檢察機關辦理監(jiān)察委移送案件難點問題探究
——以檢察機關與監(jiān)察委辦案銜接為視角*

林 森，金 琳

(溫州市鹿城區(qū)人民檢察院,浙江 溫州 325000)

引子

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)于2018年3月20日公布實施后，原由檢察機關立案偵查的國家工作人員貪污賄賂等職務犯罪案件，劃歸國家各級監(jiān)察委管轄，對涉嫌犯罪的，由監(jiān)察委立案調查終結后移送檢察機關審查起訴。為了做好案件的辦理銜接，國家監(jiān)察委和高檢院聯合制定下發(fā)《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《辦法》)。但在司法實踐中，由于監(jiān)察權的性質究竟是偵查權、行政調查權還是兩種屬性兼具目前沒有定論，《監(jiān)察法》的相關規(guī)定與《刑法》《刑事訴訟法》并不完全一致，而《辦法》尚不夠完善，故檢察機關在與監(jiān)察委的辦案銜接中，仍存在不少問題。以下列案件為例：

案例1：柳某某詐騙、徇私枉法案。犯罪嫌疑人柳某某于2017年7月29日因涉嫌徇私枉法罪被監(jiān)察委留置，2017年9月15日被監(jiān)察委解除留置措施。同年9月25日，柳某某又因涉嫌詐騙罪被公安機關刑事拘留，同年10月20日經檢察機關批準被依法逮捕。

該案例涉及到案件的管轄問題。柳某某既涉嫌職務犯罪，又涉嫌其他犯罪，根據《監(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定，柳某某的詐騙犯罪應由監(jiān)察委調查，公安機關配合。如果案件移送給監(jiān)察委，對柳某某的逮捕是否繼續(xù)延長；如果仍由公安機關偵查，又如何做好將柳某某涉嫌徇私枉法罪與詐騙罪一并移送檢察機關審查起訴的銜接？

案例2：黃某某、林某某幫助犯罪分子逃避處罰案。犯罪嫌疑人黃某某、林某某案發(fā)時系某市公安局協警，兩人受他人請托打聽案情，并將某某人員已涉案的消息透露給請托人。黃某某、林某某最初是以涉嫌窩藏、包庇罪被公安機關刑事拘留，后以涉嫌幫助犯罪分子逃避處罰罪被監(jiān)察委留置。

該案例涉及到犯罪嫌疑人的身份問題。根據《監(jiān)察法》規(guī)定，所有行使公權力的公職人員和相關人員都屬于監(jiān)察委的監(jiān)督范圍。但是公職人員和相關人員并不一定是國家機關工作人員，而幫助犯罪分子逃避處罰罪的犯罪主體則要求是國家機關工作人員。協警身份特殊，其既不是公安機關的正式在編警察，又與合同制的民警、獄警不同，因為其不具有行政執(zhí)法權，只能在民警的指揮調度下，協助民警開展執(zhí)法活動。因此，有觀點認為其不應以國家機關工作人員論。但是也有觀點認為其可以作為國家機關工作人員認定，理由是：國家機關中代表國家執(zhí)行公務的人員應當包括臨時聘用、受行政機關委托實施行政職權的人員。協警雖然不是正式編制的警員，但他在民警的指揮調度下開展治安巡邏等工作時，可以被認為是受委托執(zhí)行公務的人員。法律和司法解釋對此無明確規(guī)定。該案犯罪嫌疑人的行為是否應當以國家機關工作人員職務犯罪論？

案例3:陳某行賄案。犯罪嫌疑人陳某系某市一家娛樂有限公司實際控制人，為感謝虞某在其勞教期間給予的關照，以及今后能繼續(xù)得到虞某的關照，先后多次送給虞某財物。虞某原系該市勞動教養(yǎng)管理所一大隊大隊長。陳某因涉嫌行賄罪被該市監(jiān)察委立案調查。

該案例涉及到職務犯罪對向犯的處置問題。案例中的虞某是公職人員，這是無誤的。但陳某并不是公職人員，而是虞某涉嫌受賄犯罪中的對向犯。受賄犯罪中的對向犯是否由監(jiān)察委立案調查，《監(jiān)察法》沒有明文規(guī)定。《監(jiān)察法》第22條僅規(guī)定對涉嫌行賄犯罪或共同職務犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關可以采取留置措施。陳某涉嫌行賄犯罪是否應屬于監(jiān)察委管轄？

一、與監(jiān)察委辦案銜接的難點剖析

(一) 案件管轄與銜接問題

1.公務人員范圍的劃定對定罪的影響。監(jiān)察委移送審查起訴的貪污賄賂、瀆職犯罪案件，依照《刑法》規(guī)定，犯罪主體應屬于國家工作人員或國家機關工作人員。但《監(jiān)察法》規(guī)定的公職人員及相關人員與《刑法》規(guī)定的國家工作人員并非同一概念。比如《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的國有企業(yè)管理人員，不僅是指國有獨資企業(yè)，還包括國有控股企業(yè)及其分支機構的領導班子成員以及其他對國有資產負有經營管理職責的人員。而《刑法》意義上的國有企業(yè)僅指國有獨資企業(yè)，不包括國有控股和參股公司。又如《監(jiān)察法》第15條第4款規(guī)定的公辦的教育、科研、文化的單位中從事管理人員，其級別在六級以上的屬于監(jiān)察委監(jiān)察的范圍，以管理崗的級別高低劃分是否屬于公務人員。但現實中從事公務并不需要職級的配置達到一定等級。按照《刑法》規(guī)定，從事公務的人員認定為國家工作人員也是不論級別高低的，但按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，從事公務的人員由于管理崗級別未達到六級以上的，不屬于監(jiān)察的范圍。因此，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察范圍與《刑法》所規(guī)定的國家工作人員并非一一對應的關系。這對檢察機關在審查監(jiān)察委移送起訴的案件所認定的罪名是否準確時，會面臨難題，即是否依照《刑法》規(guī)定的貪污賄賂，瀆職犯罪的主體要件對案件進行審查，以確定是否以監(jiān)察委認定的罪名提起公訴。有時難免存在將監(jiān)察委移送審查起訴案件中的行為人直接以《刑法》規(guī)定的國家工作人員論，并有以貪污賄賂、瀆職犯罪定罪的傾向。

2.非職務犯罪的管轄銜接界限不清。監(jiān)察委所管轄的案件是公職人員及相關人員的職務違法犯罪案件。但《監(jiān)察法》又規(guī)定了被調查人既涉嫌職務違法犯罪又涉嫌其他犯罪的，一般由監(jiān)察委為主調查，其他機關予以協助。這里涉及的問題是，首先監(jiān)察委對涉嫌其他犯罪的管轄的性質是屬于偵查，還是屬于調查？如果是調查，顯然降低了對涉嫌普通刑事犯罪查處的規(guī)格和力度，如果屬于偵查，但是監(jiān)察委沒有偵查權。其次是規(guī)定中的“一般”的含義比較模糊，是指案件的大小、查處的難易，還是指程序上是否適宜監(jiān)察委調查，抑或兩者兼之？具體情形不明確。再次是公安機關或檢察機關如何配合，應在哪些環(huán)節(jié)上進行配合，是按照監(jiān)察委的調查程序配合，還是根據刑事訴訟程序配合，也尚未清楚。此外，公安機關在偵查公職人員的普通刑事犯罪，或檢察機關在偵查司法人員犯罪的過程中，發(fā)現有涉嫌職務違法犯罪線索，是將線索連同已經偵查的案件全部移送監(jiān)察委，還是僅移送職務犯罪線索。如果全部移送，原先立案是否撤銷，已經采取的強制措施是否延續(xù)？

3.對監(jiān)察委工作人員在調查活動中的刑訊逼供、暴力取證等行為的偵查缺乏法律依據。根據《刑事訴訟法》第19條規(guī)定，人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。而監(jiān)察委的調查活動及采取的措施，其依據則是行政監(jiān)察法，帶有紀檢監(jiān)督活動的特性，且監(jiān)察委的主體屬性目前沒有統(tǒng)一定論，故從形式上說，不能認為監(jiān)察委工作人員針對職務違法犯罪開展的調查就屬于刑事訴訟活動，同時《刑事訴訟法》沒有將監(jiān)察委工作人員刑訊逼供、暴力取證的行為列入人民檢察院立案偵查范圍。檢察機關如果以濫用職權罪立案偵查，卻會受到“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的客觀要件的限制。目前，上述人員構成失職瀆職由監(jiān)察委自行查處，由此可能產生同體監(jiān)督的弊端。

4.檢察院與監(jiān)察委就案件處理的溝通銜接不夠簡便、高效。監(jiān)察委對于移交審查起訴的案件負有跟蹤了解的職責，檢察院要及時反饋告知，與監(jiān)察委做好溝通。而現實辦案中，上級監(jiān)察委所辦的案件除需判無期徒刑以上刑罰外，多數需要通過同級檢察機關移交下級檢察機關審查起訴，而院委上下級之間卻又不能直接溝通銜接。比如，下級檢察院在審查中對于案件的證據、事實、罪名認定和適用法律等有不同意見或需要變更，或者需查看調查活動的錄像資料、或者決定退回補充偵查，都需要事先報上級檢察院，由上級檢察院與監(jiān)察委溝通協商后，方能改變、落實或退回補充偵查。對于作不起訴決定的案件，除經上級檢察院批準外，也需要上級檢察院事先與監(jiān)察委溝通協商。這雖然出于慎重和機制上的考慮，但是需要通過溝通協商才能解決或決定的事項較多，無疑會弱化檢察機關獨立行使檢察權，一定程度上也影響了辦案的效率。

(二)監(jiān)察環(huán)節(jié)的配合和制約難以有效開展

1.對監(jiān)察行為的制約處于被動狀態(tài)

監(jiān)察機關在對被調查人違法行為進行調查時，除了搜查之外，訊問、詢問、留置、調取、查封、扣押等措施均能夠使用。這表明監(jiān)察委對違法行為調查的權限、力度與犯罪調查幾乎相同，尤其是留置這樣嚴重限制人身自由程度方面不亞于逮捕的措施。如果在采取這些措施時，忽略措施嚴厲程度應和具體行為嚴重性成正比的法理，在實際運用時不區(qū)分嚴重違法還是犯罪，難免有失妥當。

對普通刑事案件的偵查監(jiān)督，由于存在提請批準逮捕環(huán)節(jié)，檢察機關能夠發(fā)現偵查機關的違法行為并依法予以糾正。但對監(jiān)察機關的調查活動和采取的措施是否合法，檢察機關卻難以監(jiān)督。因為一方面監(jiān)察委對案件的立案不屬于刑事立案，從案件調查開始至終結，整個過程都屬于行政監(jiān)察階段，且全程處于封閉式狀態(tài)，直至案件移送檢察機關審查起訴時，才算進入刑事訴訟階段，并不存在一個類似提請批捕的環(huán)節(jié)，這與公安機關偵查刑事案件的程序明顯不同，檢察機關無法以監(jiān)督公安機關偵查活動的方式來監(jiān)督監(jiān)察活動。而且監(jiān)察委的調查的范圍既包含職務違法，也包含職務犯罪，其職務犯罪的調查往往是建立在職務違法調查的基礎之上，兩者并沒有嚴格的時間節(jié)點的分割，檢察機關即便進行監(jiān)督也會遇到如何準確把握時間切入點的難題。另一方面，現階段我國與西方部分國家采取司法令狀主義不同，除了逮捕以外，偵查機關在采取拘傳、取保候審、監(jiān)視居住等對人的強制措施和搜查、扣押等對物的強制措施時均不需要征得司法機關的同意或者是批準。因此不少學者主張監(jiān)察委在采取留置時應該取得檢察機關的批準或者說至少在事后應該送檢察機關備案審查。譬如著名學者韓大元就指出：“留置的性質與功能均與刑事強制措施相同，故對留置措施的適用應遵循憲法關于逮捕司法審查原則之規(guī)定，并嚴格受刑事訴訟法的約束”。

2.訴前引導呈效力待定狀態(tài)

《辦法》對檢察機關提前介入監(jiān)察委案件作了原則性規(guī)定。根據《辦法》規(guī)定，監(jiān)察委員會辦理的重大、疑難、復雜案件進入審理階段后，可以書面商請檢察機關派員介入。檢察機關提前介入后，可以就七種情況提出意見和建議(1)此處七種形式是指：(1)對調查部門已經獲取的證據材料進行分析，提出進一步補充、固定、完善證據的具體建議。(2)對案件事實認定、法律適用問題，提出意見和建議；(3)對發(fā)現的非法證據，提出依法排除或者重新收集的意見，對瑕疵證據提出完善補正的意見；(4)對案件管轄提出意見和建議；(5)對是否需要采取強制措施以及采取何種強制措施進行審查；(6)對法律文書是否齊全、卷宗材料是否齊備提出意見和建議；(7)對其他需要解決的法律問題提出意見和建議。上述內容引自陳國慶. 刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展[J].國家檢察官學院學報,2019,(1):16-39.，并形成書面調查以檢察官或辦案組名義反饋監(jiān)察委員會。2019年12月出臺的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條第2款也規(guī)定，經監(jiān)察機關商請，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機關辦理的職務犯罪案件，就案件定性、收集證據、法律適用等提出意見。

通過提前介入，起到引導作用，是目前檢察監(jiān)督的重要形式之一，體現出與監(jiān)察委“在監(jiān)督中配合，又要在配合中監(jiān)督”的思路。但引導既然是檢察監(jiān)督職能的體現，就要在引導中體現出監(jiān)督制約的效果，否則若隔靴搔癢，流于形式，檢察機關的提前介入就沒有實質性意義。從現有規(guī)定以及當前司法實踐看，如何確保這種制約效果仍有待思考。首先，提前介入的啟動權在監(jiān)察委，《辦法》并未賦予檢察機關主動提請介入的權力。司法實踐中，一般情況下均是監(jiān)察委通知檢察機關，而且多為電話通知；其次，提前介入的相關規(guī)定并未明確監(jiān)察委對于檢察機關提出的意見和建議，應當如何處理。從常理說，意見和建議是可以采納也可以不采納的。監(jiān)察委如果對檢察機關的意見持不同看法，應當如何解決？檢察機關意見提出后，監(jiān)察委員會如果不采納，應遵循什么樣的程序去處理？這些問題都有必要明確。特別是在一些關鍵問題上，比如檢察機關提出案件辦理存在非法證據排除、瑕疵證據、案件可能不構成犯罪等意見，監(jiān)察委不予以采納但又沒有具體的應對措施，檢察機關的提前介入就難以取得預期的效果。

(三)審查起訴環(huán)節(jié)補充偵查的銜接困境和案件審查標準的不統(tǒng)一

1.退回補充調查的某些環(huán)節(jié)不夠順暢

退回補充調查是檢察機關對監(jiān)察委監(jiān)督的一項重要制度。根據《辦法》規(guī)定，退回補充偵查期間，監(jiān)察委繼續(xù)沿用檢察機關決定的強制措施。檢察機關在審查起訴階段決定對犯罪嫌疑人采取取保候審或監(jiān)視居住，監(jiān)察委在補充調查期間若發(fā)現犯罪嫌疑人有幫助同案人員藏匿、逃跑、毀滅證據或與同案人員串供的現象，或嫌疑人另有重要罪行，采取取保候審或監(jiān)視居住可能不足以防止其社會危險性，此時就有變更強制措施的需要。但問題是取保候審或監(jiān)視居住均由檢察機關作出，監(jiān)察委無權直接變更，即便監(jiān)察委定要變更，在退回補充調查階段是采取留置呢？還是重新提請檢察機關批準逮捕？

導致上述問題的根本原因在于監(jiān)察委調查權的性質不明。有學者指出監(jiān)察委的職責涉及職務違法調查與職務犯罪調查，故主張監(jiān)察調查權具有行政調查與刑事偵查的二元屬性(2)李勇.《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接問題研究——“程序二元證據一體”理論模型之提出[J].證據科學,2018,(5):563-576.。也有學者指出，在監(jiān)察體制改革的大背景下，調查權應整體統(tǒng)一于監(jiān)察屬性，不宜作性質區(qū)分并分歸于不同程序，否則便割裂了監(jiān)察權，違背了監(jiān)察權由監(jiān)察機關統(tǒng)一行使的制度設計。按照第一種觀點，補充調查期間的監(jiān)察權等同于偵查權，顯然監(jiān)察委有權根據案件情況及時變更強制措施或者按照刑事訴訟程序提請檢察機關批準逮捕，此刻即便采取留置也不意味著案件的辦理程序又回到了監(jiān)察環(huán)節(jié)。而按照第二種觀點，監(jiān)察權具有獨立屬性，調查環(huán)節(jié)不受刑事訴訟程序的相關規(guī)則約束，在《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》沒有明確兩者如何銜接之前，監(jiān)察委直接變更或提請檢察機關批準逮捕顯然都是不妥當的。

此外，退回補充調查期間，監(jiān)察委如果發(fā)現嫌疑人不需要追究刑事責任，能否撤銷案件？一些地方的監(jiān)察委在有關職務犯罪案件預審工作的辦法中規(guī)定，補充調查后認為被調查人不構成犯罪或者不應當追究刑事責任的，由紀檢監(jiān)察室決定撤銷刑事追究。一般而言，退回補充調查程序實為公訴權的延伸，是檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督職能彌補偵查活動不足而啟動的程序，如果允許監(jiān)察委對移送審查起訴的案件撤回起訴，可能會導致檢察機關不起訴裁量權的空置。

2.證據轉換與把控標準存在值得商榷之處

對證據的審查是檢察機關審查起訴環(huán)節(jié)監(jiān)督的重要內容，它是建立在強化以審判為中心的公訴職權的基礎之上的。《監(jiān)察法》第33條第1款規(guī)定：“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”但《監(jiān)察法》在取證程序以及法律適用的標準上并未與《刑事訴訟法》的規(guī)定完全統(tǒng)一。中央紀委國家監(jiān)察法規(guī)室編的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》指出第33條第1款應理解為“證據具有進入刑事訴訟的資格，不需要刑事偵查機關再次履行取證手續(xù)?！?，也就是說監(jiān)察委在監(jiān)察環(huán)節(jié)所取得的證據具有證據資格，但證據能力與證明力的事項則尚待司法機關審查判斷。故如果監(jiān)察委取得的證據有別于《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關如何看待這部分證據的證明效力？是將上述證據視為瑕疵證據，要求監(jiān)察委按照《刑事訴訟法》對證據予以補正，還是按照《監(jiān)察法》的規(guī)定予以采信？《監(jiān)察法》規(guī)定的調查僅限于職務犯罪，《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查覆蓋普通犯罪，從這點看兩者有類似特別法與一般法的關系，但是從收集證據的標準衡量，《刑事訴訟法》對證據收集的要求更高、程序更加嚴格。

譬如，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委在辦案過程中可以調取、查封、扣押用以證明被調查人涉嫌違法犯罪的財物、文件和電子數據、可以進行勘驗檢查或者指派、聘請具有專門知識的人進行鑒定，此處用的是“可以”。而《刑事訴訟法》就這三項內容則要求公安機關應當實施。由此可以看出監(jiān)察委對言詞證據以外其他客觀證據的搜集要求要低于公安機關。又如《監(jiān)察法》,第二十五規(guī)定：查封、扣押用以證明被調查人涉嫌違法犯罪的財物、文件，應當會同持有人或者保管人、見證人，當面逐一拍照、登記、編號、并列清單，由在場人員當場核對、簽名，并將清單副本交財物、文件的持有人或者保管人。而《刑事訴訟法》第142條規(guī)定：對查封、扣押的財物、文件，應當會同在場見證人和被查封、扣押的財物、文件持有人查點清楚，當場開列清單一式兩份，由偵查人員、見證人和持有人簽名或者蓋章，一份交給持有人，另一份附卷備查。相比較，兩者規(guī)定的不同點在于：一是《監(jiān)察法》規(guī)定在場人員中，不一定要有持有人在場，有保管人在場也可以，如持有人在場，就無需見證人。而《刑事訴訟法》規(guī)定必須要有持有人在場，而且還要有見證人在場。二是《監(jiān)察法》規(guī)定，被查封、扣押的財物、文件只需當面清點，并不要求是當場。而《刑事訴訟法》規(guī)定清點必須在查封、扣押時當場進行。三是《刑事訴訟法》規(guī)定查封、扣押清單須附卷備案，而《監(jiān)察法》則沒有如此規(guī)定。由此可見，《監(jiān)察法》對取證方式的規(guī)定較為寬松、籠統(tǒng)，不及《刑事訴訟法》規(guī)定的那么嚴密，細致。再比如對于鑒定意見，《監(jiān)察法》未規(guī)定作為證據使用時，需要告知被調查人或犯罪嫌疑人，而《刑事訴訟法》第148條規(guī)定應當告知犯罪嫌疑人、被害人，如果犯罪嫌疑人、被害人提出申請，可以補充鑒定或者重新鑒定?？梢妰烧咭蠛蜆藴什煌ｋm然,《監(jiān)察法》第33條規(guī)定監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致，但由于相關的條文規(guī)定并不一致，該條規(guī)定容易形同虛設。

3.《監(jiān)察法》對認罪認罰從寬處理適用條件的規(guī)定與《刑事訴訟法》的規(guī)定存在較大差異

現以下列圖表進行比較：

從圖表可以看出，《監(jiān)察法》對“認罪認罰”增加了一定的限制性條件，目的是鼓勵被調查人犯罪后改過自新、將功折罪。但問題是如果被調查人僅僅是自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰，監(jiān)察委在向檢察機關移送審查起訴時，依照《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，沒有提出從寬處罰的建議，而檢察機關依照《刑事訴訟法》第15條的規(guī)定，能否徑直認定犯罪嫌疑人符合認罪認罰，具有可以從寬處罰的情節(jié)？若予以認定，兩家可能就會產生意見分歧。監(jiān)察委若有意見也不乏理由，因為依照《監(jiān)察法》的規(guī)定，不符合從寬處罰的條件；而檢察機關的認定也沒錯，因為按照《刑事訴訟法》第15條規(guī)定，犯罪嫌疑人如實供述自己罪行，愿意接受處罰，可以依法從寬處理。認罪的客觀表現可以是自動投案，也可以是如實坦白，認罰也可以表現為主動退贓退賠、與被害人和解、真誠悔過等多種形式，并沒有《監(jiān)察法》第31條規(guī)定的條件限制。同樣，監(jiān)察委提出認罪認罰從寬處理的意見，因為不符合《刑事訴訟法》的規(guī)定，也會發(fā)生不被檢察機關采納的情況。比如認罪認罰具有法律效力還需具備有律師簽字的認罪認罰具結書和律師在場、由犯罪嫌疑人簽字的認罪認罰告知書，但目前《監(jiān)察法》并未就調查階段是否允許律師參與作出規(guī)定。檢察機關在審查起訴環(huán)節(jié)如果律師不到場，或拒絕在犯罪嫌疑人出具的認罪認罰具結書上簽字，認罪認罰也不能成立。

《監(jiān)察法》第32條對職務違法犯罪的涉案人員從寬處罰也作了規(guī)定。比如行賄人，其在被監(jiān)察委調查期間交代了自己的行賄事實，并查證屬實，這應屬于揭發(fā)有關被調查人的職務違法犯罪的行為。監(jiān)察委可以提出從寬處罰的建議。但其交代行賄事實的時間節(jié)點該如何確定，是認定其在被追訴前主動交代，還是認定其在被追訴后交代？因為兩者在從寬處罰的幅度上是有區(qū)別的。根據2012年最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理行賄刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，被追訴前是指刑事立案前，但監(jiān)察委的立案調查又不屬于刑事立案，因此，就會出現監(jiān)察委提出從寬處罰的幅度與檢察機關在審查起訴時給出的意見不一致的情況。

二、實體問題處理中法律適用和證據采信的把握

(一) 罪名管轄中爭議和疏忽點的理解

1.監(jiān)察委監(jiān)督的公職人員及相關人員范圍與《刑法》規(guī)定的國家工作人員不一一對應的問題，應明確下列幾點：

首先，國有公司、企業(yè)如果是國有控股公司、企業(yè)，其委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事經營管理事務的人員不能當然認定為是公務人員。因為在國有控股公司或企業(yè)中，經營管理的事務有公司的事務和國家利益的公務之分。股東會、董事會通過的委派事項可能僅是代表公司整體利益的行為，只有經國家出資的企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產職責的組織批準或者研究決定的事項，才可能具有代表國家利益和履行公務的特性。故對上述人員不能以委派為由得出屬于公務人員的結論。

其次，監(jiān)察委監(jiān)察范圍內的公辦的教育、科研、文化等單位的人員，不應局限于管理崗六級以上的領導班子成員(因管理崗六級以上基本對應副處級以上干部)，否則會將公務與管理職責混淆。例如稅務機關根據有利于稅收控管和方便納稅的原則，按照國家規(guī)定委托有關單位和人員代征零星分散和異地繳納的稅收，上述人員不一定是具有一定級別的人員。因此，公辦單位中的領導班子成員雖在依據級別履行職務時帶有顯著的公務特點，但并不意味著不具備管理崗六級以上的人員在履行職責中就不具備公務性。如果管理的內容涉及社會公共利益，且具體人員行使職責有單位明確的授權文件作為依據，即便管理崗級別在六級以下，仍應列為公職人員，屬于監(jiān)察委監(jiān)察的范圍。

此外，還應注意幾個容易疏忽的問題：

(1)基層群眾性自治組織中從事管理的人員從事公務的情形。除了村民委員會、居民委員會的主任、副主任和委員，村黨支部、村經聯社、經濟合作社、農工商聯合企業(yè)、治保會、婦聯、團支部、民兵排、村民小組和各種協會的人員均有可能成為協助政府從事行政管理工作的人員，當他們協助政府從事行政管理時，應認定為是公職人員。但對上述人員利用自己身份擅自改變宅基地用途的，則要排除在協助政府部門從事行政管理的情形之外。因為《物權法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定：“不按照批準的用途使用土地的，可由農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權?！笨梢娮兏厥褂脵嗟臋嗔κ怯纱泶迕褡灾我庵镜霓r村集體經濟組織來行使，故不能認定屬于“履行公務”的行為。因此，在履行上述職責時，村民委員會、居民委員會包括村黨支部等組織中的人員不能被認定為是公務人員。

(2)各級國家機關中的工勤人員從事公務的情形。這些人員，有的是在編人員，受國家機關委派從事公務活動。有的不是在編人員，應國家機關的臨時聘用，或受相關單位的派遣，到國家機關臨時從事公務性的活動。在司法實踐中，認定其是否構成職務犯罪主體，傾向于以是否從事公務為判斷標準，故這些人員在公務活動中涉嫌貪污賄賂、瀆職犯罪的，應以國家機關工作人員職務犯罪論。如協助公安民警從事執(zhí)法活動的協警，未列入國家公務員編制，多數系受隸屬于派出所轄區(qū)的勞務公司派遣，而派遣依據來源于社區(qū)與勞務公司簽訂的聘用協警人員協助社會治安綜合治理的協議。然而，協警雖然不在正式編制內，當協警在民警的指揮調度下，協助民警進行巡邏治安等執(zhí)法活動，這也是公務活動，其履行的是公安機關工作人員的職責，如果出現瀆職犯罪，以國家機關工作人員職務犯罪論，并無不當，應屬于監(jiān)察委監(jiān)察的范圍之內。但是，協警涉嫌犯罪如果與執(zhí)法活動無關，比如私底下通過熟人關系打探案情、向涉案人員通風報信等，鑒于其不是在編人員，公務活動之外不具有公職人員的職責，就不應認定為是公職人員或國家機關工作人員職務犯罪。

2.監(jiān)察委對涉嫌職務違法犯罪的被調查人其他違法犯罪的管轄問題，尚需要進一步地作出具體規(guī)定。首先，應明確監(jiān)察委為主調查的案件類型或應具備的情形，即哪些案件應當由監(jiān)察委為主調查，哪些案件可由公安、檢察等機關管轄。根據監(jiān)察委調查的性質和能力，監(jiān)察委為主調查的案件似應限于被調查人單獨的、一般性的刑事犯罪案件，而不適宜團伙性、集團性的共同犯罪案件或是重大惡性的暴力性犯罪。其次，應明確公安、檢察等機關協助監(jiān)察委調查的事項和程序，以避免協助過程中的無序，防止調查與偵查的重疊。再次，應明確法律適用。被調查人涉嫌其他犯罪，屬于普通刑事犯罪，對其的查處，所采取的方式、措施與調查職務犯罪并不完全相同，因此，應明確在調查中除了適用《監(jiān)察法》的規(guī)定外，還可以適用《刑事訴訟法》等刑事法律規(guī)則的規(guī)定。

3.將受賄犯罪中的對向犯和共同職務犯罪的涉案人員明確納入監(jiān)察委管轄范圍。受賄與行賄是賄賂犯罪密切關聯的兩個方面，無行賄即無受賄，有受賄必有行賄，在一般情況下應同案處理；職務犯罪的涉案人員與職務犯罪主體屬于案件的共犯，可以區(qū)分主從，卻不可無故拆割。因此，將上述涉案人員納入監(jiān)察范圍，包括對其留置、調查、一并移送起訴，這有利于收集證據，查明案件事實，提高辦案效率。目前，《監(jiān)察法》尚未規(guī)定涉嫌行賄犯罪和共同職務犯罪的涉案人員屬于其監(jiān)察范圍。但《監(jiān)察法》的第22條第2款規(guī)定：對涉嫌行賄犯罪或共同職務犯罪的涉案人員職務犯罪的，監(jiān)察機關可以采取留置措施，《監(jiān)察法》第32條規(guī)定監(jiān)察委對共同職務犯罪的涉案人員可以提出從寬處罰的建議。此兩款規(guī)定使監(jiān)察委對受賄犯罪的對向犯和共同職務犯罪的涉案人員有權采取強制措施、提出從寬處罰建議有了法律依據，但是這僅僅是針對某個環(huán)節(jié)和某種情形，而對上述人員的調查、移送起訴等環(huán)節(jié)還需要從法律的層面上進一步作出明確規(guī)定，使監(jiān)察委對上述人員的監(jiān)督管轄具有合法依據。

4.監(jiān)察委工作人員涉嫌刑訊逼供以及暴力取證等犯罪，由檢察機關偵查管轄為宜。理由是：一是監(jiān)察委雖然是行政監(jiān)察機關，其調查活動所依據的是《監(jiān)察法》賦予的職權，屬于行政監(jiān)察性質，不屬于司法活動，但是，其職務犯罪調查實是追訴職務犯罪的發(fā)端。當監(jiān)察委在調查中所采取的措施與偵查措施無異時，其案件調查終結后進入刑事訴訟環(huán)節(jié)卻無需重新立案，直接由檢察機關審查起訴時，其調查所獲取的證據直接作為刑事訴訟的證據時，其調查活動除形式上不同外，實質上就等同于刑事訴訟中的偵查活動。二是監(jiān)察機關工作人員身份雖不屬于司法工作人員，但其在調查活動中的刑訊逼供、暴力取證等行為不僅干擾正常的調查活動，也妨礙了正常的司法秩序，直接對刑事訴訟產生不良影響和后果，其行為性質和危害結果與司法人員所為并無差異。三是《刑事訴訟法》賦予檢察機關對刑事訴訟活動實行法律監(jiān)督的職權，故對于辦理刑事案件中的違法犯罪行為，檢察機關理應可以監(jiān)督。四是監(jiān)察委自行查處監(jiān)察人員涉嫌違法犯罪，屬于內部監(jiān)督，查處的力度和效果有局限性。當然，監(jiān)察委自行查處不是不可以，但是不能因此成為唯一的監(jiān)督處置方式。比如對于情節(jié)顯著輕微，屬于違法行為的，由監(jiān)察委處置，對于涉嫌犯罪的，歸檢察機關立案偵查，這樣內外監(jiān)督結合，既能加強監(jiān)督力度，也能避免產生“同體監(jiān)督”的弊端。因此，有必要對《刑事訴訟法》第19條進行修改，或者增設條款，將監(jiān)察人員與司法工作人員并列為檢察機關可以偵查的對象。

(二)協調統(tǒng)一證據采信和法律適用標準

檢察機關審查監(jiān)察委員會移送起訴的職務犯罪案件，任務是確保案件的證據在證據效力和證明力上能夠達到起訴的要求，在定性和量刑建議上符合法律規(guī)定。因此，監(jiān)察委和檢察機關在辦理職務犯罪時，對證據采信和適用法律應有統(tǒng)一明確的標準。

1.在證據的采信方面，首先要對取證程序的合法合規(guī)性確立一個判斷的前提。有學者認為從調查措施的適用上區(qū)分嚴重職務違法與職務犯罪，是確保監(jiān)察委調查所獲取的證據正當性的前提(3)馬柳穎等.監(jiān)察委調查程序設置反思——以《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定為視角[J].政法學刊,2018,(1):70-77.。有學者認為，無需刻意將嚴重職務違法與職務犯罪的調查進行隔離，但《監(jiān)察法》創(chuàng)設出至少不低于《刑事訴訟法》對偵查取證行為的規(guī)制水平的規(guī)范(4)縱博.監(jiān)察體制改革中的證據制度問題探討[J].法學,2017,(2):119-127.。從調查措施和取證上區(qū)分嚴重職務違法與職務犯罪，有時實踐中難以操作，但是有一點可以確定，即在采取查封、扣押、凍結或者是留置等措施時，被調查人至少有犯罪的“嫌疑”。故監(jiān)察委調查取證，有必要針對其管轄范圍內的罪名，規(guī)定判斷被調查人涉嫌犯罪的證據標準，并與檢察機關辦理職務犯罪的證據審查認定標準做好銜接，達成一致。其次，《監(jiān)察法》既然規(guī)定監(jiān)察委在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致，監(jiān)察委在收集證據時除依照法律規(guī)定外，還應遵循《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規(guī)定》《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規(guī)定》和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》等司法解釋中關于取證、證據效力的規(guī)定。明確非法證據排除規(guī)則、瑕疵證據補正規(guī)則所適用的各類情形,依據證據采信標準對不符合法定程序所搜集的證據進行補正或排除。

2.在法律的適用方面。首先，在認罪認罰上監(jiān)察委所用的標準和《刑事訴訟法》不一致的問題，要明確涉嫌職務犯罪案件中的犯罪嫌疑人如果“認罪認罰”，便是符合《刑事訴訟法》認罪認罰從寬處理的前提條件，確認時仍應遵循《刑事訴訟法》的相關規(guī)定，不能認為《監(jiān)察法》增設了實體和程序要件，就以為認罪認罰的標準發(fā)生了變化。其次，犯罪嫌疑人認罪認罰之后是否可以從寬處理需要慎重考慮。《刑事訴訟法》第15條對從寬處理的表述是“可以從寬處理”而非“應當從寬處理”。從當前職務案件辦理中認罪后從寬處理的規(guī)定來看，立法者采取的是從嚴掌握的標準。如《刑法修正案(九)》對犯貪污罪的從寬處罰，規(guī)定為在“提起公訴前如實供述自己罪行、真誠悔罪、積極退贓，避免、減少損害結果的發(fā)生”，可以從輕、減輕或者免除處罰。這從《刑法》和司法解釋對行賄人減輕或者免除處罰進行嚴格限制也能夠得以顯示。因此檢察機關適用認罪認罰從寬處理時，要重點考慮行為人悔過表現、退贓情況。

其次，對認罪認罰證據效力認定中需律師在場的問題，《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機關在審查起訴階段，犯罪嫌疑人認罪認罰的，除規(guī)定的幾種特殊情形外，應當在辯護人或值班律師在場的情況下簽署認罪認罰具結書。監(jiān)察委可以參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，合理限定案件范圍，并在涉嫌職務犯罪的基本事實已經查清的基礎上，針對被調查人的認罪認罰，在調查階段允許被調查人有委托律師并與律師會見的權利。譬如香港地區(qū)就規(guī)定：對被扣留者須給予一定的合理機會，以便于法律顧問通訊，除非此項通訊或商議有關涉嫌罪行的調查或執(zhí)法會構成不合理的阻礙或延遲(5)汪海燕.監(jiān)察制度與刑事訴訟法的銜接[J].政法論壇，2017,(6):84-95.。

再次，關于行賄人在調查期間交代行賄行為究竟是看作被追訴前，還是被追訴后的問題，應認為監(jiān)察委的立案實質上與偵查機關立案并無本質區(qū)別，都是在掌握一定犯罪事實之后，出于刑事追訴的需要對案件開展下一步的偵查。但監(jiān)察委的立案也包括對職務違法的立案，如果行為人供述的時間發(fā)生在職務違法立案階段，行為人交代的內容或提供的重要線索能夠證實被調查人構成職務犯罪的，或對指控被調查人構成犯罪的證據收集起到重要作用的，應認為行為人是在被追訴前所作的交代。

三、程序銜接統(tǒng)一機制的設立

(一)調查措施合法性審查及措施的銜接

由于檢察機關目前無法參照刑事訴訟模式對監(jiān)察委的調查措施的合法性進行審查，故建議通過法律條文的增設，或會商監(jiān)察委，在兩個方面作出相應規(guī)定予以解決：1.參照《刑事訴訟法》第111條以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，規(guī)定被調查人和涉案人員的近親屬或者與案件相關的案外人、行政執(zhí)法機關具有申訴權。上述個人和機關單位認為監(jiān)察委的立案調查所采取的措施不當，可以向檢察機關提出申訴。檢察機關受理后，經審查后認為申訴理由成立，可以書面意見函的形式，要求監(jiān)察委針對申訴理由向檢察機關作出書面回復。2.檢察機關在提前介入監(jiān)察環(huán)節(jié)時有權對調查措施的合法性進行審查。

具體而言，首先，人民檢察院要審查監(jiān)察環(huán)節(jié)采取的措施是否符合《監(jiān)察法》規(guī)定的條件。以留置為例，《監(jiān)察法》明確指出留置針對的是嚴重職務違法或職務犯罪，并且列了四種情形。但《監(jiān)察法》對四種情形的規(guī)定較為籠統(tǒng)，還需要細化或參照相關的規(guī)定予以明確。如結合刑事案件的性質,明確“重大、復雜”的涵義，如果符合以下情形之一的，應認定為“重大、復雜”：(一)由中級以上(含中級)人民法院管轄的一審訴訟案件; (二)引起社會普遍關注、具有較大社會影響的案件；(三)涉案人員多或違法犯罪次數多。對《監(jiān)察法》第22條第4款中規(guī)定的“可能逃跑、自殺或者是可能串供、偽造、隱匿、毀滅證據的情況”,可以參考最高人民檢察院、公安部《關于逮捕社會危險性條件若干問題的規(guī)定》對上述情形的規(guī)定。其次是審查措施是否必要、妥當，調查措施是否遵循比例原則,即所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。盡管留置的條件與逮捕相似，但對比留置與逮捕，可以發(fā)現兩者在設置緣由上存在差別。逮捕的一個主要原因是犯罪嫌疑人具有一定的社會危險性，采取取保候審不足以防止這種社會危險性，故需要對犯罪嫌疑人采取限制其人身自由的強制性措施，而留置設立的一個重要目的是為了進一步查清違法犯罪事實，如果監(jiān)察委剛開始對被調查人采取了留置措施，但隨著調查的深入，案件的事實得以查清，被調查人也有真誠悔過、積極退贓等行為，之后是否需要繼續(xù)留置就需要斟酌。

人民檢察院認為需要解除留置措施的，或者認為監(jiān)察委違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結財物的，需要限期整改的，應通過書面方式建議監(jiān)察委糾正。但檢察機關在發(fā)出書面檢察建議之前，需對監(jiān)察委存在的上述情況進行認真調查核實，并聽取監(jiān)察委的意見(6)2019年2月，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，其中雖然未涉及監(jiān)察機關，但明確檢察建議在發(fā)出之前必須對相關事項進行調查核實，做到事實清楚、準確。，監(jiān)察委應對檢察機關提出的建議中涉及的問題通過書面形式予以反饋。

就監(jiān)察委調查措施與刑事訴訟的強制措施如何銜接上，新修改的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》作了規(guī)定。其中第143條規(guī)定人民檢察院對監(jiān)察委采取留置措施的案件，應當在受理后及時作出拘留決定，在公安機關執(zhí)行拘留之后，人民檢察院應當在十天之內決定是否逮捕、取保候審或者是監(jiān)視居住。此處要明確拘留是否是檢察機關做出逮捕、取保候審以及監(jiān)視居住決定的必經前置程序，如果檢察機關在前期提前介入階段已經對案件以及調查措施進行審查，在受理監(jiān)察委移送的案件后，檢察機關其實有權直接做出逮捕、取保候審或者是監(jiān)視居住決定。此外，公安機關與監(jiān)察委對同一對象因涉嫌不同的違法犯罪先后分別立案，可能導致該對象同時被采取兩種不同的強制措施，對這問題應該如何處理？筆者認為，一方面留置不屬于刑事訴訟法中的強制措施，故不會發(fā)生一個階段兩種強制措施在同一人身上使用的沖突；另一方面由于措施分別針對的是不同的罪名，適用的階段也不同，因此不宜因犯罪嫌疑人被留置便認為需要解除另一種措施，也不宜認為因留置具有限制人身自由的羈押特征，取保候審便處于自動失效的狀態(tài)，應允許兩種措施同時存在。

(二)檢察機關提前介入

《辦法》就監(jiān)察委辦理的重大、疑難、復雜案件書面商請檢察機關提前介入作了初步規(guī)定。但如前所述，《辦法》所規(guī)定的提前介入仍有一些地方需要完善和細化。首先，應規(guī)定檢察機關具有案件知情權。監(jiān)察委商請檢察機關提前介入，應向檢察機關告知對案件的立案調查和采取措施的情況，檢察機關也可在提前介入時對案件的卷宗材料進行查閱，對調查活動和采取措施的合法性進行了解和審查，監(jiān)察委應予以配合或提供方便。其次，對監(jiān)察委回應檢察機關的具體方式應作出規(guī)定。譬如監(jiān)察委不同意檢察機關提出的非法證據排除、瑕疵證據和法律適用等方面的意見，應規(guī)定在一定的期限內書面說明理由，并附相關的說明材料。對于重大、緊迫的問題，監(jiān)察委與檢察機關意見不一致時，可通過召集院委負責人參加的聯席會議，共同商討，統(tǒng)一認識，消除分歧。此外，建議制定強制征詢制度，對于有下列情形的，監(jiān)察機關案件審理室在監(jiān)察委移送案件至檢察機關起訴前，應當要將情況通知檢察機關并征詢聽取檢察機關的意見：(1)案件審理部門對案件定性、法律適用與審查調查部門存在重大意見分歧；(2)重大疑難復雜案件；(3)案件政治性、敏感性強，社會影響大。對于檢察機關認為案件存在事實調查不清、證據不足，起訴可能有風險的，監(jiān)察委應根據檢察機關的建議，待查明事實和補充相關證據之后再移送審查起訴。這既是檢察機關在偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失的情形下對監(jiān)察委調查活動配合制約的一種方式，也是順應以審判為中心的訴訟制度改革。

(三)退回補充調查階段監(jiān)察委“準偵查權”性質的認定及相關權利的行使

檢察機關的審查起訴是有效保障其法律監(jiān)督職能的體現。這里的審查既包括圍繞審判中心主義落實證據裁判規(guī)則，對監(jiān)察委移送的證據是否符合提起公訴標準、是否存在瑕疵或者違法的情形進行審查，也包括在事實不清、證據不足時，將案件退回監(jiān)察委補充調查。

要解決檢察機關退回補充調查環(huán)節(jié)與監(jiān)察委存在銜接不暢的問題，首先要明確監(jiān)察委退回補充調查期間調查權的性質。筆者認為，監(jiān)察委在補充調查環(huán)節(jié)的權力為一種“準偵查權”(7)準偵查權的定義基于監(jiān)察委在采取調查措施時與偵查機關的偵查并不完全等同，譬如監(jiān)察機關并不直接展開技術調查等手段，《監(jiān)察法》第28條規(guī)定，對調查過程中需要采取技術調查措施的，需經批準后按照規(guī)定交有關機關執(zhí)行；監(jiān)察委在采取通緝、留置等措施時，也需要公安機關配合。。首先，監(jiān)察委在補充調查環(huán)節(jié)不涉及對嫌疑對象職務違法方面的調查，其職責是查明和搜集被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職犯罪的事實和證據，因此“補充調查”的范圍實則等同于補充偵查的范圍。其次，補充調查的權限本來就是由公訴權引申所得，因此權力行使的規(guī)則、邊界都要符合刑事訴訟程序。最后，《監(jiān)察法》第47條第3款規(guī)定：人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察委員會補充調查，必要時可自行補充偵查。規(guī)定將監(jiān)察委補充調查和檢察機關自行補充偵查并列，也說明了監(jiān)察委的補充調查與偵查有著同樣的性質。只有將補充調查環(huán)節(jié)監(jiān)察委的調查權與之前監(jiān)察環(huán)節(jié)涉及對違法行為查處的調查權進行區(qū)分，才能凸顯補充調查是服務于公訴職能的本質。

因此監(jiān)察委在補充調查階段，若發(fā)現檢察機關決定監(jiān)視居住或取保候審的犯罪嫌疑人有遺漏的罪行或者新罪行，如果事發(fā)突然，不立即采取限制人身自由的措施可能導致證據滅失或者令案件的繼續(xù)調查陷入被動狀態(tài)的，應允許監(jiān)察委能夠像公安機關一樣，對嫌疑人臨時采取留置措施，這種權力與偵查機關對有毀滅、偽造證據或者串供可能的犯罪嫌疑人能夠先行拘留在權力本質屬性上是一樣的，但此時留置不代表訴訟程序又回到調查階段，同時監(jiān)察委應將上述情況通知人民檢察院。檢察機關應在核實監(jiān)察委移交的材料后及時給出處理意見。

倘若情勢并不緊急，監(jiān)察委可以先通知負責執(zhí)行的公安機關，讓公安機關加強對犯罪嫌疑人的監(jiān)督，防止犯罪嫌疑人出現毀滅、偽造證據或者串供的行為，并參照《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第285條的規(guī)定，認為發(fā)現新的同案犯或者新的犯罪事實，需要追究刑事責任的，重新制作起訴意見書移送人民檢察院審查。

(四)檢察機關對監(jiān)察委處置職能有限制約的把握

在刑事訴訟環(huán)節(jié)，監(jiān)察委的處置職能表現在對涉嫌職務犯罪的案件，如果犯罪事實清楚、證據確實充分，則應依法移送檢察機關審查起訴。其中包含了監(jiān)察委對被調查人構成的犯罪事實的認定、對具體法律的適用、向檢察機關建議適用的強制措施類型(監(jiān)察委員會向檢察機關移送案件時，應隨案移送適用強制措施的具體建議、情況說明等)。檢察機關審查后對監(jiān)察委移送案件的處理，實質上是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的重要體現，這個處理是以準確適用法律為前提，既要體現法律監(jiān)督的職責，又要結合我國國情，在適當、合理的范圍內進行。

檢察機關對監(jiān)察委移送案件的處置及其監(jiān)督制約有限性的表現事實清楚、證據充分起訴檢察機關認可監(jiān)察委對事實、法律適用的認定犯罪情節(jié)輕微不起訴作出不起訴決定之前需要上一級人民檢察院批準,同時實踐中要主動與監(jiān)察委開展工作層面的溝通,征求移送案件的監(jiān)察委員會或者上一級監(jiān)察委員會的意見(監(jiān)督制約有限性)事實不清、證據不足退回監(jiān)察委補充調查,也可自行補充偵查,但一般情況下應以監(jiān)察委員會調查為主1.補充調查后查清事實、補充證據的,檢察機關提起公訴2.二次補充調查后,仍然事實不清、證據不足,作出不起訴決定。作出不起訴決定之前要與監(jiān)察委溝通及征詢意見(相同于情節(jié)輕微不起訴)(監(jiān)督制約有限性)檢察機關對監(jiān)察委就罪名認定、事實認定、強制措施的適用、法律適用有異議檢察機關按照《刑法》《刑事訴訟法》規(guī)定依法處理是否需要與監(jiān)察委員會溝通?是否需要書面征詢監(jiān)察委員會或者上一級監(jiān)察委員會意見?是否需要書面通知監(jiān)察委員會檢察機關的處理決定并說明理由?

根據《刑事訴訟法》第5條的規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。該條規(guī)定雖然未將監(jiān)察委列入在內，但從保證司法公平、公正的目標出發(fā)，檢察機關辦理監(jiān)察委移送審查起訴的案件同樣應遵循上述原則。因此，案件是否起訴、不起訴，包括罪名認定、事實認定、強制措施的適用和法律適用最終的決定權應在檢察機關。但根據相互配合和制約的原則，監(jiān)察委應享有一定的知情權、申辯權、異議權。特別是對重大疑難復雜、雙方此前就法律、事實認定存有爭議、社會影響力大的案件，檢察機關在作出決定前，有必要開展實質性溝通和書面意見征詢監(jiān)察委的意見。但是對于一般案件，檢察機關可以僅就可能根本性改變監(jiān)察委處置結果的事項征詢監(jiān)察委意見，這里主要指事實不清、證據不足而決定不起訴的事項，其余事項可以書面形式通知監(jiān)察委。