基于15分鐘生活圈行動規(guī)劃的上海新華街道慢行（步行）系統(tǒng)構(gòu)建策略

董翠霞，于煒，王英力

上海營邑城市規(guī)劃設(shè)計股份有限公司

0 引 言

2016年2月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理的若干意見》，提出“牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，“加強自行車道和步行道系統(tǒng)建設(shè)，倡導(dǎo)綠色出行”。

上海市總規(guī)2017-2035提出，社區(qū)中心的建設(shè)應(yīng)實現(xiàn)基本服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)，并于基本公共服務(wù)體系一章中提出，至2035年，衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率達(dá)到99%。

《15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》從“居住”、“就業(yè)”、“出行”、“服務(wù)”、“休閑”等5個方面給出規(guī)劃、建設(shè)導(dǎo)引，其中“出行-低碳安全的出行”體現(xiàn)了“連通舒適的步行網(wǎng)絡(luò)”為實現(xiàn)美好社區(qū)的重要組成部分。

慢行交通是居民最基本的出行方式，也最能契合綠色交通發(fā)展要求，應(yīng)保持其在綜合交通體系中不可取代的重要作用。

進(jìn)入新時代以來，隨著城市更新的進(jìn)一步推進(jìn)，慢行交通發(fā)展和完善是滿足“人民日益增長的美好生活需要”、提高居民生活幸福感的最直接手段，慢行交通的精細(xì)化設(shè)計是提升居民生活品質(zhì)、建設(shè)宜居城市的重要保障。

1 研究背景

新華街道位于上海市內(nèi)環(huán)線以內(nèi)，長寧區(qū)最東端，現(xiàn)狀常住人口7.56萬，總面積2.2km2。

新華街道內(nèi)涉及2處歷史文化風(fēng)貌區(qū)、3處風(fēng)貌保護(hù)街坊以及4條風(fēng)貌道路，并留存31棟優(yōu)秀歷史建筑，歷史遺存豐富，人文條件優(yōu)越。既有規(guī)劃居住用地占比達(dá)到47.87%，為典型的、功能復(fù)合的居住社區(qū)。新華社區(qū)屬于中心城建設(shè)成熟的社區(qū)，目前建設(shè)用地主要以存量更新為主。社區(qū)更新的力度和速度在上海處于領(lǐng)先地位，目前正面臨社區(qū)更新轉(zhuǎn)型需求，為“15分鐘生活圈”5個重點試點街道之一。

上?！?5分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》以步行“15分鐘”范圍為社區(qū)生活空間尺度，營造低碳、健康的生活方式和便利、共享的空間品質(zhì)。

2 15分鐘生活圈慢行（步行）解讀與思考

2.1 15分鐘生活圈

步行是居民主要的出行方式之一。15分鐘是較為適宜的步行時間。經(jīng)上海市第五次居民出行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民步行出行距離平均在0.8km左右，步行平均出行時間在13-15分鐘。

圖1 15分鐘社區(qū)生活圈示意圖

15分鐘社區(qū)生活圈是城市治理的基本單元，從“居住”、“就業(yè)”、“出行、“服務(wù)”、“休閑”等五個方面引導(dǎo)，“以人為本”配備生活所需的基本服務(wù)功能與公共活動空間，形成安全友好、舒適的社會基本生活平臺；其中，15分鐘步行時間的衡量尺度、“低碳安全的出行”，強調(diào)了慢行（步行）系統(tǒng)構(gòu)建的必要性和重要性。

2.2 15分鐘慢行（步行）系統(tǒng)實踐經(jīng)驗

2.2.1 倫敦—“宜步行倫敦方案”

通過對通勤者的步行時間分析發(fā)現(xiàn)，倫敦中心城區(qū)95%的區(qū)域與最近的火車和地鐵車站接駁距離均在15分鐘步行范圍之內(nèi)。在“宜步行倫敦方案”中，通過設(shè)置舒適便捷的步行網(wǎng)絡(luò)，鼓勵市民通過步行方式到達(dá)出行地點和軌道交通車站，減少機動車出行。

2.2.2 巴黎—“大巴黎區(qū)城市出行方案”

步行適合近距離出行，大巴黎區(qū)人群首選步行作為出行方式前往工作、學(xué)習(xí)地點或購物場所。步行作為公交系統(tǒng)的有效補充，在全出行方式中占據(jù)比例約為39%。

大巴黎地區(qū)絕大多數(shù)人群趨向于短途出行，45%的出行距離不超過1km，即在15分鐘步行范圍內(nèi)。巴黎近50個步行化街區(qū)，內(nèi)部任意地點基本可滿足15分鐘步行可達(dá)。

表1 全市年日均人員出行方式結(jié)構(gòu)變化（2009/2014）

圖2 倫敦中心城區(qū)火車/地鐵車站分布

圖3 巴黎50個步行化街區(qū)

2.3 15分鐘生活圈慢行（步行）系統(tǒng)構(gòu)建目標(biāo)

堅持以人為本，提升慢行交通的比例與品質(zhì)，建立便捷連通、舒適宜人的步行網(wǎng)絡(luò)，塑造高品質(zhì)公共空間，復(fù)興街道生活，打造“安全街道、活力街道、智慧街道、綠色街道”。

從完善慢行出行、鏈接社區(qū)服務(wù)、促進(jìn)街區(qū)活力、展示風(fēng)貌景觀等角度進(jìn)行慢行系統(tǒng)的完善和提升。

圖4 新華慢行（步行）系統(tǒng)評價體系

3 新華街道慢行（步行）系統(tǒng)構(gòu)建策略

新華街道15分鐘生活圈行動計劃擬將新華街道打造成魅力多彩的人文社區(qū)、活力開放的低碳社區(qū)、和諧共享的幸福社區(qū)、舒適宜人的花園社區(qū)。其中，活力開放的低碳社區(qū)依賴于便捷舒適慢行網(wǎng)絡(luò)的形成。

新華街道擬構(gòu)建以人行道+社區(qū)街巷為組成的慢行（步行）系統(tǒng)，發(fā)揮上海弄堂文化這一特色，打造最能代表上海城市文化特征的慢行空間。

3.1 新華街道現(xiàn)狀慢行（步行）系統(tǒng)特點

對新華街道現(xiàn)狀慢行（步行）系統(tǒng)從系統(tǒng)性、道路街巷和節(jié)點3個層面進(jìn)行梳理，明確慢行系統(tǒng)完善需求，有的放矢進(jìn)行改造更新。

系統(tǒng)評價

1) 道路骨架基本建成，局部規(guī)劃紅線道路未貫通，街巷密度較高，慢行系統(tǒng)密度較高；

圖5 新華慢行（步行）系統(tǒng)部分道路評價雷達(dá)圖

圖6 新華慢行（步行）系統(tǒng)部分街巷評價雷達(dá)圖

圖7 貝爾街公園方案示意

2) 社區(qū)街巷斷頭路多，不成體系 ，慢行系統(tǒng)整體連通度尚有提升空間；

3) 部分大尺度街坊缺乏內(nèi)部通道，街巷密度不足；

4) 公共通道/街巷涉及主體較多，開放管理協(xié)調(diào)較難，一定程度上影響慢行系統(tǒng)便利性。

道路街巷評價

1) 道路空間舒適，沿線活力較強，景觀風(fēng)貌宜人，整體品質(zhì)較好，部分道路景觀環(huán)境家具風(fēng)格不統(tǒng)一，特色有待加強；人行道空間利用效率較低，設(shè)施帶、步行通行區(qū)與建筑前區(qū)空間割裂；

2) 街巷空間基底良好，但老舊程度較高，部分通道人行空間較為局促，步行環(huán)境品質(zhì)不高，環(huán)境品質(zhì)有待進(jìn)一步加強，空間功能有待進(jìn)一步提升。

節(jié)點評價

1) 公交站點/公服設(shè)施等步行距離較長，可達(dá)性不佳，慢行網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系有待加強。

2) 公共綠地/公共空間總體規(guī)模不足，部分規(guī)劃綠地實施難度較大，部分綠地品質(zhì)有待提升。

3.2 慢行系統(tǒng)打造案例分析

美國西雅圖貝爾街公園貝爾街公園經(jīng)改造后成為無道牙的人車共享空間，打破了傳統(tǒng)的公共空間形式，將公園和街道融為一體，營造公園般的慢行體驗，對于處于更新轉(zhuǎn)型期的中心城區(qū)慢行系統(tǒng)打造提供了創(chuàng)新的思路和想法。

圖8 哥本哈根街景

哥本哈根城市空間行動計劃

2005年，哥本哈根開始實施哥本哈根城市空間行動計劃，將住宅、文化設(shè)施、工作場所和商店在步行范圍內(nèi)融合，增加了人們在城市公共空間停留的時間，豐富了城市公共生活，促進(jìn)了城市可持續(xù)發(fā)展。

3.3 新華街道慢行（步行）系統(tǒng)構(gòu)建策略

策略一：網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化策略—通暢高效的步行貫通體系

1) 推進(jìn)規(guī)劃紅線道路實施，提高慢行網(wǎng)絡(luò)密度；

綜合考慮規(guī)劃道路與現(xiàn)狀用地、建筑之間的關(guān)系，確定有可行性的實施線進(jìn)行道路貫通，保證道路的實施。

2) 新增或開放街巷、公共通道，打通慢行斷點；

新增街巷、公共通道并保證開放性，提高慢行網(wǎng)絡(luò)密度，完善慢行網(wǎng)絡(luò)。針對現(xiàn)狀街巷，根據(jù)地籍線、權(quán)屬和連通必要性，合理確定開放性。

3) 打通街巷道路，優(yōu)化至公共交通站點/公服設(shè)施的慢行路徑。要想實現(xiàn)城市低碳發(fā)展目標(biāo)，倡導(dǎo)TOD發(fā)展模式，慢行必須與公共交通相結(jié)合。通過打通部分街巷道路，形成便捷快速的至公交站點的慢行路徑，縮短接駁步行時間，直接提高公交系統(tǒng)服務(wù)水平；優(yōu)化公服設(shè)施便捷度，提升15分鐘生活圈街道服務(wù)水平。

圖9 新華慢行（步行）系統(tǒng)完善行動

圖10 現(xiàn)狀街巷與公交站點關(guān)系圖

圖11 規(guī)劃街巷與公交站點關(guān)系圖

策略二：功能復(fù)合策略—功能多元的道路街巷系統(tǒng)

圖13 規(guī)劃街巷與設(shè)施密度關(guān)系圖

新華街道人文歷史資源豐富，為功能復(fù)合的居住社區(qū)，其慢行系統(tǒng)功能需求呈現(xiàn)出多元的特征。在更新轉(zhuǎn)型需求的背景下，結(jié)合社區(qū)本身空間、資源，融合不同功能慢行路線的組織進(jìn)行慢行（步行）系統(tǒng)的提升和改造。

1) 通勤需求：考慮軌交和公交站點的分布區(qū)位，結(jié)合道路、街巷的斷面布置適宜尺度的步行空間，使通勤出行更加便捷有效。

2) 休閑需求：居住社區(qū)內(nèi)的道路、巷弄不僅承擔(dān)了交通通行功能，也和公共空間一起構(gòu)成了居民茶余飯后休憩交往的場所。通過整體環(huán)境的綜合整治和提升，使慢行空間成為社區(qū)居民日常生活的共享空間，提升居民幸福感和歸屬感。

3) 旅游需求：利用人文歷史資源，結(jié)合風(fēng)貌里弄、利用景觀設(shè)施和城市家具打造具有風(fēng)貌特色的慢行路線和休憩節(jié)點，塑造獨特社區(qū)風(fēng)貌。

策略三：品質(zhì)提升策略—精細(xì)化人性化的慢行空間體驗

通過精細(xì)化設(shè)計、穩(wěn)靜化設(shè)計等不同手段，創(chuàng)造具有觀賞性、人性化的慢行空間體驗，吸引居民參與其中，促進(jìn)活力社區(qū)的形成。

1) 推行“全要素”規(guī)劃和街道精細(xì)化設(shè)計，提高街巷建設(shè)品質(zhì)。

根據(jù)各個道路街巷特色打造“一路一方案”，結(jié)合零星可開發(fā)地塊進(jìn)行綜合整治，實現(xiàn)整體提升；對人行道設(shè)施進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計，營造舒適的慢行空間。

2) 采用道路街巷穩(wěn)靜化設(shè)計，改善居住環(huán)境，創(chuàng)造宜居社區(qū)。

以地面特殊鋪裝、凸起人行橫道、小轉(zhuǎn)彎半徑等穩(wěn)靜化設(shè)計手法，減少機動車對居民生活的影響，保障步行安全，建立以人文本的和諧交通環(huán)境。

3) 通過街區(qū)更新，挖潛口袋廣場，融入社區(qū)生活。

在現(xiàn)狀城市公園、街頭綠地、廣場等各種類型、各種層次的公共空間基礎(chǔ)上，加大附屬綠地開放度，更新建設(shè)街頭綠地和鄰里交往微空間，通過慢行導(dǎo)入公共空間品質(zhì)讓其更鮮活。

策略四：機制優(yōu)化策略—共治共享的社區(qū)治理機制

1) 鼓勵分步實施，推進(jìn)逐年更新

從居民需求緊迫度、實施主體積極性、實施難易度等角度，按照居民需求程度進(jìn)行排序，結(jié)合規(guī)劃資源局、街道、開發(fā)主體或綠容、建委等部門實施主體的積極性，同時，微更新、管理機制類項目實施建設(shè)周期較短的項目建議作為近期優(yōu)先實施項目，征詢街道及各相關(guān)建設(shè)部門意見，明確近期項目清單。后續(xù)持續(xù)推進(jìn)未完成項目，并結(jié)合歷年建設(shè)動態(tài)更新清單內(nèi)容。

2) 拓寬參與機制，優(yōu)化管理模式

提供線上線下多途徑參與方式，調(diào)動相關(guān)社會組織積極性，鼓勵多方參與規(guī)劃；探索多類型多模式社區(qū)共治機制，推動規(guī)劃項目落地實施。

由設(shè)計團(tuán)隊/社區(qū)規(guī)劃師現(xiàn)場踏勘，街道/居委/居民提供訴求，并參與、組織各項活動，區(qū)規(guī)劃資源局進(jìn)行會議協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)，確定需求導(dǎo)向；由設(shè)計團(tuán)隊/社區(qū)規(guī)劃師結(jié)合需求，對規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行評估，區(qū)規(guī)劃資源局進(jìn)行會議協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)，確定目標(biāo)導(dǎo)向；最后，將需求落實到規(guī)劃設(shè)計方案中，經(jīng)后續(xù)方案對接、與各部門溝通后確定具體優(yōu)化提升方案。

4 結(jié)語

慢行是城市交通發(fā)展到今天，實現(xiàn)資源集約型、環(huán)境友好型、可持續(xù)發(fā)展社會的重要保障。打造連通舒適的慢行網(wǎng)絡(luò)是精細(xì)化管理的重要一環(huán)，也是實現(xiàn)從“道路”到“街道”，從重視“機動交通”到實現(xiàn)“以人為本”的必要手段。以“15分鐘生活圈”打造為契機，構(gòu)建安全、便捷、舒適、活力的慢行（步行）網(wǎng)絡(luò)是提高居民生活品質(zhì)和新時期城市建設(shè)的重要內(nèi)容，本文以新華街道為例，提出慢行（步行）系統(tǒng)應(yīng)從完善網(wǎng)絡(luò)、復(fù)合功能、提升品質(zhì)、優(yōu)化機制等角度進(jìn)行構(gòu)建，從而更好地推進(jìn)“15分鐘生活圈”規(guī)劃和實施，促進(jìn)城市更新和轉(zhuǎn)型。