關于完善鐵路財務管理制度體系的思考*

肖楠

（中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 引言

財務管理是企業(yè)管理的重要組成部分，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，財務管理在企業(yè)市場化經(jīng)營中的核心地位日益凸顯。 規(guī)章制度是財務管理的基石，一套完善的財務體制及良好的運行機制和組織形式，是維系、穩(wěn)定管理體制有效運行的重要保證。

當前國鐵企業(yè)面臨提升企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平， 實現(xiàn)法治化市場化經(jīng)營的新形勢、新要求，需要深化體制機制改革創(chuàng)新，而管理體制的改革往往先從財務體制改革入手，以推進管理體制改革向預定的方向進行。 本文通過總結提煉國內(nèi)典型企業(yè)集團的成熟做法，提出了國鐵集團財務管理制度體系框架設計和完善鐵路財務管理制度體系的建議。

1 國鐵集團財務管理體制及制度現(xiàn)狀

鐵路是國民經(jīng)濟的大動脈、關鍵基礎設施和重大民生工程。 鐵路財務管理在促進鐵路建設和發(fā)展、加強經(jīng)營管理及提高經(jīng)濟效益方面發(fā)揮著重要作用。 近年來我國國家鐵路運輸完成了從政府管理到企業(yè)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，鐵路財務管理制度持續(xù)健全完善，目前形成了國鐵集團——鐵路局集團公司（含控股合資公司）、 專業(yè)運輸公司——企業(yè)所屬單位三級財務管理體系。 制定了《中國鐵路總公司企業(yè)財務管理暫行辦法》 以及與之相銜接的資金管理、國有資產(chǎn)管理、盈虧管理、固定資產(chǎn)管理、成本費用管理等一系列辦法和規(guī)定； 實行全面預算管理，運輸進款承運清算，“收支彈掛” 和支出剛性約束，采取“盈虧總額目標”和“運輸支出總量”雙控制[1]。

2 國內(nèi)典型企業(yè)集團財務管理制度體系建設經(jīng)驗借鑒

國家電網(wǎng)有限公司（以下簡稱“國家電網(wǎng)”）、中國石油天然氣集團公司（以下簡稱“中石油”）兩家國內(nèi)大型企業(yè)集團與國鐵集團同樣具有基礎性、網(wǎng)絡性、外部性等特征，可以借鑒其在建立健全財務管理制度體系方面好的做法經(jīng)驗。

2.1 財務管理體制上普遍采用財務集中管控模式

國家電網(wǎng)、 中石油均采用了財務集中管控模式。 通過全面預算管理，保證集團在全范圍內(nèi)有力調(diào)控經(jīng)濟活動；通過會計集中核算，實現(xiàn)財務信息的集中、合規(guī)、可比和共享；通過資金集中管理和資本集中運作，能夠迅速而有效地管控集團境內(nèi)外全部資金，提高資金使用效率，降低財務風險；通過債務集中管理，降低融資成本和信用風險。

2.2 重視對財務管理制度體系的建設和完善

國家電網(wǎng)通過制度標準一體化建設，構建了由財務管理通則引領的三級財務管理制度體系。 一級規(guī)范是財務管理通則，明確了公司財務管理機構職責、業(yè)務流程清單和管理制度體系圖；二級規(guī)范是作為公司通用制度的財務規(guī)章制度， 包含會計核算、全面預算管理、資金管理、固定資產(chǎn)管理、無形資產(chǎn)管理、納稅管理、決算審核管理、財務稽核、財務評價、內(nèi)部控制等29 個具體財務管理辦法；三級規(guī)范是作為公司非通用制度的操作規(guī)范。 其特點是通過通用制度體系規(guī)范集團財務管理，財務管理權力集中，制度體系清晰，有利于制度的持續(xù)更新和維護[2]。

中石油通過對現(xiàn)行財務管理制度的全面系統(tǒng)整理，編制了《財務管理制度匯編》，從集團公司財務制度、股份公司財務制度和國家及公司相關制度等三個方面，分為預算、會計、資產(chǎn)、費用、信息、稽查、綜合七大類，收錄了有效財務規(guī)章制度和制度性文件。 為便于檢索和后續(xù)跟蹤維護，對制度文件采取了統(tǒng)一編碼管理。 對已廢止的制度通過“廢止制度清單”的形式予以列示[3]。

3 國鐵集團財務管理制度體系框架設計

3.1 框架設計依據(jù)

設計國鐵集團財務管理制度體系框架，主要有四個依據(jù)：一是中央精神和國家法律法規(guī)。 二是國鐵企業(yè)兩級企業(yè)管理關系定位所明確的集團本級財務管理職能。 三是國鐵集團管理制度體系建設方案。 四是借鑒國家電網(wǎng)、中石油等典型企業(yè)集團做法。

3.2 框架層級劃分

財務管理制度體系框架包含三個層級。 第一層級為基本制度，規(guī)定財務管理的原則、職責劃分、操作流程等內(nèi)容。 第二層級是具體制度，主要規(guī)范財務管理的基本職能。 第三層級是從可操作性上對第二層級具體制度的細化。

3.3 框架制度構成

第一層級的制度為《財務管理基本制度辦法》。第二層級的制度為國鐵集團財務管理職責對應的財務管理辦法，包含產(chǎn)權管理、資產(chǎn)管理、負債管理、預算管理、清算管理、收入管理、成本費用管理、會計核算和財務會計報告管理、稅務管理、財會信息化管理、財務監(jiān)督、分配管理、財務內(nèi)部控制管理與管理會計共13 大類。 其余具體制度辦法作為第三層級。 該層級制度辦法眾多，包括對第二層財務管理辦法的實施細則、工作規(guī)則、事項通知、指導意見等，與第二層級制度框架的對接有待后續(xù)進一步深化研究。

構建的鐵路財務管理制度體系框架見圖1。

圖1 鐵路企業(yè)財務管理制度體系框架

4 完善鐵路財務管理制度體系的建議

4.1 適應股份制改革要求和法治化市場化原則修訂財務管理基本制度

現(xiàn)行的企業(yè)財務管理暫行辦法是鐵路政企分開后2014 年發(fā)布的。 目前國鐵企業(yè)已完成公司制改革，正在加快股份制改造進程，需要適應新的管理體制和治理要求，按照法治化市場化原則，開展財務管理基本制度的修訂工作。

修訂財務管理基本制度，要按照現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權制度、財政部對國鐵集團國有資產(chǎn)與財務監(jiān)督管理辦法以及國鐵集團公司章程等規(guī)定，重點在于在財務集中管控模式下，合理界定集團內(nèi)部各財務主體的財務管理權責，體現(xiàn)以資本為紐帶的母子公司關系，進一步落實各級企業(yè)的法人財產(chǎn)權[4]。 一方面賦予所屬企業(yè)更多生產(chǎn)經(jīng)營權限，使其成為真正的法人主體和市場競爭主體， 激發(fā)經(jīng)營自主性和積極性；另一方面健全所屬企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營責任激勵和考核機制，建立有效的投資風險約束機制，真正落實資本投入產(chǎn)出責任和資本保值增值責任[5]。

4.2 建立健全財務具體制度辦法

在現(xiàn)有財務管理制度的基礎上，研究認為需要建立健全的財務管理具體制度有：

1） 資產(chǎn)管理方面，建立無形資產(chǎn)、對外捐贈管理辦法。 現(xiàn)行鐵路基本財務管理制度中明確提出“建立健全無形資產(chǎn)管理制度”“嚴格控制對外捐贈或贊助事項，規(guī)范履行決策和審批程序”[6]。 但集團層面一直沒有出臺專項管理辦法，特別是對于土地使用權、知識產(chǎn)權的管理，資產(chǎn)管理制度有待完善。

2） 分配管理方面，建立所屬企業(yè)收益分配管理辦法。 集團本級作為出資人，具有審批權限范圍內(nèi)所屬企業(yè)的利潤分配和彌補虧損方案的職能，這方面一直沒有出臺專項管理辦法。 因此需要制定收益分配方面的管理辦法，特別是需要制定對于控股公司和合資鐵路公司的收益分配的管理辦法。

3） 管理會計方面，建立財務績效管理辦法。目前國家電網(wǎng)、中石油、中石化等央企，鐵路行業(yè)內(nèi)朔黃鐵路公司均開展了財務績效管理或財務評價管理工作， 通過國內(nèi)外對標管理，客觀評判經(jīng)營績效，起到了促進資產(chǎn)經(jīng)營績效和財務管理水平提高的作用[7]。 國鐵集團應進一步推廣管理會計在鐵路財務管理領域的應用，積極探索開展對標管理，建立財務績效管理體系。

4） 內(nèi)控管理方面，建立內(nèi)部控制管理辦法。 當前財務內(nèi)部控制措施分散在各個具體財務管理制度中， 尚未有集團層面的財務內(nèi)部控制管理辦法。國鐵企業(yè)需依據(jù)《中央企業(yè)全面風險管理指引》《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》 及配套指引等相關規(guī)定，制定集團本級層面的內(nèi)部控制管理辦法。

5） 預算管理方面， 可以借鑒典型企業(yè)集團做法，進一步強化預算統(tǒng)籌作用和考核機制。 國家電網(wǎng)建立了由投資與回報掛鉤機制、投資能力管控機制、項目儲備管理機制、標準成本管理機制、經(jīng)濟資源集中調(diào)配機制組成的全面預算統(tǒng)籌平衡機制[2]。中石油為合理考核年度預算指標， 構建了基于效益、運營、服務三類關鍵業(yè)績指標（KPI）的業(yè)績合同體系，并按照盈利企業(yè)和虧損企業(yè)不同性質(zhì)，建立了預算分類考核和以豐補欠、遞延抵扣機制[8]。

4.3 形成定期廢、改、立機制，持續(xù)加強財務制度建設

結合實際情況對各項制度的適用性、 完整性、可操作性進行分析，形成對現(xiàn)行財務管理制度定期進行更新、維護和清理機制。 對現(xiàn)行財務管理制度進行全面系統(tǒng)整理，編制《財務管理制度匯編》并不斷修訂完善，便于財務人員檢索和制度的后續(xù)跟蹤維護。