《供銷合作社條例(送審稿)》中“合作制”定位及相關(guān)內(nèi)容評析*

譚 賽

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

一、引言

2020年中央一號文件指出，為補齊我國“三農(nóng)”問題的短板，必須重點培育農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。而農(nóng)民合作社的實踐需要立法的指導(dǎo)，立法一旦出現(xiàn)了缺漏，實踐中就會產(chǎn)生困惑。因此，解決我國農(nóng)民合作社在實踐中產(chǎn)生的問題，需要從我國的合作立法入手。黨的十八大以來，黨中央高度重視我國供銷合作社的立法工作，制定《供銷合作社條例》的立法任務(wù)被先后寫進(jìn)2015年及2019年的中央1號文件，并被列入2019年中央依法治國委員會的任務(wù)清單。2019年10月，中華全國供銷合作總社公布了由其牽頭起草的《供銷合作社條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)。其中，《征求意見稿》第2條規(guī)定：“供銷合作社是按照合作制原則組織起來的為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟組織，是促進(jìn)城鄉(xiāng)商品流通、開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的重要力量，是黨和政府做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作的重要載體?！泵鞔_了供銷合作社的定位是按照合作制原則組織起來的為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟組織。此后，于2020年3月修改完成的《供銷合作社條例(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)第2條規(guī)定：“供銷合作社是中國特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性合作經(jīng)濟組織……”再次明確了供銷合作社的合作經(jīng)濟組織定位，并增加指出供銷合作社應(yīng)當(dāng)具備“中國特色”。根據(jù)《關(guān)于〈供銷合作社條例(送審稿)〉的說明》(以下簡稱《送審稿說明》)，此次《送審稿》在向社會公開征求意見并進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，努力“在制度設(shè)計上體現(xiàn)合作經(jīng)濟基本屬性，建設(shè)與農(nóng)民聯(lián)結(jié)緊密、為農(nóng)服務(wù)功能完備、市場化運行高效的合作經(jīng)濟組織體系?！睙o疑，“合作制”作為一種社員聯(lián)合，按互助原則組織生產(chǎn)、流通和消費的社會經(jīng)濟活動方式，有著獨特的價值與原則作為支撐。要想把供銷合作社辦成真正由社員所有、控制并受益的合作經(jīng)濟組織，在立法上必須將供銷合作社區(qū)別于其他組織形式，充分體現(xiàn)出其特有的價值與原則。循此，在《送審稿》將經(jīng)審議向法律規(guī)范轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時刻，實有必要認(rèn)真審視與探討《送審稿》關(guān)于供銷合作社“合作制”的定位選擇，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)涉“合作制”具體條文的不足提出完善建議，以助力《供銷合作社條例》設(shè)計之科學(xué)。

二、我國供銷合作社的“合作制”定位選擇

在我國供銷合作事業(yè)70多年的發(fā)展過程中，由于供銷合作立法的缺失，供銷合作社的法律定位一直不甚明確。此次《送審稿》在第2條規(guī)定“供銷合作社是中國特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性合作經(jīng)濟組織……”并在第4條強調(diào)“供銷合作社應(yīng)當(dāng)堅持合作經(jīng)濟基本屬性，實行自愿、互利、民主、平等的合作制原則，推動多種形式的聯(lián)合與合作?！泵鞔_指出了供銷合作社的“合作制”法律定位，對供銷合作事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

(一)“合作制”的國際定義

“合作制”是指對反映合作社特有價值、原則與規(guī)則的一種企業(yè)組織及其運行模式的統(tǒng)稱，明確“合作制”的內(nèi)容，在本質(zhì)上即明確合作社特有價值與原則的內(nèi)容。合作社價值以及合作社原則都是在合作社實踐中形成和發(fā)展的，1995年，國際合作社聯(lián)盟成立一百周年代表大會上通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》(The Statement on the Co-operative Identity，以下簡稱《聲明》)，概括地表達(dá)了當(dāng)代國際社會對合作社的定義、價值和原則的共識，反映出了國際社會迄今對“合作制”認(rèn)識的深度。它提供了界定什么是合作社，什么不是合作社的準(zhǔn)則：1.關(guān)于合作社的定義?！堵暶鳌分赋觯骸昂献魃缡亲栽嘎?lián)合起來的人們通過聯(lián)合所有與民主控制的企業(yè)來滿足他們共同的經(jīng)濟、社會與文化的需求與抱負(fù)的自治聯(lián)合體。”雖然該定義僅一句話，但其涵蓋的內(nèi)容卻十分豐富，它闡明了合作社的主體、宗旨、功能、法人結(jié)構(gòu)等，表明合作社是人的聯(lián)合而非資本的聯(lián)合，人們自愿聯(lián)合成立合作社的目的是利用合作社提供的服務(wù)，以實現(xiàn)自身需求。2.關(guān)于合作社的基本價值?！堵暶鳌分赋觯骸昂献魃缡墙⒃谧灾⒆該?dān)責(zé)任、民主、平等、公平與團(tuán)結(jié)的價值基礎(chǔ)上的?！痹谶@五項基本價值中，“自助”(mutual self-help)又是合作社的根本立足點,它強調(diào)社員通過互助合作而非外界的幫助以改變所處的弱勢地位，實現(xiàn)個人的發(fā)展。3.關(guān)于合作社的基本原則?！堵暶鳌访鞔_了自愿與開放的社員資格；民主的社員控制；社員經(jīng)濟參與(1)其中社員經(jīng)濟參與原則又包括社員出資、提取公積金、按惠顧返還盈余和資本報酬有限四個基本點。參見唐宗焜.合作社真諦[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2012.25-26.；自治與獨立；教育、培訓(xùn)與告知；合作社之間的合作；關(guān)注社區(qū)，共七項合作社基本原則。合作社的定義、價值和原則不可分割，三位一體，反映出了合作社的本質(zhì)特征。

2001年，聯(lián)合國大會第56/114號決議批準(zhǔn)的《旨在為合作社發(fā)展創(chuàng)造支持性環(huán)境的準(zhǔn)則》明確要求各國政府“采用國際合作社聯(lián)盟1995年通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》的合作社定義，承認(rèn)合作社價值與原則的獨特性質(zhì)。”無疑，國際合作社聯(lián)盟《聲明》所闡述的并為聯(lián)合國接受、確認(rèn)的合作社定義、價值和原則，是界定合作社的世界標(biāo)準(zhǔn)，也是對“合作制”提出的根本要求。

(二)我國供銷合作社“合作制”模式選擇的多因素考量

在我國，供銷合作社作為一個幾乎與新中國同時誕生的經(jīng)濟組織,長期以來擔(dān)任著國家控制農(nóng)村經(jīng)濟的重要抓手角色。事實證明，這種做法盡管在計劃經(jīng)濟時期產(chǎn)生了一定成效，卻導(dǎo)致供銷合作社內(nèi)部行政化色彩濃厚、組織體系松散，為農(nóng)服務(wù)的實力大大減弱。在該定位下，供銷合作社與國際定義下的合作社存在較大差距，并非真正意義上由社員民主控制的合作社，只能被認(rèn)為是“偽合作社”。此次《送審稿》將供銷合作社定位為合作經(jīng)濟組織，使之回歸“合作制”，是立法者基于多重因素綜合考量后的結(jié)果。具體來說，考量因素有以下幾點：

1. 各國、各地區(qū)于合作社定位上達(dá)成的立法共識

如前所述，《聲明》中對于合作社定義、價值與原則的歸納，已經(jīng)反映出了國際社會迄今對“合作制”認(rèn)識的深度?；诖?，在實踐中各國、各地區(qū)的合作立法，均在合作社最核心的價值和原則上與該國際定義保持了基本一致。例如，《意大利民法典》第2515條第2款規(guī)定：“合作的表示不得用于沒有互助合作目的的組織。”《芬蘭合作社法》第2條第1款規(guī)定：“合作社是一種社員數(shù)和股本事先不確定的組織。合作社的宗旨在于通過實現(xiàn)社員利用由合作社提供的服務(wù)，或合作社通過分支機構(gòu)所安排的服務(wù)或其他，而推動經(jīng)濟，提高會員商業(yè)利益。”《紐約州合作社公司法》第3節(jié)第3條規(guī)定：“合作社、合作社協(xié)會、合作社公司是指為實現(xiàn)成員互助與服務(wù)成員而根據(jù)本章成立的，或此前根據(jù)本州任何特別或一般法律成立的公司?！钡?條規(guī)定：“合作社公司應(yīng)當(dāng)被歸類為非營利公司，因為其主要目的不是為自身賺取利潤，也不是為了向投資資本支付股息，而是為其成員取得合作行動的經(jīng)濟優(yōu)勢提供服務(wù)和手段，包括向其成員提供的產(chǎn)品和服務(wù)支付公平合理的回報?！蔽覈掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》也不例外，在其第2條作出規(guī)定：“本法所稱農(nóng)民專業(yè)合作社，是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織?！庇纱丝梢?，各國、各地區(qū)的立法均對本國、本地區(qū)的合作社作出了“互助合作組織”“為農(nóng)服務(wù)組織”等法律定位。無疑，我國供銷合作社中既然帶有“合作社”一詞，就應(yīng)盡量地與國際社會在合作社的定位上達(dá)成共識，否則，就不應(yīng)使用“合作社”一詞，以免給大眾造成混淆，影響我國真正的合作事業(yè)發(fā)展。

2. 我國農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展轉(zhuǎn)向下的現(xiàn)實需求

《送審稿》關(guān)于供銷合作社“合作制”定位的選擇，滿足我國農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展轉(zhuǎn)向下的現(xiàn)實需求。現(xiàn)階段，針對我國農(nóng)村地區(qū)因“邊緣化”問題所導(dǎo)致的經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力不足，主張直接向農(nóng)村地區(qū)輸入各項資源的外源式發(fā)展模式，已暴露出弊端：一是這種由政府主導(dǎo)下的利益再分配，往往忽略了不同地區(qū)的差異化發(fā)展需求，導(dǎo)致目標(biāo)地區(qū)對輸入資源的利用率不足，在一定程度上限制了資源的益貧性(2)陳琦,何靜.專業(yè)合作社參與扶貧開發(fā)行動分析——來自QZB茶葉合作社的案例[J].中共福建省委黨校學(xué)報,2015,(3):46.；二是這種模式并未在輸入資源與目標(biāo)人群的收入增長間建立起長效聯(lián)系，導(dǎo)致目標(biāo)地區(qū)和目標(biāo)人群對輸入資源的依附性嚴(yán)重，一旦政府外部資源輸入減少或停止，便極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，在傳統(tǒng)的外源式發(fā)展模式下，我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展成效并不穩(wěn)固，甚至出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減，發(fā)展模式面臨著從外源式向內(nèi)源式轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實需求。較之于外源式發(fā)展模式，內(nèi)源式發(fā)展主要強調(diào)農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)源性潛力，主張地區(qū)的發(fā)展以人為中心，要求將各目標(biāo)、技術(shù)等均匯總到“人”這個統(tǒng)一體上，由人自己來完成自己的發(fā)展(3)方勁.內(nèi)源性農(nóng)村發(fā)展模式:實踐探索、核心特征與反思拓展[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2018,(2):26-27.。無疑，要想農(nóng)村地區(qū)真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須強調(diào)人作為發(fā)展主體的主人翁意識與自助意識，加大目標(biāo)人群自身的參與度，培養(yǎng)目標(biāo)人群的自助性。在此過程中，“合作制”定位下的供銷合作社因有著“人的聯(lián)合”的基本屬性和以“自助”為根本立足點的制度安排，而具有天然的益貧性(4)徐旭初,吳彬.減貧視域中農(nóng)村合作組織發(fā)展的益貧價值[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2012,(5):18.，被視為實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展的重要途徑。

在“合作制”定位下，供銷合作社的益貧性主要表現(xiàn)為兩個方面：其一，供銷合作社能夠充分代表農(nóng)民群體的切身利益。我國“三農(nóng)”問題未能獲得根本性解決，與農(nóng)民群眾在謀求自身利益上的能力不足密切相關(guān)。中共十七大報告肯定了人民群眾的利益表達(dá)權(quán)，但這樣的表達(dá)權(quán)，必須通過一系列的機制才能建立起來。而形成這個機制的重要前提條件，即構(gòu)建一個能夠代表全體弱勢農(nóng)民利益的組織體系(5)許欣欣.試析建構(gòu)中國農(nóng)民合作組織體系的基本理念與主要原則[J].廣東社會科學(xué),2016,(6):175-177.，供銷合作社便是理想載體之一。不同于在全民所有制或集體所有制下的供銷合作社，其主要站在政府的角度對農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)資料予以調(diào)配，“合作制”下的供銷合作社成為了真正由社員全體所有、民主控制的農(nóng)村經(jīng)濟組織，與全體社員“同呼吸，共命運”，能夠充分代表農(nóng)民群體向政府表達(dá)利益訴求。這種角色與視角上的轉(zhuǎn)換，對于農(nóng)民切身利益的實現(xiàn)有著重要意義。其二，在制度安排上，“合作制”下的合作社以“自助”“自治與獨立”等為其價值導(dǎo)向，認(rèn)為社會可以通過互助合作以實現(xiàn)自身的發(fā)展。基于此，合作社通過社員聯(lián)合所有以及社員民主控制，使農(nóng)村地區(qū)原本松散的生產(chǎn)模式在組織化程度上大幅提升，社員在互助合作的過程中能夠獲得價格改進(jìn)、資本報酬以及按惠顧返還盈余等收益，較之于從前具有更強的市場競爭力以及抗風(fēng)險能力。綜上，在“合作制”的引導(dǎo)下，供銷合作社以服務(wù)社員為中心，鼓勵社員通過互助合作改變自身不利地位的做法，充分滿足于我國農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實需求，有利于實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

3. 我國供銷合作事業(yè)發(fā)展與制度變遷下的歷史經(jīng)驗

“合作制”定位的選擇是我國合作事業(yè)發(fā)展與制度變遷下的歷史選擇。在我國，合作經(jīng)濟曾被認(rèn)定為是國有經(jīng)濟或集體經(jīng)濟的一種形式，但事實證明，在全民所有制組織或集體所有制組織等不當(dāng)?shù)亩ㄎ幌?，我國供銷合作事業(yè)發(fā)展得不太理想。其中，我國供銷合作社曾于1958年、1965年和1977年三度被宣布“改為”或“成為”全民所有制組織，而這三次與國營商業(yè)的合并與分立，均帶有自上而下的強制性，未經(jīng)過社員大會的集體討論與決定，基層合作社以及各級聯(lián)合社的直屬企業(yè)淪為了干部職工所有的集體所有制企業(yè)，社員的出資也在“全民所有制”與“集體所有制”的轉(zhuǎn)換過程中逐漸流失，導(dǎo)致后來很長一段時間內(nèi)我國農(nóng)民群體“談社色變”，供銷合作事業(yè)一度陷入困境。隨后，為改變此種情形，中共中央自1982年起連續(xù)五個中央1號文件，均提出了供銷合作社體制改革的問題，要求把供銷合作社“真正辦成農(nóng)民群眾集體所有的合作商業(yè)”。這種說法盡管比起“全民所有”的提法有所進(jìn)步，但仍未澄清集體經(jīng)濟組織與合作組織的本質(zhì)區(qū)別，地方供銷合作社仍受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，社員參與供銷合作社的積極性與配合度依舊不高。直到1995年中央批準(zhǔn)中華全國供銷合作總社重新成立，我國供銷合作社改革才踏上新的征程。無疑，供銷合作社的根在基層，服務(wù)對象是基層弱勢群體。我國供銷合作社多次改革卻仍然處于發(fā)展困境的事實證明，無論將供銷合作社改造成全民所有制下的商業(yè)組織，還是集體所有制下的集體經(jīng)濟組織，均不是由社員自發(fā)及自愿組成的合作經(jīng)濟組織，在這種情況下，合作事業(yè)將難以得到社員的積極配合。曾有學(xué)者指出：“政府對法治體制的主觀設(shè)計與鄉(xiāng)村社會希冀實現(xiàn)的法治有較大的差距。鄉(xiāng)村社會期望的‘法治’是‘法’能夠成為對鄉(xiāng)村自生秩序的真實表達(dá)?！?6)孫冕.法社會學(xué)視野下的鄉(xiāng)村法治困境解讀[J].行政與法,2007,(11):28-29.無疑，供銷合作立法必須充分體現(xiàn)我國農(nóng)村地區(qū)群眾的自主與自治意愿，采取“合作制”是供銷合作事業(yè)謀求生存發(fā)展的需要。

綜上所述，從各國、各地區(qū)的立法共識來看，選擇“合作制”是我國供銷合作立法的趨勢所向；從我國農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，選擇“合作制”是我國現(xiàn)階段解決“三農(nóng)”問題的有效途徑；從我國合作事業(yè)的制度變遷史來看，選擇“合作制”是基于以往失敗經(jīng)驗上的歷史選擇。因此，我國供銷合作社采取“合作制”，是符合國際趨勢及中國國情的、切實可行的模式選擇。

三、《送審稿》涉“合作制”內(nèi)容之評析

此次《送審稿》《送審稿說明》在明確供銷合作社“合作制”定位的同時，均強調(diào)供銷合作社是“中國特色的”合作經(jīng)濟組織(7)例如《送審稿》第2條規(guī)定:“供銷合作社是中國特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性合作經(jīng)濟組織”；《送審稿說明》在“制定的必要性”部分指出:“制定出臺具有中國特色、體現(xiàn)合作經(jīng)濟組織特點、引領(lǐng)和推動供銷合作事業(yè)改革發(fā)展的《供銷合作社條例》?！薄５?，既然采取了“合作制”，還是應(yīng)當(dāng)要體現(xiàn)出合作社最為核心的價值與原則，否則就不能被稱之為“合作制”。據(jù)此，筆者嘗試對此次《送審稿》中涉“合作制”之內(nèi)容予以檢視。

(一)《送審稿》分步推行“合作制”的合理性與局限性

供銷合作社包括基層供銷合作社和供銷合作社聯(lián)合社。此次《送審稿》將“合作制”作為供銷合作社定位的同時，在《送審稿說明》中也明確指出“供銷合作社堅持合作制基本原則”，由此來看，《送審稿》和《送審稿說明》將基層供銷合作社與各級聯(lián)合社均定位為“合作制”。不過，從《送審稿說明》中關(guān)于“承認(rèn)和尊重中國特色供銷合作社的歷史和現(xiàn)實”“同時為深化改革留出空間”等表述，以及《送審稿》第25條第4款關(guān)于“縣級供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟組織廣泛參與、實行民主管理的經(jīng)濟聯(lián)合組織”等規(guī)定來看，立法者暫未打算將各級聯(lián)合社立即打造成合作經(jīng)濟組織，《送審稿》所規(guī)定的合作制度目前僅適用于基層供銷合作社。也就是說，此次《送審稿》推行的“合作制”只能被認(rèn)為是分步推行，而非全體推行，《送審稿》中的各級聯(lián)合社暫不采取——至少不完全采取——“合作制”?！端蛯徃濉返?5條第4款關(guān)于在供銷合作社系統(tǒng)內(nèi)分步而非一步推行“合作制”的做法，具備一定的合理性與局限性。

1. 合理之處

這種分步推行“合作制”的做法，符合目前我國的現(xiàn)實國情。前文提到，供銷合作社于改革開放前經(jīng)歷了與國營商業(yè)分分合合的演變過程，直到1995年中央批準(zhǔn)全國供銷合作總社重新成立，供銷合作社才正式退出政府行政序列。但這一退出并不代表供銷合作社從此完全脫離我國政府行政序列而存在，1999 年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個突出問題的通知》指出:“全國供銷合作總社和省、市( 地) 級聯(lián)社應(yīng)大力精簡機構(gòu)，減員消腫，所需經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，不再向所辦企業(yè)提取管理費。”從這條規(guī)定中可以清楚地看出，退出政府行政序列的各級供銷合作社，依然可以承擔(dān)政府委托的任務(wù)，行使政府授權(quán)的某些職能，所需經(jīng)費均列入同級財政預(yù)算。2009 年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》，指出供銷合作社“納入?yún)⒄展珓?wù)員管理的范圍”。由此可見，供銷合作社及其聯(lián)合社在實質(zhì)上仍是一個“官辦”的經(jīng)濟組織(8)周清杰.我國供銷合作社的經(jīng)濟性質(zhì)之謎[J].北京工商大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012,(1):46-48.。在上述背景下，供銷合作社及其聯(lián)合社作為參公事業(yè)單位，在工作人員安排以及資產(chǎn)管理上均與政府密切掛鉤，在實質(zhì)上已脫離“合作制”運作多年。無疑，此時《送審稿》若一刀切地要求整個供銷系統(tǒng)均立刻遵照合作社的基本制度進(jìn)行改革，缺乏實際可操作性。因此，《送審稿》第25條第4款關(guān)于“縣級供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟組織廣泛參與、實行民主管理的經(jīng)濟聯(lián)合組織”的規(guī)定，即，《送審稿》在我國供銷合作系統(tǒng)中分步推行“合作制”具備一定合理性，符合我國實際情況。

2. 局限之處

與此同時，《送審稿》也存在著局限性。一方面，體現(xiàn)在《送審稿》對地市級以上供銷合作社聯(lián)合社未來是否推行“合作制”，即在未來改革發(fā)展方向的問題上進(jìn)行了完全的回避。《送審稿》第25條第4款規(guī)定僅明確了縣級供銷合作社聯(lián)合社在未來會逐步改革成為合作經(jīng)濟組織，但除縣級供銷合作社聯(lián)合社外，地市級聯(lián)合社、省級聯(lián)合社乃至中華全國供銷合作總社在將來是否也應(yīng)當(dāng)改造成真正的合作制組織？——《送審稿》沒有規(guī)定。顯然，《送審稿說明》中關(guān)于“承認(rèn)和尊重中國特色供銷合作社的歷史和現(xiàn)實”“同時為深化改革留出空間”等表述，并不能成為《送審稿》回避地市級及其以上聯(lián)合社發(fā)展方向問題的理由，否則這便與《送審稿》第2條所規(guī)定的供銷合作社“合作制”的總定位相矛盾。無疑，我國供銷合作社再有“中國特色”，也不宜脫離公認(rèn)的合作社標(biāo)準(zhǔn)太遠(yuǎn)，否則就沒必要使用“合作社”一詞。實際上，很多國外合作社立法對企業(yè)組織名稱中使用“合作社”一詞，也是予以嚴(yán)格限定的，只有真正的“合作社”才能使用這一名稱(9)例如在美國被多個州采用的《統(tǒng)一有限合作社協(xié)會法》第113節(jié)“準(zhǔn)許的名稱”。。

另一方面，由于《送審稿》第25條第4款對于地級市以上聯(lián)合社是否實行“合作制”進(jìn)行完全的回避，導(dǎo)致了《送審稿》對聯(lián)合社的社員資格、盈余分配等問題均未涉及。同時《送審稿》中部分規(guī)定甚至還同“合作制”相違背。例如《送審稿》第7條第1款規(guī)定：“中華全國供銷合作總社由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方供銷合作社聯(lián)合社由本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)。”該規(guī)定就與合作社的“自治與獨立”原則產(chǎn)生了明顯沖突，極不利于未來供銷合作社聯(lián)合社向“合作制”方向的改革。綜上，盡管目前我國不適宜在供銷系統(tǒng)一步式推進(jìn)“合作制”，但若立法者打算在未來將供銷合作社聯(lián)合社辦成真正的合作社，那么《送審稿》就至少應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合社的改革方向上予以明確，就如對縣級供銷合作社聯(lián)合社的規(guī)定一樣。

(二)《送審稿》對基層供銷合作社“合作制”體現(xiàn)之不足

1. 未賦予基層供銷合作社以獨立地位

“自治與獨立”作為合作社的基本原則表明，合作社是由其社員民主控制的自治組織，不受他人對其合作活動的干涉，自負(fù)盈虧，自擔(dān)其責(zé)。如果合作社要同其他組織(包括政府)達(dá)成協(xié)議，則必須以確保社員的民主控制和堅持合作社自治為條件，合作社決不容許外部任何個人、組織或者機構(gòu)對其實施控制。歷史地看，合作社一直與政府保持著距離(或中立)。例如，世界上第一個成功的合作社——1844年羅契戴爾公平先鋒社——最初確立的原則之一便是“政治和宗教中立”(Political and Religious Neutrality)(10)Morris Altman, History and Theory of Cooperatives, International Encyclopedia of Civil Society, edited by Helmut Anheier &Stefan Toepler, New York: Springer, 2010, p.568.。1995年9月國際合作社聯(lián)盟成立一百周年代表大會上通過的《聲明》更是將“自助”作為合作社的首要價值，并將“自治與獨立”確定為合作社的基本原則，強調(diào)合作社不允許外部任何個人、組織和機構(gòu)對其實施控制的協(xié)議。上述價值與原則決定了社員必須對其合作事業(yè)進(jìn)行自主、自我管理。即，合作金融組織的設(shè)立、管理與運行應(yīng)當(dāng)由社員而不是政府決定(11)張德峰.我國合作金融中的政府角色悖論及其法律消解[J].法學(xué)評論,2016,(1):60-61.。

但此次《送審稿》卻未能充分賦予基層供銷合作社以上述“自治與獨立”的地位，且在具體規(guī)定中損害了基層供銷合作社的獨立地位。例如《送審稿》第19條第2款規(guī)定：“供銷合作社應(yīng)當(dāng)加強層級間的聯(lián)合合作，堅持聯(lián)合社為成員社服務(wù)、為基層供銷合作社服務(wù)。建立成員社對聯(lián)合社工作評價機制和聯(lián)合社對成員社工作考核機制?！惫P者認(rèn)為，既然《送審稿》中的基層供銷合作社被定位為“合作經(jīng)濟組織”，那么其就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)“自治與獨立”這一合作社原則。根據(jù)該原則，基層供銷合作社作為獨立法人，應(yīng)當(dāng)自負(fù)盈虧，聯(lián)合社與基層供銷合作社之間既不存在行政隸屬關(guān)系，也不存在投資關(guān)系，聯(lián)合社沒有權(quán)力對后者進(jìn)行工作考核?！端蛯徃濉返倪@種做法侵犯了基層供銷合作社作為合作經(jīng)濟組織的獨立地位。

2. 在基層供銷合作社具體制度的設(shè)計上存在不足

除未能保障基層供銷合作社獨立地位外，在具體制度的設(shè)計上，《送審稿》也存在不足。第一，在社員資格的設(shè)定上限制不足?！端蛯徃濉返?2條第1款規(guī)定：“具有完全民事行為能力的公民，以及從事與基層供銷合作社業(yè)務(wù)直接相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織，承認(rèn)基層供銷合作社章程，可以成為基層供銷合作社社員?！奔础端蛯徃濉穼ψ匀蝗松鐔T的唯一要求是——具備完全民事行為能力。然而，合作社本質(zhì)上是社員互助的一種組織形式。根據(jù)國際合作社聯(lián)盟的相關(guān)理論，成為合作社社員的前提條件是能夠利用合作社的服務(wù)，或者叫做能夠惠顧合作社，即所有社員都必須參與合作社，同合作社發(fā)生交易，任何類型的合作社，包括農(nóng)業(yè)合作社、信用合作社、消費者合作社等概不例外，社員必須是惠顧合作社的人。對此，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第19條便將社員限定為“能夠利用合作社提供的服務(wù)”的人。此次《送審稿》對社員資格幾乎不作出限制，這種做法是不合理的。如果任何一個“具有完全民事行為能力的公民”均滿足社員資格，這就意味著任何一個投資者僅通過出資(即使不惠顧合作社)便可以成為社員。這樣基層供銷合作社就可能成為一個事實上由投資者所有或控制的企業(yè)，從而背離“合作制”。

第二，《送審稿》關(guān)于設(shè)立基層供銷合作社的社員人數(shù)設(shè)定過高?！端蛯徃濉返?2條第2款規(guī)定：“基層供銷合作社應(yīng)當(dāng)有六十個以上符合前款規(guī)定的社員。設(shè)在鄉(xiāng)村的基層供銷合作社，農(nóng)民社員應(yīng)當(dāng)占百分之八十以上。”即要求設(shè)立基層供銷合作社必須要有社員六十名以上，這種做法有違合作社本質(zhì)?！吧纭北举|(zhì)上即“團(tuán)體”，團(tuán)體的成員當(dāng)然必定是多數(shù)，也就是三人以上。因此，合作社成員人數(shù)應(yīng)不少于三人——但最低人數(shù)也應(yīng)當(dāng)僅以三人為限。這是因為，過多的人數(shù)要求是對弱者以合作社形式開展互助合作活動的限制，同“合作制”服務(wù)弱勢群體的本質(zhì)不符(12)張德峰.合作社社員權(quán)論[M].北京:法律出版社,2016.140-141.。在域外，如《芬蘭合作社法》第2章第1條第1款、《獨聯(lián)體成員國合作社及其聯(lián)社模范法》第6條第1款、《加拿大合作社法》第8條第1款等，規(guī)定的最低成員人數(shù)均為三人(13)例如《芬蘭合作社法》第2章【合作社的設(shè)立和章程】第1條第1款規(guī)定：“合作社的發(fā)起人不能少于3個自然人或組織、基金或其他法人。該發(fā)起人應(yīng)成為該合作社的社員?！薄丢毬?lián)體成員國合作社及其聯(lián)社模范法》第6條第1款規(guī)定：“組建合作社須有發(fā)起人的大會決議。社員數(shù)量不得少于3人。”《加拿大合作社法》第8條第1款規(guī)定：“申請設(shè)立合作社至少3人，或者一個或更多個合作社聯(lián)盟?！?。況且，從國際立法趨勢看也如此，如《德國工商業(yè)與經(jīng)濟合作社法》原第4條規(guī)定:“社員的數(shù)量至少七名。”2006年修訂時第4條【最低社員人數(shù)】規(guī)定:“社員人數(shù)至少為三人?！?/p>

第三，在附加表決權(quán)的授予上依據(jù)不明。合作社作為弱勢群體互助合作活動的載體，在理想狀態(tài)下，其社員應(yīng)當(dāng)具備無差異性，這樣任何社員在主觀上都不會尋求對合作組織的控制以及對其他社員的利益侵害，合作社社員們能夠在“一人一票”的合作社表決制度下充分實現(xiàn)“社員的民主控制”原則。但合作社實踐證明，合作社社員之間往往存在著多元化與異質(zhì)性，在自身素質(zhì)、交易能力等方面均存在著一定差異。此時，為兼顧合作社內(nèi)部運行的效率，立法者提出設(shè)置附加表決權(quán)，以激勵對合作社貢獻(xiàn)較大的社員。但值得注意的是，出資額較大的社員不宜被賦予其附加表決權(quán)，因為一旦出資較大的社員可獲得額外的表決權(quán)，合作社將會面臨被資本控制的風(fēng)險?！端蛯徃濉返?1條第1款規(guī)定：“基層供銷合作社章程可以設(shè)置不超過表決權(quán)總票數(shù)百分之二十的附加表決權(quán)，單個社員表決權(quán)不得超過表決權(quán)總票數(shù)的百分之十?！辈⑽疵鞔_附加表決權(quán)的設(shè)置依據(jù)。在實踐過程中，任意授予社員附加表決權(quán)的行為容易導(dǎo)致其他社員的表決權(quán)被擠占，無法實現(xiàn)社員對合作社的民主控制。

第四，在盈余分配上，未能明確“按惠顧返還盈余”的基本原則。實際上，個體加入某個經(jīng)濟組織，其最為直接的目的往往就是增加自身收益，因此這些經(jīng)濟組織的生命力在很大程度上取決于成員利益的實現(xiàn)程度?；诖耍@些經(jīng)濟組織通常選擇一類對自身發(fā)展起到核心作用的要素提供者，使其成為該組織的所有者，獲得剩余分配，而其他要素提供者便只能獲得相對固定的報酬，例如工資、租金、利息等。這種剩余的分配不僅是事后的結(jié)果分配，也是一種事前的激勵制度。無疑，在以人為聯(lián)合的合作社中，與合作社產(chǎn)生交易的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者成為了合作社的聯(lián)合所有者與民主控制者，因此合作社的剩余分配應(yīng)當(dāng)要遵循“按惠顧返還盈余”的合作社基本原則。此次《送審稿》第36條第2款規(guī)定：“基層供銷合作社建立健全按交易額返還盈余和按股分紅相結(jié)合的分配制度，具體由章程規(guī)定?！彪m然肯定了“按交易額返還盈余”的盈余分配方式，但也同時允許“按股分紅”，且未對兩種方式的比例予以規(guī)定。這就意味著，一個合作社可以將其可分配盈余的百分之九十九按股分配，僅留百分之一按交易額返還，這顯然違背“合作制”中“按惠顧返還盈余”原則的要求。

四、“合作制”定位下《送審稿》之修改建議

值此《送審稿》審議之際，檢視其對供銷合作社涉“合作制”之內(nèi)容的規(guī)定，提出以下具體建議，以助供銷合作社“合作制”模式構(gòu)建之科學(xué)：

(一) 明確地市級以上供銷合作社聯(lián)合社“合作制”的發(fā)展方向

“合作社之間的合作”是一項合作社基本原則，合作社聯(lián)合社就是這一原則的具體體現(xiàn)(14)例如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第56條規(guī)定：“三個以上的農(nóng)民專業(yè)合作社在自愿的基礎(chǔ)上，可以出資設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社。”。但從《送審稿》第10條對供銷合作社聯(lián)合社的規(guī)定來看(15)《送審稿》第10條規(guī)定：“中華全國供銷合作總社是全國供銷合作社的聯(lián)合組織。地方供銷合作社聯(lián)合社是本區(qū)域內(nèi)供銷合作社的聯(lián)合組織，名稱為“行政區(qū)劃+供銷合作社聯(lián)合社”。供銷合作社聯(lián)合社自本級人民政府批準(zhǔn)成立之日起具有法人資格?！?，目前供銷合作社聯(lián)合社并未采取合作的組建方式，而是維持已有供銷合作社聯(lián)合社的現(xiàn)狀。根據(jù)前文的充分論述已知，我國供銷合作社采取“合作制”，是符合國際趨勢及中國國情的、切實可行的模式選擇。因此，《送審稿》也應(yīng)當(dāng)明確供銷合作社聯(lián)合社在未來“合作制”的發(fā)展方向?；诖耍ㄗh在《送審稿》第25條第4款：“縣級供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟組織廣泛參與、實行民主管理的經(jīng)濟聯(lián)合組織……”的基礎(chǔ)上，刪除“縣級”二字，將該條款改為：“供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟組織廣泛參與、實行民主管理的經(jīng)濟聯(lián)合組織……”以明確供銷合作社聯(lián)合社未來的改革方向，使之契合于《送審稿》第2條關(guān)于供銷合作社“合作制”的定位表述。

(二)修改涉基層供銷合作社“合作制”的相關(guān)內(nèi)容

1.修改關(guān)于“合作制”的表述

在構(gòu)建合作制度前，必須要明確“合作制”的內(nèi)容?！昂献髦啤弊鳛閷Ψ从澈献魃缣赜袃r值、原則與規(guī)則的一種企業(yè)組織及其運行模式的統(tǒng)稱，其價值和原則均有國際社會所公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，即該制度必須體現(xiàn)自助、自擔(dān)責(zé)任、民主、平等、公平與團(tuán)結(jié)的五項基本價值，以及自愿與開放的社員資格；民主的社員控制；社員經(jīng)濟參與；自治與獨立；教育、培訓(xùn)與告知；合作社之間的合作；關(guān)注社區(qū)七項合作社基本原則。而《送審稿》中關(guān)于“合作制”內(nèi)容的表述，主要體現(xiàn)在其第4條規(guī)定：“供銷合作社應(yīng)當(dāng)堅持合作經(jīng)濟基本屬性，實行自愿、互利、民主、平等的合作制原則，推動多種形式的聯(lián)合與合作?！逼渲?，“自愿、互利、民主、平等”并非合作社的基本原則，具有“張冠李戴”之嫌疑；除此之外，第4條規(guī)定中“實行……原則”的表述也并不規(guī)范，屬于病句。因此，建議將《送審稿》第4條表述改為“供銷合作社應(yīng)當(dāng)堅持合作經(jīng)濟基本屬性，體現(xiàn)合作社價值和遵循合作社原則?！笔怪c國際上對于“合作制”的定位相一致。

2. 保障基層供銷合作社的獨立地位

在我國，政府一直希望農(nóng)民走互助合作之路，以擺脫經(jīng)濟貧困和繁榮社會經(jīng)濟?；诖?，政府認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)推動處于弱勢地位的個體從事合作事業(yè)。歷史上供銷合作社的產(chǎn)生便同這種觀點密切相關(guān)。同時，政府為了幫助發(fā)展合作社，也不遺余力。在合作社的設(shè)立方面提倡、宣傳成立合作社、加入合作社；在合作社的運營方面直接任命合作社的管理層，甚至是接管合作社的經(jīng)營管理，實質(zhì)上這種“幫助”已經(jīng)構(gòu)成了干涉。筆者認(rèn)為，對于合作社的發(fā)起設(shè)立以及經(jīng)營管理，政府的角色應(yīng)當(dāng)是消極的，這是因為合作事業(yè)是一種社員自愿的事業(yè)，是“我要合作”，如果是隨大流或者被誤導(dǎo)下的產(chǎn)物，即“要我合作”，則脫離了“合作制”下合作社“自治與獨立”的基本原則，終究辦不好?；诖耍v觀《送審稿》全文，共有以下幾點建議修改：

第一，個體是否選擇合作社形式進(jìn)行互助合作，應(yīng)當(dāng)充分尊重個體自身意愿，無需政府部門或者上級組織替其進(jìn)行考慮。具體來看，即只要設(shè)立人符合成立供銷合作社的主客觀條件，主管部門就應(yīng)當(dāng)為其進(jìn)行注冊登記，無需經(jīng)聯(lián)合社同意。因此，建議將《送審稿》第16條規(guī)定：“設(shè)立基層供銷合作社，應(yīng)當(dāng)向縣級市場監(jiān)督管理部門申請登記。由全體設(shè)立人指定的代表或者委托的代理人向登記機關(guān)提交下列文件：(一)縣級供銷合作社聯(lián)合社同意設(shè)立基層供銷合作社的相關(guān)文書；(二)……”中第一項的要求“縣級供銷合作社聯(lián)合社同意設(shè)立基層供銷合作社的相關(guān)文書”予以刪除。

第二，基層供銷合作社的負(fù)責(zé)人，只能由社員民主選舉產(chǎn)生?；鶎庸╀N合作社是獨立法人，而且是合作制法人，“自治與獨立”“社員民主控制”作為合作社的基本原則，意味著任何組織、個體都不得干涉合作社內(nèi)部事務(wù)。因此，建議將《送審稿》第41條中“鼓勵村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任基層供銷合作社負(fù)責(zé)人”的表述予以刪除。

第三，基層供銷合作社作為獨立的合作經(jīng)濟組織，應(yīng)當(dāng)自負(fù)盈虧、自擔(dān)其責(zé)，無需對社員及債權(quán)人之外的個體負(fù)責(zé)?！端蛯徃濉返?1條第3款也明確規(guī)定：“基層供銷合作社以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任；社員以其出資額為限對基層供銷合作社承擔(dān)責(zé)任?！币虼?，基層供銷合作社無需向聯(lián)合社匯報工作，更無需由聯(lián)合社對其進(jìn)行工作評價與考核，建議將《送審稿》第19條第2款:“供銷合作社應(yīng)當(dāng)加強層級間的聯(lián)合合作，堅持聯(lián)合社為成員社服務(wù)、為基層供銷合作社服務(wù)。建立成員社對聯(lián)合社工作評價機制和聯(lián)合社對成員社工作考核機制”中“建立成員社對聯(lián)合社工作評價機制和聯(lián)合社對成員社工作考核機制”的表述予以刪除。

3. 完善涉基層供銷合作社的具體制度

既然采取了“合作制”，那么其制度安排也應(yīng)當(dāng)要充分體現(xiàn)合作社的基本價值與原則，即在組織體系、治理結(jié)構(gòu)、盈余分配等方面均要符合“合作制”的要求。因此，根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，對《送審稿》予以檢視，并對涉基層供銷合作社的具體制度安排提出完善建議：

第一，在社員資格的設(shè)定上，應(yīng)強調(diào)社員必須具備利用合作社的需求。根據(jù)前文對“合作制”的分析，“自助”作為合作社的根本立足點,強調(diào)社員通過互助合作以改變所處的弱勢地位，實現(xiàn)個人的發(fā)展，因此加入合作社的社員應(yīng)當(dāng)要積極參與互助合作活動。并且，利益訴求的單一性保障了社員目標(biāo)和行動的一致性，在社員的入社目的具備差異的合作社中，不同的目的所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性利益沖突，將會對合作組織的運行效率造成影響，組建或加入合作社的目的一致對合作具有著重要意義。因此我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第19條規(guī)定“能夠利用農(nóng)民專業(yè)合作社提供的服務(wù)……可以成為農(nóng)民專業(yè)合作社的成員”，要求社員均應(yīng)當(dāng)利用合作社所提供的服務(wù)?；诖耍ㄗh在《送審稿》原有第12條第1款規(guī)定的基礎(chǔ)上插入“能夠利用基層供銷合作社提供的服務(wù)”的條件，即，將《送審稿》第12條第1款改為“具有完全民事行為能力的公民，以及從事與基層供銷合作社業(yè)務(wù)直接相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織，能夠利用基層供銷合作社提供的服務(wù)，承認(rèn)基層供銷合作社章程……”至于如何判斷申請入社者是否能夠利用合作社提供的服務(wù)，或者說是否具有對合作社的利用需求，可以交由合作社章程進(jìn)行明確規(guī)定。

第二，在社員人數(shù)的設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)降低創(chuàng)始成員下限人數(shù)。如前所述，合作社創(chuàng)始成員的下限應(yīng)以三人為宜，但是當(dāng)前《送審稿》對基層供銷合作社創(chuàng)始成員人數(shù)下限的要求為六十人。顯然，過高的人數(shù)下限要求就意味著更高的合作社設(shè)立門檻，不利于潛在社員設(shè)立合作社以改變其弱勢地位。因此建議將《送審稿》第12條第2款改為：“基層供銷合作社應(yīng)當(dāng)有三個以上符合前款規(guī)定的社員。設(shè)在鄉(xiāng)村的基層供銷合作社，農(nóng)民社員應(yīng)當(dāng)占百分之八十以上?！?/p>

第三，在附加表決權(quán)的設(shè)定上，明確授予附加表決權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。誠然，任何合作社都需要激勵其社員，給予貢獻(xiàn)大的社員以附加表決權(quán)就是一種常見的方式。但在合作社實踐中，社員對合作社的“貢獻(xiàn)”可以有多種表現(xiàn)形式，例如與合作社進(jìn)行了較大數(shù)額的交易、為合作社提供了大量出資、作為合作社的經(jīng)營者取得了顯著成效或者為合作社提供了先進(jìn)技術(shù)支撐等等。由于合作社的需求各不相同，其對“貢獻(xiàn)較大”一詞的理解自然也千差萬別(16)張德峰.論我國合作社社員附加表決權(quán)的法律規(guī)制[J].現(xiàn)代法學(xué),2016,(3):98-100.。但是，基于“合作制”的要求，為貫徹“社員民主控制”的基本原則，并非任何“貢獻(xiàn)”都可以作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)，合作社只能根據(jù)社員同合作社的交易貢獻(xiàn)給予附加表決權(quán)，而不應(yīng)該基于社員的出資貢獻(xiàn)給予附加表決權(quán)。如果《送審稿》不對授予附加表決權(quán)的范圍予以限制，合作社就可能成為“資本控制”而非“社員民主控制”的組織，即不再是“合作制”。因此，建議在《送審稿》第21條第1款原有內(nèi)容中插入“附加表決權(quán)由章程按照社員與本社交易量(額)情況設(shè)定”的附加表決權(quán)授予標(biāo)準(zhǔn)，即改為 “基層供銷合作社章程可以設(shè)置不超過表決權(quán)總票數(shù)百分之二十的附加表決權(quán)，附加表決權(quán)由章程按照社員與本社交易量(額)情況設(shè)定，單個社員表決權(quán)不得超過表決權(quán)總票數(shù)的百分之十?！?/p>

第四，在盈余分配機制上，應(yīng)當(dāng)確立按惠顧返還盈余的基本原則。前文提到，“社員經(jīng)濟參與”原則又包括社員出資、提取公積金、按惠顧返還盈余和資本報酬有限四個基本點(17)唐宗焜.合作社真諦[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2012.25-26.。曾有學(xué)者研究指出，100多年來合作社的原則只有三條基本未變——成員民主制、按惠顧(即交易額)返還盈余和資本報酬有限(18)徐旭初.中國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的制度分析[M].北京:經(jīng)濟出版社,2005.65.。由此可見，這三條原則是合作社的本質(zhì)要求。其中，之所以要堅持按惠顧返還盈余的分配規(guī)則，是因為合作社的盈余主要來自社員同合作社交易時，合作社“多收”或“少付”的費用，因此當(dāng)產(chǎn)生合作社盈余時，應(yīng)按交易貢獻(xiàn)而不是按出資貢獻(xiàn)向社員返還盈余，即按“勞”分配而非按“資”分配，這是任何合作社都必須遵循的基本分配規(guī)則。對此，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第44條也強制性規(guī)定了“按交易額返還的可分配盈余比例不得低于百分之六十”。綜上，建議在《送審稿》第36條第2款原有內(nèi)容中插入“可分配盈余按社員與本社的交易量(額)比例返還的返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”的要求，即將《送審稿》第36條第2款改為“基層供銷合作社建立健全按交易額返還盈余和按股分紅相結(jié)合的分配制度，可分配盈余按社員與本社的交易量(額)比例返還的返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十，具體由章程規(guī)定?！?/p>

五、結(jié)語

2020年2月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，該文件是21世紀(jì)以來中共中央、國務(wù)院發(fā)布的第17個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件，可見解決“三農(nóng)”問題于實現(xiàn)全面小康之重要性。供銷合作社作為合作經(jīng)濟組織，是推動“三農(nóng)”工作的重要載體，也是新形勢下推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代、不可或缺的重要力量。此次《送審稿》的制定，實現(xiàn)了供銷合作社立法零的突破，在明確供銷合作社“合作制”定位的基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)要在供銷合作社合作制度的構(gòu)建上充分體現(xiàn)合作社的基本價值與原則，使供銷合作社成為真正意義上的合作經(jīng)濟組織，從而實現(xiàn)立法對供銷合作社系統(tǒng)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用。