(fā)展舉步維艱。從法理及政策本身來(lái)說(shuō)，“陪標(biāo)”雖然在形式并沒(méi)有違法違規(guī)，但在動(dòng)機(jī)上與法律或者政策是相沖突的，進(jìn)一步對(duì)問(wèn)題溯源，則還是出自政策制度設(shè)計(jì)本身合理性不足。

S 市的公益招投標(biāo)，由于其運(yùn)用是福彩資金，項(xiàng)目的使用范圍實(shí)際是受到控制的，大體圍繞“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”展開(kāi)。在這樣受限的范圍內(nèi)，能參與到其中并有效開(kāi)展服務(wù)的社會(huì)組織并不多。另一方面，因?yàn)橘Y金來(lái)源是福彩公益金，財(cái)務(wù)相關(guān)部門(mén)在審計(jì)和質(zhì)量把控上較之一般的政府購(gòu)買服務(wù)而言也更加嚴(yán)格。這就對(duì)參與公益招投標(biāo)的社會(huì)組織自身在組織運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)管理、人員配備等層面有更高要求。S 市社會(huì)組織雖然發(fā)展較快，但從全國(guó)社會(huì)組織發(fā)展來(lái)看，依然處于初級(jí)階段。在服務(wù)范圍受限、服務(wù)質(zhì)量更高的雙重要求下，能參與S 市公益招投標(biāo)的社會(huì)組織也“屈指可數(shù)”。這時(shí)如果繼續(xù)按照市場(chǎng)化招投標(biāo)思維來(lái)對(duì)社會(huì)組織提出要求，無(wú)疑會(huì)給社會(huì)組織運(yùn)作帶來(lái)更大的負(fù)擔(dān)。

因此，制度框架設(shè)計(jì)不合理、服務(wù)范圍有限、服務(wù)質(zhì)量高要求形成了社會(huì)組織參與公益招投標(biāo)的三角困境，使得眾多社會(huì)組織選擇互相陪標(biāo)的方式來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金支持。在有限競(jìng)爭(zhēng)的框架內(nèi)降低社會(huì)組織參與公益招投標(biāo)的成本，保證社會(huì)組織能夠繼續(xù)生存與發(fā)展。

四、理想與現(xiàn)實(shí)失衡：社會(huì)組織的標(biāo)簽錯(cuò)位與角色偏差

S 市公益招投標(biāo)雖然具有一定的創(chuàng)新性與前瞻性，但是諸多政策設(shè)計(jì)缺少社會(huì)組織參與，導(dǎo)致制度與社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律存在沖突，給社會(huì)組織發(fā)展戴上了無(wú)形的枷鎖。與此同時(shí)，由于政府購(gòu)買服務(wù)中各組織邊界不清及其對(duì)社會(huì)組織角色的偏見(jiàn)，致使社會(huì)組織在項(xiàng)目執(zhí)行中也存在問(wèn)題。

（一）政府雇傭工：招之即來(lái)、揮之即去的“伙計(jì)”

政府與社會(huì)組織關(guān)系研究一直是社會(huì)組織研究領(lǐng)域探討的焦點(diǎn)①Chan A.Revolution or corporatism?Workers and trade unions in post-Mao China[J].The Australian Journal of Chinese Affairs,1993（29）:31-61.。社會(huì)組織缺少自主權(quán)，政府對(duì)社會(huì)組織采取“分類控制”②康曉光,韓恒.分類控制:當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2005（3）:73-89。。政府在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展中，并沒(méi)有過(guò)多考慮社會(huì)組織的角色定位，從而政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系也處于“伙計(jì)”式的雇傭關(guān)系而非“伙伴”式的合作關(guān)系。近年來(lái)，隨著社會(huì)治理深化，社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)的地位有所提升，但是社會(huì)組織的“雇傭工”形態(tài)卻愈加凸顯。

“這幾年做下來(lái)說(shuō)實(shí)話還是有點(diǎn)累的，歸屬感并不是太強(qiáng)，我退休了做社會(huì)組織本想為公益做點(diǎn)貢獻(xiàn)，但是事實(shí)發(fā)現(xiàn)我又回到了以前的政府工作崗位，比以前甚至更累。經(jīng)常要應(yīng)付各種評(píng)估，還要維系與各級(jí)政府的面子，喊我們做什么我們就得做，你說(shuō)不做也可以，明年可能項(xiàng)目就不是你的了。”（訪談材料ZMZ：20190805）

社會(huì)組織在政府購(gòu)買服務(wù)制度下與政府理應(yīng)保持一種契約化合作關(guān)系，但是在實(shí)際服務(wù)中往往變成了一種雇傭關(guān)系。其中所蘊(yùn)含的邏輯主要有三層。第一，市場(chǎng)思維成為雇傭關(guān)系起點(diǎn)。政府購(gòu)買服務(wù)本質(zhì)是想推動(dòng)政府行政職能與服務(wù)職能脫鉤，提升政府執(zhí)政能力。但是，當(dāng)采用市場(chǎng)思維對(duì)社會(huì)服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買時(shí)，變相培養(yǎng)了政府市場(chǎng)化的“甲方爸爸”思維，從而導(dǎo)致社會(huì)組織在參與政府購(gòu)買中逐漸被政府剝奪自主性。第二，監(jiān)管思維強(qiáng)化雇傭關(guān)系發(fā)展。以公益招投標(biāo)為例，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，政府為了防止社會(huì)組織項(xiàng)目效果不佳，采取了監(jiān)測(cè)、督導(dǎo)、中期評(píng)估、末期評(píng)估等多種方式來(lái)監(jiān)管社會(huì)組織，社會(huì)組織則需要不斷應(yīng)付政府各種檢查，處于“全年受雇”狀態(tài)。第三，“強(qiáng)則加活與弱則剔除”的選擇思維加劇雇傭關(guān)系成型。對(duì)于能力較強(qiáng)且比較“聽(tīng)話”的社會(huì)組織，政府會(huì)采取積極培育發(fā)展的策略來(lái)提升社會(huì)組織能力，等社會(huì)組織能力變強(qiáng)了，往往可以看到政府部門(mén)會(huì)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)變相地將自己的本職功能推諉給社會(huì)組織。反之，如果社會(huì)組織能力較弱，達(dá)不到政府想要的社會(huì)影響力或社會(huì)組織有了自己的發(fā)展想法，政府則會(huì)采取替換性思維將社會(huì)組織剔除于自己的購(gòu)買體系當(dāng)中。在這樣的關(guān)系里，社會(huì)組織一直處于弱勢(shì)狀態(tài)，如果想要繼續(xù)發(fā)展，往往不得不成為政府的“伙計(jì)”。

目前，社會(huì)組織在我國(guó)的發(fā)展依然處于初級(jí)階段，在“大政府”的思維體系下，社會(huì)組織在與政府博弈中很難建立自身的話語(yǔ)權(quán)，甚至連自身的合法權(quán)益也很難保障與維護(hù)。

（二）全能代言人：作為服務(wù)對(duì)象眼中的“二政府”

作為服務(wù)供給者，社會(huì)組織在中標(biāo)后需要為服務(wù)對(duì)象提供符合標(biāo)書(shū)內(nèi)容的服務(wù)。S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目因使用福彩資金，在服務(wù)范圍上更偏重于老人、殘疾人等弱勢(shì)群體，服務(wù)內(nèi)容一方面聚焦為弱勢(shì)群體提供專業(yè)服務(wù)，另一方面則是為服務(wù)對(duì)象提供房屋修繕、生活補(bǔ)貼等。該服務(wù)模式下，社會(huì)組織很難與居民形成較好的“專業(yè)關(guān)系”，服務(wù)對(duì)象往往會(huì)把社會(huì)組織當(dāng)作“政府”為他們排憂解難，產(chǎn)生過(guò)度依賴的心理。

“呵呵，做社會(huì)組織你要顆強(qiáng)大的內(nèi)心，不僅政府是甲方爸爸，有時(shí)候服務(wù)對(duì)象也是甲方爸爸。以我們這邊服務(wù)的老年人為例，如果老人患有一些疾病，我們的服務(wù)就要做兜底，基本上涵蓋老人的衣食住行等各個(gè)方面。這與我所學(xué)的社會(huì)工作專業(yè)以及在日本看到的養(yǎng)老服務(wù)是截然不同的。從我開(kāi)始接手這個(gè)項(xiàng)目開(kāi)始，我的手機(jī)全年要保持在線狀態(tài)，有時(shí)候半夜里還有服務(wù)對(duì)象找你訴苦談心，跟保姆差不多，你說(shuō)累不累？但是話說(shuō)回來(lái)，有什么辦法呢，要做好居民服務(wù)獲得居民的認(rèn)可，就要打感情牌，但是感情牌打多了，我們也精力有限?！保ㄔL談材料JAS：20190713）

S 市公益招投標(biāo)的項(xiàng)目多為弱勢(shì)群體，該部分群體在能力方面或多或少存在一些弱項(xiàng)，尤其在心理層面，當(dāng)弱勢(shì)群體與社會(huì)組織建立感情紐帶后，往往會(huì)存在“移情”現(xiàn)象發(fā)生。從項(xiàng)目角度而言，服務(wù)對(duì)象對(duì)項(xiàng)目確實(shí)滿意了，但是對(duì)于社會(huì)組織而言，付出的往往比項(xiàng)目要求的內(nèi)容多得多。同時(shí)，由于服務(wù)對(duì)象對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)也存在一定的偏見(jiàn)，往往把社會(huì)組織當(dāng)作“政府”，覺(jué)得可以肆無(wú)忌憚地提要求，反正政府是兜底的，這便加劇了社會(huì)組織做項(xiàng)目難度及成本付出。

（三）可有可無(wú)的“苦主”：社會(huì)組織消極保護(hù)主義的自我標(biāo)簽

不僅是公益招投標(biāo)，社會(huì)組織對(duì)于整個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)的體系都抱有一定的悲觀情緒。在S 市最早開(kāi)設(shè)公益招投標(biāo)工作時(shí)，社會(huì)組織對(duì)整體行業(yè)發(fā)展的熱情是高漲的，但是隨著時(shí)間的推移，社會(huì)組織社會(huì)地位不高、人才工資待遇低與流失率高、專業(yè)能力不足等問(wèn)題隨著政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展不斷暴露出來(lái)①夏建中,張菊枝.我國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展方向[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2014(01):25-31。。

“說(shuō)心里話，2009年S 市開(kāi)創(chuàng)公益招投標(biāo)確實(shí)不錯(cuò)，也給了我們大力支持和信心，但是越往后發(fā)展越感覺(jué)越陷入死胡同。市級(jí)福彩金的項(xiàng)目，管理是比較嚴(yán)格的，預(yù)算里不允許設(shè)置人員工資，我們往往只承接一個(gè)做，不能做多，否則我們機(jī)構(gòu)要關(guān)門(mén)了。其實(shí)，不只是公益招投標(biāo)，這幾年做政府項(xiàng)目也越來(lái)越難了，我們已經(jīng)轉(zhuǎn)型試著轉(zhuǎn)型去承接一些基金會(huì)的項(xiàng)目了，比政府項(xiàng)目好。一些大型基金會(huì)懂社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織有研究，不像政府，不懂社會(huì)組織也就罷了，還喜歡使喚人，做的太累了?！保ㄔL談材料FQ：20190802）

實(shí)際調(diào)研中，社會(huì)組織普遍對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)持有抱怨的態(tài)度，工作內(nèi)容的強(qiáng)度往往比購(gòu)買服務(wù)本身高出很多。近年來(lái)，S 市公益招投標(biāo)項(xiàng)目和社會(huì)組織逐漸產(chǎn)生固化現(xiàn)象，很多社會(huì)組織由于無(wú)法適應(yīng)項(xiàng)目的低回報(bào)、高投入選擇放棄參加公益招投標(biāo)，轉(zhuǎn)向一些其他服務(wù)領(lǐng)域，甚至有些社會(huì)組織已經(jīng)開(kāi)始嘗試轉(zhuǎn)型，成立企業(yè)公司來(lái)獲取一定的盈利。在社會(huì)組織的眼中，“苦主”形象已經(jīng)逐漸烙印在其自身的評(píng)價(jià)當(dāng)中，尤其是一些踏實(shí)做事的社會(huì)組織，做的越多越是“苦多”。當(dāng)“苦主”變成一種角色標(biāo)簽烙印到社會(huì)組織后，社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買服務(wù)中往往會(huì)產(chǎn)生一種消極保護(hù)主義傾向，對(duì)政府甚至服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生消極觀，形成惡性循環(huán)，影響社會(huì)組織健康有序發(fā)展。文軍提出走出角色困境是中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展趨向，但是隨著政府購(gòu)買服務(wù)制度本身的深化，多方主體對(duì)角色困境的理解不僅沒(méi)有統(tǒng)一，反而增加了各種負(fù)向標(biāo)簽，難以正確對(duì)待自身定位①文軍.中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(01):57-61+67。。公益招投標(biāo)是政府購(gòu)買服務(wù)制度的延伸縮影，政府、服務(wù)對(duì)象、社會(huì)組織自身如果不能端正姿態(tài)，清楚各自角色與邊界，那么社會(huì)組織的發(fā)展也會(huì)陷入僵化的死局。

五、結(jié)論與討論：完善政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的策略優(yōu)化

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織剛剛發(fā)展崛起，尚未進(jìn)入成熟階段。雖然在社會(huì)治理中，社會(huì)組織已占據(jù)主體地位一席，但較之政府、事業(yè)單位、企業(yè)等，力量依然薄弱。S 市公益招投標(biāo)是我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)中的一個(gè)縮影，反映了我國(guó)社會(huì)組織所面臨的共性問(wèn)題，如果想要推進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，還需要多方主體共同致力于完善政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的策略優(yōu)化。

從政府層面來(lái)看，首先要界定社會(huì)組織身份，社會(huì)組織在社會(huì)治理扮演什么角色、發(fā)揮什么功能需要厘清。社會(huì)組織發(fā)展不是政府行政觸角的延伸，而是推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步的助力，政府在對(duì)待社會(huì)組織問(wèn)題上要真正秉持“共治共建共享”時(shí)代精神來(lái)與社會(huì)組織開(kāi)展合作，而不是“表里不一”，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)形式變相管控社會(huì)組織。其次，需研究探索社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律，完善政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)政策。目前，我國(guó)的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)相關(guān)政策在定價(jià)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等很多方面忽略了社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律，從“防弊”思維出發(fā)出臺(tái)的制度本身并不適合現(xiàn)階段社會(huì)組織的發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)組織很多無(wú)奈的“不規(guī)范”行為發(fā)生。制度是推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步的有力砝碼，如果制度設(shè)計(jì)本身存在缺陷，就需要及時(shí)調(diào)整制度本身，而不是“將錯(cuò)就錯(cuò)”。再次，了解社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)中的困難，為社會(huì)組織“幫忙不添亂”。中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展離不開(kāi)政府的支持，政府需要改變對(duì)社會(huì)組織發(fā)展，即一方面希望社會(huì)組織發(fā)展壯大，另一方面又限制社會(huì)組織資源供給的矛盾心態(tài)。政府要改變對(duì)社會(huì)組織的“非營(yíng)利”“無(wú)償公益”“低成本運(yùn)營(yíng)”等觀念，了解社會(huì)組織發(fā)展痛點(diǎn)，給予社會(huì)組織真正意義上的支持。最后，落實(shí)社會(huì)組織培育扶持政策，激發(fā)社會(huì)組織發(fā)展活力。社會(huì)組織發(fā)展困境是一個(gè)系統(tǒng)的問(wèn)題，尤其在現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)組織尚未發(fā)展成熟時(shí)，還需要政府切實(shí)做好培育扶持工作，積極正向引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，培養(yǎng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力。

從服務(wù)對(duì)象及社會(huì)組織層面出發(fā)，則需要更加清醒地理解社會(huì)組織，客觀公正地評(píng)價(jià)社會(huì)組織的角色與功能。對(duì)于服務(wù)對(duì)象而言，很多服務(wù)對(duì)象并不了解社會(huì)組織，這需要社會(huì)共同努力加大對(duì)社會(huì)組織的宣傳力度。同時(shí)，服務(wù)對(duì)象需要清醒地認(rèn)識(shí)自身合理需求，才能保證社會(huì)組織為其提供的服務(wù)是有效的、精準(zhǔn)的。對(duì)于社會(huì)組織而言，第一，要正確看待自我發(fā)展及現(xiàn)階段存在的問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)以后，社會(huì)組織在受到國(guó)家重視的同時(shí)迎來(lái)了發(fā)展的新機(jī)遇，但是也要看到國(guó)家及各級(jí)政府對(duì)社會(huì)組織的理解層次與對(duì)待方式是不同的，社會(huì)組織在“訴苦”的同時(shí)也要端正好服務(wù)心態(tài)，做好社會(huì)服務(wù)，為自己贏得身份與地位。第二，合理表達(dá)自身發(fā)展訴求爭(zhēng)取發(fā)展權(quán)益。社會(huì)組織要學(xué)會(huì)利用政策諫言路徑去反映自身發(fā)展的問(wèn)題，通過(guò)政協(xié)、人大提案等方式為組織發(fā)展?fàn)幦≌咧С郑瑥V泛征求社會(huì)組織發(fā)展意見(jiàn)，積極回應(yīng)社會(huì)組織的發(fā)展訴求。第三，加強(qiáng)內(nèi)部秩序的管理。打鐵還需自身硬，社會(huì)組織在社會(huì)發(fā)展潮流中鞏固自己的社會(huì)地位，需加強(qiáng)自律與內(nèi)部治理，完善組織內(nèi)部制度及文化，保證自身能應(yīng)對(duì)更多的外部風(fēng)險(xiǎn)。

總之，中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，政府對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)也處于不斷調(diào)整當(dāng)中?，F(xiàn)階段，阻礙社會(huì)組織發(fā)展的壁壘依然很多，這些障礙需要政府、社會(huì)組織及其他主體共同參與才能打破。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)作為政府治理創(chuàng)新的一種方式，已經(jīng)肯定了社會(huì)組織在社會(huì)治理中的地位。然而，該項(xiàng)制度存在的一些問(wèn)題給社會(huì)組織的發(fā)展帶來(lái)了困惑。政府需要充分理解施策對(duì)象的發(fā)展規(guī)律與訴求，不斷完善政策本身，以此推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，助力于國(guó)家治理體系完善與治理能力提升。