15分鐘社區(qū)生活圈停車治理與公共服務(wù)提升方案探究

袁泉， 陳小鴻

同濟大學(xué)道路與交通工程教育部重點實驗室，同濟大學(xué)城市交通研究院

0 引言

“15分鐘社區(qū)生活圈”是近年來我國城市社區(qū)規(guī)劃領(lǐng)域提出的一個重要術(shù)語，旨在定義社區(qū)生活的基本單元，為精細化實施社區(qū)規(guī)劃和治理提供概念基礎(chǔ)[1]。上海市作為最早在社區(qū)規(guī)劃中提出和貫徹這一概念的城市，于2016年5月發(fā)布《15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》（下稱《導(dǎo)則》，上海市規(guī)劃和國土資源局，2016），系統(tǒng)全面地定義和詮釋了“15分鐘社區(qū)生活圈”，并創(chuàng)新性地探討了具體實施相關(guān)社區(qū)規(guī)劃的方案細節(jié)。

《導(dǎo)則》主要從居住、就業(yè)、出行、服務(wù)和休閑五個角度提出了“15分鐘社區(qū)生活圈”需要考慮的規(guī)劃和建設(shè)細節(jié)，其中對于出行的愿景包括通達安全的社區(qū)道路系統(tǒng)、連通舒適的步行網(wǎng)絡(luò)、便捷多層次的公共交通和合理布局的停車設(shè)施。停車作為城市交通系統(tǒng)中重要的組成部分，將顯著地影響15分鐘社區(qū)生活圈交通治理的效果和效率。一方面，停車設(shè)施作為私家車保有和使用的必備基礎(chǔ)設(shè)施，對該類設(shè)施的供需關(guān)系從根本上影響著城市社區(qū)居民的出行選擇[2]；另一方面，在城市空間，尤其是高密度城市空間中，停車設(shè)施不可避免地與其他土地利用形式發(fā)生相互作用，甚至出現(xiàn)矛盾和沖突，從而影響社區(qū)居民的出行體驗[3]。近年來，全球城市，尤其是發(fā)展中國家城市的各類社區(qū)中出現(xiàn)了大量停車矛盾，停車相關(guān)的各種問題在城市的不同區(qū)域、不同時間段以不同形式出現(xiàn)[4]。如何長期有效地改善社區(qū)停車秩序、優(yōu)化社區(qū)出行環(huán)境，成為城市管理者面臨的一項挑戰(zhàn)。

本文針對停車失序這一普遍的社區(qū)治理問題，梳理和綜述了國內(nèi)外相關(guān)文獻，結(jié)合北京西城區(qū)北六條社區(qū)停車改革試點案例，以上海市長寧區(qū)新華路街道番禺社區(qū)作為典型研究對象，探索了通過建立停車受益區(qū)，將停車收費用于提升社區(qū)出行環(huán)境、改善慢行交通等公共服務(wù)，實現(xiàn)15分鐘生活圈社區(qū)停車治理有效、公平透明、可持續(xù)等長期目標(biāo)。

1 相關(guān)文獻梳理和綜述

城市停車的相關(guān)矛盾歸結(jié)起來包括以下幾類：供需矛盾、產(chǎn)權(quán)矛盾、管理矛盾、使用矛盾，這一系列矛盾彼此相關(guān)，一定程度上互為因果，交織在一起而使停車治理成為城市管理者面臨的最為棘手的難題之一。

具體而言，供需矛盾主要包括停車位短缺和空間不均衡。受到土地利用模式和機動車出行偏好影響，在城市的不同區(qū)域，停車位需求差異巨大，現(xiàn)有停車位供需調(diào)整機制無法有效平衡實際供需在空間上的不均衡[5]。而過去交通規(guī)劃中的停車位供給模式更加劇了這種不均衡，特別是在我國大部分城市的核心區(qū)，這種不均衡以短缺的形式表現(xiàn)出來[3,6]。產(chǎn)權(quán)矛盾主要指產(chǎn)權(quán)界定不明晰。路內(nèi)停車位占用公共道路，后者從產(chǎn)權(quán)上屬于公共土地資源，應(yīng)該由城市不同交通模式使用者共用，但部分公共道路以及其中的停車位的維護和管理往往依賴于本地政府和居民。產(chǎn)權(quán)共有導(dǎo)致難以排除利益的“搭便車”現(xiàn)象和共同體內(nèi)成本和收益的不對稱性，如城市核心區(qū)中的居住區(qū)域，其中道路停車位較為稀缺，其維護成本支出主要依靠本地社區(qū)，但經(jīng)常被外來車輛占據(jù)，后者還同時產(chǎn)生諸如擁堵在內(nèi)的負面影響，于是出現(xiàn)典型的負外部性和成本收益不對稱現(xiàn)象[4]?，F(xiàn)有管理模式未能從產(chǎn)權(quán)上對路內(nèi)停車位進行清晰界定，導(dǎo)致混亂和低效率的停車行為[7]。因此產(chǎn)生的管理矛盾主要體現(xiàn)在成本支出覆蓋、管理權(quán)責(zé)劃分、違章執(zhí)法、停車收費收入獲得和使用等方面。相關(guān)問題繁多，如停車位秩序應(yīng)該如何管理、由誰管理、管理成本由誰負擔(dān)、涉及強制力的違章執(zhí)法如何執(zhí)行；停車位是否應(yīng)該收費、如何設(shè)置收費標(biāo)準(zhǔn)、由誰收費、費用如何管理和合理使用等[8,9]。最后是使用矛盾，也是上述矛盾的最終體現(xiàn)，如停車無序混亂、停車位使用低效、停車收費不合理、停車收入使用不透明等。深層次的供需、產(chǎn)權(quán)和管理矛盾綜合起來而產(chǎn)生嚴(yán)重的使用矛盾，深刻影響著城市交通的效率和秩序。我國大部分城市出現(xiàn)非機動車道、人行道乃至城市道路車道被私家車大量占用的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了城市交通秩序，破壞交通微循環(huán)，并增加了交通安全的隱患[4]。這類現(xiàn)象不僅廣泛存在，更隨著機動化進程的深入而不斷加劇，因此有針對性的治理方案和政策出臺刻不容緩。

針對這些矛盾，國內(nèi)外學(xué)者對停車的理論和實證研究不斷深入。其中，加州大學(xué)洛杉磯分校的Donald Shoup教授在數(shù)十年停車研究的基礎(chǔ)上，通過一系列發(fā)達國家和發(fā)展中國家城市的案例，著重探討了停車設(shè)施供需調(diào)整和政策變革的相關(guān)方案。Shoup教授特別指出了城市停車政策改革長期停滯不前的一個重要問題：如何為停車管理提供長期穩(wěn)定的資金來源？[10]停車市場是一個基于供需關(guān)系的、包含大量規(guī)律性和非規(guī)律性停車行為、涉及不同使用者的市場。而這些停車行為往往會產(chǎn)生顯著的外部性，如超過實際需求的長時間停車、占據(jù)非停車位空間的違章停車等。在免費或遠低于市場價值的停車市場中，這類外部性尤其嚴(yán)重，進而嚴(yán)重地影響著社區(qū)空間秩序和利用效率[11]。因此，城市交通停車政策的主要目標(biāo)之一，就是通過有效的停車管理來消除或者內(nèi)部化該類外部性影響。然而，停車管理需要持續(xù)資金和人員投入，相關(guān)經(jīng)濟和行政成本的高昂使得停車改革在長期難以落到實處[12]。于是，Shoup教授提出應(yīng)該將停車位所對應(yīng)的土地價值轉(zhuǎn)化為消除停車行為外部性、提升社區(qū)公共服務(wù)水平的資金，從而使這種停車治理產(chǎn)生長期、穩(wěn)定的社會效益，乃至具備推廣到更多社區(qū)的可能性。這一政策創(chuàng)新被稱為“停車受益區(qū)”[10]，在我國的社區(qū)是否能夠?qū)崿F(xiàn)這一政策的落地并產(chǎn)生其預(yù)期效果呢？文獻尚未對這一問題進行深入討論。

圖1 北京市西城區(qū)西四北六條社區(qū)（紅色虛線處）區(qū)位示意圖

2 現(xiàn)有案例分析：北京西四北六條社區(qū)

15分鐘社區(qū)生活圈的概念為在我國城市環(huán)境條件下探討和解決這一難題提供了新的思路。停車設(shè)施的管理和政策的制定需要結(jié)合本地社區(qū)的供需條件，如停車位配備情況、社區(qū)擁車比例、土地利用和人口密度等，但社區(qū)往往不具備充分的財政資源進行長期穩(wěn)定的停車治理規(guī)劃和實踐。15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃的設(shè)想，與“停車受益區(qū)”創(chuàng)新政策進行結(jié)合，是否能夠為這一困境開辟出一個新的方向呢？

《15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》將15分鐘社區(qū)生活圈定義為打造社區(qū)生活的基本單元，配備生活所需的基本服務(wù)功能和公共活動空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。《導(dǎo)則》同時指出15分鐘社區(qū)生活圈應(yīng)秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的城市發(fā)展理念，促進自下而上的社區(qū)治理[13]。由此可見，15分鐘社區(qū)生活圈是一個相對獨立的社區(qū)生活空間，具備基本的社區(qū)公共服務(wù)職能，并以基層社區(qū)治理驅(qū)動的方式進行更新和維護。實現(xiàn)上述規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，穩(wěn)定的財政支持將是一項基礎(chǔ)性條件，而“停車受益區(qū)”正是提供該關(guān)鍵性支持的政策選項之一。而以15分鐘社區(qū)生活圈作為“停車受益區(qū)”的實施單元，也能夠最大限度地發(fā)揮后者在規(guī)劃政策上的靈活性和有效性。為了說明“停車受益區(qū)”如何實現(xiàn)15分鐘社區(qū)生活圈停車治理和公共服務(wù)提升的目標(biāo)，本文將首先以北京市西城區(qū)西四北六條社區(qū)（見圖1）進行停車治理試點項目的經(jīng)驗作為案例。

圖2 西四北六條胡同（試點項目）與西四北三條胡同（非試點）街區(qū)對比圖 （圖片來源：姜昕， 2015年）

該項目是北京市西城區(qū)新街口街道辦事處主導(dǎo)的，西四北六條社區(qū)委員會2012年起推行的北六條、北七條社區(qū)停車自治管理試點，其啟動資金和運營資金均來自新街口街道辦事處。項目主要措施包括三類：停車設(shè)施完善、停車管理改革和公共服務(wù)提升。其中，停車設(shè)施完善措施包括停車位規(guī)范化施劃、移除非法占用停車位的障礙物和設(shè)置“非本社區(qū)車輛禁?！睒?biāo)牌；停車管理改革措施包括根據(jù)社區(qū)擁車情況發(fā)放居民停車證和親屬臨時停車證、由本社區(qū)居民擔(dān)任停車管理員等；公共服務(wù)提升措施包括招募公共衛(wèi)生廁所衛(wèi)生員、安裝安防監(jiān)控以及道路清理等。試點項目所在街區(qū)與臨近未實施相關(guān)措施的街區(qū)對比見圖2。

然而，在與西四北六條社區(qū)居委會的訪談過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，該項目雖然短期就收到了顯著的成效，但在長期最大的挑戰(zhàn)在于政府補貼的不可持續(xù)。而財政上缺乏長期動力，使得這一備受當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民歡迎的項目無法推廣至其他周邊社區(qū)。因此，從根本上解決社區(qū)停車治理難題的先決條件在于獲得穩(wěn)定可持續(xù)的資金支持。發(fā)掘社區(qū)內(nèi)部資源，實現(xiàn)自給自足就成了自然而然的選擇，而位于城市公共土地之上的停車位本身就承載著相當(dāng)?shù)耐恋貎r值，將其按照市場價格進行貨幣化成為可能的選項之一[14]。

在“停車受益區(qū)”概念的基礎(chǔ)上，社區(qū)對規(guī)范化的停車位收取基于市場價格的費用，并將收入用于停車管理和公共服務(wù)提升，從而實現(xiàn)將社區(qū)土地價值資源收入用于提高本社區(qū)公共利益的目標(biāo)。假設(shè)通過均一價格拍賣的方式，試點項目所在社區(qū)獲得的基于公允市場價格的停車費年收入在扣除每年的運營成本后，能夠最快在2.5年內(nèi)收回項目全部初始投資成本。均一價格拍賣的方式能夠保證所有參與競價的社區(qū)居民都獲得一定的消費者剩余，于是盡可能地提高社會收益，同時拍賣結(jié)果在長期與周邊市場價格相匹配，避免了因信息不對稱導(dǎo)致的土地價值流失。其次，由于當(dāng)?shù)卮蟛糠稚鐓^(qū)居民并不擁車，該政策一方面為少數(shù)擁車者提供更加安全、確定的停車服務(wù)，另一方面為多數(shù)不擁車者帶來社區(qū)公共服務(wù)的便利，總體而言政策接受度可以得到保證。再次，通過將公共收入確定用于限定地點—當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和非限定用途—多項停車和公共服務(wù)的方式，“停車受益區(qū)”能夠促進停車治理的透明性和效率提高，并為評估項目信用和績效提供方便有效的監(jiān)督機會。最后，基于市場價格的停車收費，能夠有效修復(fù)扭曲的停車市場，促進可持續(xù)交通的發(fā)展。遵循市場規(guī)律的收費政策，不僅可以合理化交通成本構(gòu)成，提高私家車的有效利用率，而且將從全社會角度促成交通供需平衡的優(yōu)化，降低私家車出行的外部性。如果將停車收入用于本社區(qū)的公共交通服務(wù)改善和出行環(huán)境提升，則又進一步推動了可持續(xù)交通系統(tǒng)的完善[15]。

與此同時，北六條社區(qū)的空間范圍較15分鐘社區(qū)生活圈略小，但作為基層行政和服務(wù)單元，具備了必要的管理和協(xié)調(diào)機制和組織條件。在該社區(qū)的試點項目中，社區(qū)居委會在與上級街道辦事處的權(quán)限協(xié)調(diào)和財務(wù)管理、本地居民的組織和交流、公共服務(wù)企業(yè)合作以及項目信息公開等方面均起到了中樞和紐帶的作用。社區(qū)居委會作為居民自治組織，在實現(xiàn)“停車受益區(qū)”和15分鐘社區(qū)生活圈的結(jié)合方面，既有代表居民利益群體的權(quán)威性，也有聯(lián)系政府和相關(guān)管理部門的便利性，在組織管理方面具有多方面的優(yōu)勢。

北六條社區(qū)的停車自治管理試點項目為“停車受益區(qū)”政策評估提供了直接、可靠的數(shù)據(jù)和信息支持，筆者認為，“停車受益區(qū)”是解決停車管理能力和社區(qū)公共服務(wù)水平不足兩項難題的，兼具財政可持續(xù)性、政策可操作性、管理高效性、交通可持續(xù)性的一項政策方案。研究更重要的結(jié)論則在于對該政策應(yīng)用范圍的探討，最適用的社區(qū)特征包括：高密度和高土地價值；路邊停車需求高、停車秩序需要治理；公共服務(wù)水平有待提高；擁車率不高、且與收入水平相關(guān)。這些特征從不同角度支持和保障了“停車受益區(qū)”實現(xiàn)上述優(yōu)勢。

3 潛在案例推演：上海市新華街道番禺社區(qū)

實際上，我國大城市的中心區(qū)存在大量符合上述特征的社區(qū)，本文選取上海市長寧區(qū)新華街道番禺社區(qū)為例，進一步推演該街道作為15分鐘社區(qū)生活圈空間單元，是否以及如何受惠于“停車受益區(qū)”政策，實現(xiàn)停車治理和公共服務(wù)提升的目標(biāo)。

如圖3 所示，番禺社區(qū)與上文的西四北六條社區(qū)類似，均位于城市的核心區(qū)域。根據(jù)統(tǒng)計年鑒和網(wǎng)絡(luò)信息，該社區(qū)所在的新華街道房產(chǎn)均價約7.6萬元/平方米，其中包括不少超過10萬元/平方米的高價小區(qū)。新華街道人口密度為38000人/km2左右，屬于城市中心區(qū)居住人口最為稠密的區(qū)域之一。因此，番禺社區(qū)滿足“停車受益區(qū)”適用范圍的第一項特點：位于高密度、高土地價值的區(qū)域。該類區(qū)域往往存在不少空間沖突和土地利用競爭，如居住小區(qū)附近街道空間，需要滿足包括機動車、公共交通、自行車、步行等不同交通方式的功能，停車位需要長期占用土地空間，且無法流動，因此與各交通方式的協(xié)調(diào)對于整個出行環(huán)境的優(yōu)化有著重要作用。同時，高密度和高土地價值能夠為停車治理和公共服務(wù)提升提供長期、穩(wěn)定的收入來源保障。如該社區(qū)附近的路外停車場收費為8-10元每小時，停車場在大部分時段仍供不應(yīng)求，周邊停車市場的價格為社區(qū)內(nèi)部路內(nèi)停車收費標(biāo)準(zhǔn)提供了基準(zhǔn)參考，證明土地價值可以帶來可觀的潛在停車費收入。

在高密度區(qū)域土地空間競爭的背景下，番禺社區(qū)的停車與出行環(huán)境的沖突體現(xiàn)在不同形式的違章停車和低效利用停車位的行為中。如圖4 所示，違章停車對人行道（包括人行盲道和十字路口）、機動車道和公共空間的侵入影響并不罕見，其對社區(qū)居民，尤其是有特殊需求的居民（如盲人、殘疾人和老年人等）的日常出行造成了一定障礙和困難。另外，圖5顯示了不少低效率停車的例子，不少車輛因為免費或者低價停車而長期閑置，車輛和停車位利用效率低下。由于居住密度高，周邊購物、休閑場所密集，產(chǎn)生了大量的停車需求，而現(xiàn)有的停車管理方式尚無法滿足規(guī)范秩序的需要，因此番禺社區(qū)有實施停車治理的潛在需求。

圖3 上海市長寧區(qū)新華街道番禺社區(qū)（紅色虛線處）區(qū)位示意圖

番禺社區(qū)的公共服務(wù)水平相對前文所述的西四北六條胡同區(qū)較高，區(qū)域內(nèi)建設(shè)有不少為社區(qū)居民服務(wù)的健身設(shè)施、公共交流空間、日常游憩場所等，道路修繕和綠化也有較高水平，但部分設(shè)施維護狀態(tài)有待提高。最后，由于位于城市中心區(qū)，公共交通覆蓋水平非常高，居民總體擁車量和用車頻率都相對較低。因此，番禺社區(qū)充分滿足“停車受益區(qū)”的所有適用條件，能夠發(fā)揮該政策的潛在作用和功能。

最后，作為上海老城區(qū)的優(yōu)質(zhì)社區(qū)，番禺社區(qū)有著豐富的基層管理和組織經(jīng)驗，當(dāng)?shù)鼐用褚苍敢馔度氲缴鐓^(qū)的改善和提高過程中，社區(qū)還同時受到政府、民間社會組織和規(guī)劃機構(gòu)等的關(guān)注和支持，這些都是“停車受益區(qū)”政策有效實施的關(guān)鍵性條件。

圖4 上海市長寧區(qū)新華街道番禺社區(qū)停車現(xiàn)狀舉例：違章停車 （圖片來源：袁泉）

圖5 上海市長寧區(qū)新華街道番禺社區(qū)停車現(xiàn)狀舉例：低效率停車 （圖片來源：袁泉）

結(jié)束語

15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃逐漸受到我國城市規(guī)劃和管理者的關(guān)注和支持，勢必將成為未來城市管理的基礎(chǔ)性規(guī)劃要素之一。停車治理是提升社區(qū)生活圈出行環(huán)境，推動可持續(xù)交通系統(tǒng)的重要手段。而“停車受益區(qū)”則進一步將停車治理與公共服務(wù)改善相結(jié)合，通過將停車位對應(yīng)的部分土地價值注入社區(qū)，實現(xiàn)長期有效的社區(qū)生活圈提升和優(yōu)化。