15分鐘社區(qū)生活圈交通體系的構(gòu)建策略探討

邵丹，許麗

上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院

1 生活圈交通的內(nèi)涵

生活圈的概念起源于日本，早在1965年的《第二次全國綜合開發(fā)計劃》中日本就提出“廣域生活圈”的概念，以縮小二戰(zhàn)以后城鄉(xiāng)經(jīng)濟落差，合理安排基礎設施及公共服務設施，促進地區(qū)均衡發(fā)展[1]。隨著存量空間發(fā)展時代的到來，上海在國內(nèi)首次明確提出“15分鐘社區(qū)生活圈”概念，早在上海2035總規(guī)啟動編制初期，就提出積極探索漸進式、可持續(xù)的有機更新模式，將生活圈作為社區(qū)公共資源配置和社會治理的基本單元，組織緊湊的社區(qū)生活網(wǎng)絡和休閑空間，即：在15分鐘步行可達范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務功能與公共活動空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。為確保規(guī)劃理念的落實，2016年發(fā)布的《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則》以規(guī)范指引的方式全面指導規(guī)劃編制和實施[2]。由此看來，生活圈交通體系的內(nèi)涵是面向社區(qū)日常生活活動場景，以步行、自行車等慢行交通方式為載體的小尺度空間組織和設施配套，其價值取向并不以傳統(tǒng)的交通效率為首要目標，而是在保障日常生活出行聯(lián)通性、便利性的基礎上，滿足出行體驗、生態(tài)健康、高品質(zhì)空間環(huán)境等更多元訴求。在全球化轉(zhuǎn)型的大背景下，聚焦生活空間的城市更新對于改善民生，促進社會公平具有積極的意義。

圖1 必要性活動與選擇性活動的人性化維度[4]

2. 社區(qū)生活圈場景和出行特征分析

經(jīng)濟社會、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、生活消費模式等要素均會對生活場景的需求帶來變化，而不同的生活圈公共空間（包括交通空間）的供給差異，將對生活圈出行需求形成互動反饋。論文借鑒丹麥建筑師揚·蓋爾的公共生活理論，重點基于上海主城區(qū)空間區(qū)域，結(jié)合人口普查、交通設施等數(shù)據(jù)，對社區(qū)生活圈出行需求特征進行分析。

2.1 公共空間和公共生活理論

揚·蓋爾將公共生活分為“必要性活動”和“選擇性活動”。必要性活動是因生存所必須要進行的活動，在任何條件下均可發(fā)生，對公共空間質(zhì)量要求不高，比如通勤出行、上下學出行等；選擇性活動多為享受生活而開展，注重體驗效果，要求高質(zhì)量的公共空間，如：漫步、游憩、健身等。但必須性活動與選擇性活動沒有嚴格的界限，會因人而異。揚·蓋爾在《新城市生活》一書就哥本哈根市的公共生活進行了調(diào)查和記錄，指出“公共空間的使用已經(jīng)逐步從以基本需要為驅(qū)動的必要性活動演變?yōu)檫x擇性活動”。

城市公共生活質(zhì)量本質(zhì)上取決于個性生活需求與社會和環(huán)境之間的互動所產(chǎn)生的生理及心理滿意度。城市化進程的加速和生活水平的提升，使得居民的時間利用呈現(xiàn)有酬勞動時間減少，個人自由支配時間分配更加合理，休閑健身時間增多[3]等趨勢，并對城市公共空間和公共生活的關(guān)系提出了更高的要求。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中，只對實體的設計和建造給予了重視，普遍忽略了公共生活及其與供給空間的互動融合，交通、景觀、建筑、城市規(guī)劃等各自為陣的規(guī)劃理念已不能滿足公共空間高質(zhì)量公共活動的人本需求[4]。

2.2 公共空間和公共生活特征分析

不同區(qū)位的公共空間在空間形態(tài)和設施配置等方面表現(xiàn)出不同的特征，并對居民公共生活的行為特征產(chǎn)生了一定的影響。本文將浦西中心區(qū)、浦東新區(qū)及浦西內(nèi)外環(huán)間區(qū)域、及以閔行為代表的主城片區(qū)作為三類典型區(qū)域，基于街道單元，利用綜合交通和上海第六次人口普查數(shù)據(jù)，從人口特征、居住形態(tài)、設施環(huán)境等維度分析公共空間及公共生活特征。

（1）人口特征

①人口密度。上海市人口分布呈現(xiàn)單中心集聚，弱中心為輔的空間分布格局[5]。浦西中心區(qū)街道面積一般在1-5km2，人口密度最大，平均為2.2萬人/km2；內(nèi)外環(huán)間區(qū)域的街道面積一般在6-19km2，平均人口密度約為0.96萬人/km2；而外圍主城片區(qū)整體密度最低，約0.67萬人/km2，街道面積也相對較大，達到20-28km2。

表1 不同區(qū)域年齡結(jié)構(gòu)

圖2 不同出行目的的出行距離分布

②年齡結(jié)構(gòu)。根據(jù)六普的人口調(diào)查數(shù)據(jù)，居住在浦西中心區(qū)的居民中，69歲以上高齡人士所占比例遠超其他兩個區(qū)域，而居住在主城片區(qū)的居民中，20-49歲的青壯年所占比例最高，隨著老齡化加速，以及人口導入的區(qū)域差別，年齡結(jié)構(gòu)的空間差異將進一步增大。老年人對公共空間的適老性和多元包容性提出了更高的要求，而青壯年根據(jù)單身、家庭等不同人生階段，更看重公共生活的活力性、社交的促進性、親子活動的便利性等要求。

③就業(yè)分布。上海從業(yè)勞動力分布總體上呈都心區(qū)密度最高、由此向外依次降低的負指數(shù)函數(shù)分布的圈層結(jié)構(gòu)模式[6]。中心區(qū)的從業(yè)人員有相當一部分無法在中心區(qū)實現(xiàn)職住平衡，進而使得人口分布進一步向外圍擴散，并對生活圈品質(zhì)提出了增量需求。

④生活出行特征?；趯ι虾Ｊ芯用癯鲂心康呐c距離關(guān)系的抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)文化體育休閑、購物、吃飯等出行目的的距離分布呈現(xiàn)明顯的偏態(tài)分布特征，約80%的選擇性活動出行主要集中在2km出行范圍以內(nèi)，與生活圈功能定位基本吻合。

（2）居住形態(tài)

在土地政策導向、開發(fā)成本及資本運作、以及居民購買力等多重因素下，居住空間呈現(xiàn)出逐漸郊區(qū)化的趨勢。居住空間布局總體上形成中心區(qū)以舊式里弄及少量高檔住宅為主，中檔住宅以向心集中的形式分布在近郊區(qū)[7]。舊式里弄和老舊小區(qū)因為修建時間較早，無法適應小汽車快速進入家庭的形勢，停車矛盾非常突出，并占用了大量的公共空間。

（3）設施環(huán)境

根據(jù)《中國主要城市道路網(wǎng)密度檢測報告》（2020年度）：2020年上海市中心城建成區(qū)道路網(wǎng)密度為7.2km/km2，在36個城市中排名第4，道路網(wǎng)密度呈現(xiàn)出中心向外圍遞減的特征。在空間結(jié)構(gòu)上，浦西中心區(qū)支路體系發(fā)達，“窄路幅—小街區(qū)—密路網(wǎng)”的組織模式縮小了封閉社區(qū)的范圍，也增加了公共活動的聯(lián)系強度，但有限的公共空間資源降低了公共生活質(zhì)量；而中心城區(qū)向外“寬路幅—大街區(qū)—稀路網(wǎng)”組織模式愈發(fā)明顯，道路的交通功能，尤其是機動交通功能日益強化，慢行空間品質(zhì)降低，尤其是公共活動功能在交通功能的干擾下品質(zhì)大幅下降[8]，但相對富裕的公共空間資源為優(yōu)化更新奠定了基礎。

綜上所述：以浦西中心區(qū)為代表的老城區(qū)，人口密度高，高齡人口占比較高，完善的公共服務設施配套造就了高密度的就業(yè)崗位，在空間和資源的雙重約束下形成了以傳統(tǒng)里弄為主的居住特征及以密路網(wǎng)、窄路幅為特征的路網(wǎng)體系，并間接構(gòu)成了小街區(qū)模式，公共空間相對不足；以浦東新區(qū)及內(nèi)外環(huán)區(qū)域等為代表的新城區(qū)，人口密度中等，就業(yè)及設施的空間分布都有一定的向心性，這類區(qū)域受歷史及風貌因素影響相對較小，規(guī)劃實施相對到位，居住以二、三類住宅為主，人行道、非機動車道等公共空間資源較中心區(qū)富裕；以閔行為代表的主城片區(qū)人口密度相對稀疏，但人口導入速度較快，就業(yè)呈現(xiàn)較弱的分散中心分布，一類、二類住宅相對較多，“寬路幅—稀路網(wǎng)—大街坊”特征明顯，面向生活場景的空間資源更加豐富，且與生態(tài)環(huán)境結(jié)合更好。

3 社區(qū)生活圈交通體系構(gòu)建的總體思路

統(tǒng)籌考慮社會經(jīng)濟、生活模式、物質(zhì)環(huán)境對出行特征的影響和反饋，以新時代高質(zhì)量發(fā)展為更高目標，基于城市更新等手段優(yōu)化物質(zhì)環(huán)境供給，統(tǒng)籌增加公共生活和出行空間。

3.1 價值取向

（1）生態(tài)綠色

社區(qū)是城市內(nèi)涵式創(chuàng)新發(fā)展的“生態(tài)”基礎，提升社區(qū)慢行出行品質(zhì)，推進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，是美麗中國建設的基本要義。在適度滿足基本停車需求的基礎上，著力提升步行、自行車的通達性和公交接駁便利性，引導機動化出行模式的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

（2）健康活力

健康和幸福是國際社會衡量可持續(xù)發(fā)展的重要指標，我國已經(jīng)在“十九大”報告中明確提出“健康中國”的發(fā)展戰(zhàn)略。隨著居民生活水平的提升，以及老齡化社會的到來，增強體力活動，加強體育鍛煉已經(jīng)成為健康生活必不可少的要素。通過生活圈交通體系的建設，實現(xiàn)交通活動和社會交往、街區(qū)活力等多元目標的統(tǒng)籌。

（3）多元樂享

功能完備的生活圈是提升社區(qū)競爭力的關(guān)鍵因素，快速將人們從A點運抵B點已經(jīng)不能充分滿足人們的生理及心理需要了。應根據(jù)不同個體、不同社區(qū)的差異化需求，創(chuàng)造出富有吸引力的公共環(huán)境，提供多樣化的公共服務，加強文化性、地域性、民族性等要素的植入，有針對性地塑造社區(qū)特色，強化社區(qū)居民的獲得感。

3.2 功能定位

（1）上位交通系統(tǒng)的粘合劑

社區(qū)是居民日常工作、生活出行的起點，社區(qū)生活圈交通體系與市域交通網(wǎng)絡銜接的便利和可達性程度，將直接影響出行方式的選擇。營造與公共交通系統(tǒng)的快捷、便利的銜接環(huán)境，有利于進一步提升城市公共交通的吸引力。

（2）社區(qū)生活場景的連通器

社區(qū)生活圈既是存在于物質(zhì)空間的設施圈、環(huán)境圈，也是存在于人們感知空間的鄰里圈和社交圈。未來社區(qū)將是工作、生活、休閑等各種功能融合形成的復合性單元，社區(qū)生活圈交通應實現(xiàn)對多元的公共生活空間場景的鏈接，促進空間和功能的融合。

（3）空間韌性治理的重要載體

社區(qū)生活圈既要在常態(tài)下提供多元豐富的生活場景，也需在重大突發(fā)事件時適應應急保障需求。交通空間作為公共空間的重要組成部分，可以根據(jù)實際需要快速實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型，支撐各種空間治理要求下的人流和物流流通保障。

3.3 基本原則

堅持區(qū)域差別、因地制宜的總體原則。在空間資源相對緊張的中心區(qū)既要充分挖掘內(nèi)部高密度街巷資源優(yōu)勢，更要充分利用周邊外部的公共空間資源，促進融合使用，彈性使用，并系統(tǒng)提升適老性和多元包容性；在空間資源相對豐富、路網(wǎng)相對稀疏的浦東、內(nèi)外環(huán)間區(qū)以及主城片區(qū)，應盡量立足自身挖潛，統(tǒng)籌用好紅線內(nèi)外空間，以及藍綠生態(tài)空間資源，既要強化標準化更新，也要體現(xiàn)空間特色。

4 社區(qū)生活圈交通體系構(gòu)建策略探討

2019年上海市組織開展了新一輪“15分鐘社區(qū)生活圈”試點工作，新華街道為5個重點試點街道之一。新華街道位于上海內(nèi)環(huán)線以內(nèi)，長寧區(qū)最東端，東至江蘇路、興國路，西至凱旋路，南至淮海西路、淮海中路，北至延安西路，轄區(qū)總面積2.2km2，規(guī)劃居住人口7.9萬人，為典型的高密度居住社區(qū)，公共空間資源相對不足。下以上海市長寧區(qū)新華街道為例，聚焦慢行出行，從空間及治理兩個維度探索社區(qū)生活圈交通體系的構(gòu)建策略。

4.1 空間策略

（1）加強空間資源整合

新華街道現(xiàn)狀紅線路網(wǎng)密度為7.62km/km2，另有社區(qū)街巷2 8條，總長度為5.4km，現(xiàn)狀全路網(wǎng)密度10.07 km/km2。根據(jù)《城市綜合交通體系規(guī)劃標準》（GB/T51328-2018）：中心城區(qū)內(nèi)道路系統(tǒng)的密度不宜小于8km/km2，不同城市功能地區(qū)的集散道路與地方道路密度應結(jié)合用地功能和開發(fā)強度綜合確定，其中以居住功能為主的街坊路網(wǎng)密度建議值為7～15km/km2。從密度數(shù)值來看，新華街道能夠達到中等偏上的水平，但從整體布局來看，斷頭路較多，無法形成暢行連續(xù)的網(wǎng)絡系統(tǒng)，不利于生活圈內(nèi)各類空間場景的聯(lián)通和整合?；诔浞掷眉扔薪窒锛巴ǖ蕾Y源，提升全路網(wǎng)密度的總體原則，具體通過以下路徑增加空間供給：一是盡快辟通尚未實施的紅線道路，受限于風貌區(qū)影響無實施條件的局部路段暫按間接開放的街坊道路運行；二是將重要街坊道路納入公共通道，明確管理主體；三是結(jié)合地塊更新，打通貫通性較好的街坊道路；四是統(tǒng)籌利用藍綠空間，因地制宜地利用綠化帶、防汛通道等資源改善步行體驗。

（2）促進空間功能融合

為了滿足生活出行相關(guān)的步行和非機動車出行需求，保障生活出行安全，豐富出行體驗，便利日常生活，需要對既有空間資源分配進行優(yōu)化。一是統(tǒng)籌人行道和紅線退界空間?！渡虾Ｊ锌刂菩栽敿氁?guī)劃技術(shù)準則》（2016年修訂版）中明確要求：建筑控制線退讓道路紅線的距離應考慮消防、地下管線、生態(tài)環(huán)境、安全衛(wèi)生等因素，退讓主干路不小于10m，退讓次干路與支路不得小于3m。街道是數(shù)量最多、使用頻率最高的公共空間[9]，建筑退界空間在一定程度上保障了規(guī)劃管理以及城市界面的統(tǒng)一，同時也為街道活力升級提供了一定的緩沖空間。二是完善非機動車路權(quán)體系，選擇生活型道路積極探索壓縮機動車道寬度、主動限速、增加隔離設施等措施，并利用公共通道等資源提升非機動車道網(wǎng)絡密度和騎行通達性。三是促進公共交通設施與生活場景的空間融合，將生活服務功能嵌入公共交通出行鏈。

（3）促進空間彈性使用

生活圈交通體系可以在15分鐘步行時間范圍內(nèi)，實現(xiàn)與生活圈內(nèi)的街巷、街角空間、口袋公園、內(nèi)部廣場、公共建筑等點狀空間資源的聯(lián)動，在日?？梢员憷憫旧詈凸不顒有枨?。在面對新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，可以轉(zhuǎn)化為防災抗疫的基本空間單元，響應與社區(qū)應急護理體系相協(xié)調(diào)的特別應急場地（大型綠地和空地）、空間、場所（購物、配送所需）和交通（開辟特別交通通道）[10]等需求。新華街道生活圈路網(wǎng)體系構(gòu)建過程中需要考慮對應急突發(fā)事件所需的通道及場地資源的支撐，儲備應急聯(lián)動機制方案，滿足應急時刻的調(diào)度和組織需要。

4.2 治理策略

（1）融合使用，構(gòu)建利益共同體

街巷及公共通道的權(quán)屬問題復雜，主要街巷一般由街道代管，其他則處于管理的真空地帶；而公共通道一般位于各地塊的紅線范圍以內(nèi)，一般在控規(guī)及土地出讓階段明確開放協(xié)議，權(quán)屬仍歸各個地塊所有，復雜的權(quán)屬問題造就了通道整合過程中的實施落地難。位于長寧區(qū)番禺路381號的幸福里，前身為一座封閉式廠房，后響應“城市更新”號召，由上海幸福里文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司牽頭進行更新改造，拆除原有圍墻，構(gòu)建一條集分享與體驗空間于一體的開放街巷，聯(lián)通番禺路與幸福路，既方便市民出行與游憩，也通過商業(yè)氛圍與文藝地標的打造導入外部客流。幸福里案例充分利用街巷所處的區(qū)位環(huán)境，通過引入市場機制，實現(xiàn)了社區(qū)人居環(huán)境的微更新和可持續(xù)發(fā)展，可以為社區(qū)空間治理提供借鑒?！渡虾Ｊ谐鞘懈聦嵤┺k法》中“對為地區(qū)提供公共性設施或公共開放空間的，在原有地塊建筑總量的基礎上，可獲得獎勵”的政策也為調(diào)動市場化機制提供了依據(jù)。

（2）因地制宜，重視整體空間環(huán)境設計

建筑退界受歷史及區(qū)位等多種因素影響，不能一概而論。新華街道內(nèi)有新華路歷史風貌區(qū)，外臨衡山路復興路歷史風貌區(qū)，受歷史因素影響，絕大部分建筑退界難以滿足規(guī)劃要求。在有條件的新建及改建區(qū)域則需要強化規(guī)劃設計引導，充分做好建筑退界管控，提升《上海市街道設計導則》中紅線內(nèi)外一體化設計的執(zhí)行效力。面向多元化的人本需求，統(tǒng)籌考慮退線區(qū)域空間功能利用，引導工程設計向整體空間環(huán)境設計轉(zhuǎn)型，進一步提升設計的全齡友好性，滿足各類人群的使用需求。對于條件特別受限的區(qū)域則需因地制宜，應加強對空間無序占用行為的規(guī)范和治理。

（3）問計于民，構(gòu)建居民共治機制

激發(fā)社會組織內(nèi)生動力是十九大對社區(qū)治理提出的新要求，也是踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的有效抓手。作為典型的資源約束型社區(qū)，以加強基層黨建為引領，將社區(qū)治理能力建設融入改造過程，與民共建、邀民共治、多元共享是生活圈規(guī)劃區(qū)別于傳統(tǒng)規(guī)劃的主要特征。建議從以下三方面進行探索和突破：一是在社區(qū)微更新過程中，落實社區(qū)規(guī)劃師制度，固化規(guī)劃設計開放日，鼓勵居民共同參與方案制定與實施的全過程；二是完善社區(qū)停車治理，發(fā)揮社區(qū)共治體系在改造資金、收費定價、泊位分配等問題的調(diào)解和推進作用；三是在重大應急事件防控方面，完善信息溝通機制，促進聯(lián)防自律。

5 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟社會逐步邁入高質(zhì)量發(fā)展新時代，城市人居環(huán)境提升日益成為改善民生，增強城市競爭力的重要抓手。而伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級、人口老齡化等變化，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高流動性、高異質(zhì)性等發(fā)展趨勢，并日益催生更加多元的社區(qū)公共生活需求，越來越多的特殊群體需要更專業(yè)化的設施和服務。15分鐘生活圈規(guī)劃堅持人民性理念，告別了以物為本的設施建設時代，生活圈交通作為串聯(lián)各類公共服務的空間載體，在發(fā)揮聯(lián)通功能的基礎上，應以宜居性為更高目標，積極營造與多層次生活需求，各年齡段生活特征相契合的出行體驗，并為社區(qū)治理模式的探索轉(zhuǎn)型提供契機。