構(gòu)建反海盜國際刑警組織的可行性分析*

胡城軍

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

引言

據(jù)國際海事局海盜報告中心的最新總結(jié)報道，在2015—2019年間，每年的海盜總數(shù)分別為：246、191、180、201和162(1)“Piracy and Armed Robbery against Ship”[EB/OL](2019-11-12)[2020-04-05]：https://www.icc-ccs.org/reports/2019_Annual_Piracy_Report.pdf.。相較2011年前后(300～400)有所下降，但是五年下來平均每年也有近200起的海盜事件。這不是一個小數(shù)字，相當于每兩天就有一艘多的商船遭劫，表明海盜襲擊依然較為頻繁。海盜給國際和平與安全帶來威脅，也使得海上航運的成本增高，包括保險費、船員工資、甚至贖金等，因此治理海盜成為當今世界比較迫切的問題(2)Milena Sterio,The Somali Piracy Problem:A Global Puzzle Necessitating A Global Solution,AM.U.L.Rev,2010,pp.4-7.。截止目前，當今世界對海盜的打擊，包括監(jiān)視、驅(qū)逐和抓捕，有國家機制層面的，也有地區(qū)(區(qū)域)機制層面的，還有多邊機制層面的。這些機制都取得了一定的效果。但是，美中不足的是，缺乏一個常設(shè)性的多邊機構(gòu)，影響了對海盜的打擊效果。

有學(xué)者已經(jīng)建議了反海盜國際合作的多種形式(3)趙桂民,張保平.多舉措加強反海盜國際合作[N].中國社會科學(xué)報,2018-07-19(7).。應(yīng)孕而生的反海盜國際警察組織將是有別于國家或區(qū)域的在全世界范圍內(nèi)建立的多邊海上安全合作平臺，是重要的國際公共產(chǎn)品(4)王競超.國際公共產(chǎn)品視閾下的索馬里海盜治理問題[J].西亞非洲,2016,(6):57.，以政府間國際組織的形態(tài)出現(xiàn)。其基本職務(wù)為信息溝通、聯(lián)合巡航、共同驅(qū)逐、調(diào)查和抓捕海盜。近十年來國際社會反海盜的經(jīng)驗和教訓(xùn)已經(jīng)表明，在國際的層面上建立一個多邊的平臺很有必要。這樣的一個平臺，無論從資金、技術(shù)、信息溝通、協(xié)調(diào)能力等方面的優(yōu)勢都是國家或地區(qū)所無法比擬的，它的主要目的就是實現(xiàn)對海盜無死角、全天候、零容忍的震懾和圍捕。

在此，中國的角色不可或缺。中國參與建立反海盜國際刑警組織，首先是對我國巨大航運利益的保護的需要。其次，是中國為世界承擔(dān)較大責(zé)任，提升國際聲譽的寶貴機會(5)唐永勝.中國參與亞丁灣反海盜行動與大國責(zé)任[J].國際政治研究,2013,(2):7.。同時，該組織的建立將在客觀上促進我國“一帶一路”的互聯(lián)互通建設(shè)(6)林亞將.護航21世紀海上絲綢之路——南海海盜防范區(qū)域合作法律機制研究[J].福建論壇·人文社會科學(xué)版,2016,(7):186.，以及人類命運共同體思想的實現(xiàn)(7)徐冬根.打擊海盜犯罪 保障海洋航運安全 共建“人類命運共同體”[N].中國遠洋海運報,2017-12-15(B02).。

一、概念、特點和目標

(一) 概念和特點

所謂反海盜國際警察組織，是指國家之間就調(diào)查、驅(qū)逐和抓捕海盜的共同事項展開合作所形成的政府間常設(shè)機構(gòu)。實行類似國內(nèi)公安、警察的執(zhí)法功能。相對于國內(nèi)海岸警衛(wèi)隊，該類機構(gòu)可稱之為(反海盜)國際海警(部隊)。與檢察院的起訴、法院的審判所體現(xiàn)的司法職能相區(qū)別并連接。鑒于海盜犯罪的國際性及對它的普遍管轄，這樣的組織是一個開放性的多邊的系統(tǒng)。與目前的國際刑警組織的僅具有情報交流的功能相比，該組織具有較強的執(zhí)法功能。與目前較為松散的聯(lián)合國協(xié)調(diào)框架相比，該組織具有固定的機制和機構(gòu)，具有更強大的協(xié)調(diào)功能。且因為匯聚了多國的經(jīng)費和物質(zhì)資源，其極大彌補了單個國家財力單薄、裝備不足的問題。

(二) 目標

1.功能定位。與國際刑事法院類似，該組織作為國內(nèi)機關(guān)和區(qū)域合作組織的補充。活動范圍僅在敏感海域(領(lǐng)海與毗連區(qū)的接合部)、爭議海域(沒有確定歸屬的海域)和危險海域進行。嚴守政治中立，發(fā)揮類似國家海警的對海盜調(diào)查、驅(qū)逐和抓捕活動。抓捕對象包括海盜及其幫助犯。以《聯(lián)合國憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》和其他海洋安全公約為其法律基礎(chǔ)。尊重國家主權(quán)，涉及領(lǐng)土主權(quán)的抓捕應(yīng)在征得國家同意的情況下進行。建立會費制度，每個國家都有義務(wù)繳納會費。選擇合適的地點作為該組織的總部，且根據(jù)海盜活動特點的區(qū)域設(shè)置分部。設(shè)置成員國大會和總理事會(秘書處)總領(lǐng)全局。

2.信息中心。剝離和整合原來IMO海盜信息資源庫、IMB吉隆坡海盜信息中心及區(qū)域海盜信息中心，成為統(tǒng)一的海盜信息中心網(wǎng)絡(luò)。剝離和整合國際警察組織的海盜犯罪及其犯罪分子數(shù)據(jù)庫。在總部設(shè)立統(tǒng)一的巡航指揮和聯(lián)絡(luò)中心。

3.能力建設(shè)中心。主要負責(zé)對沿岸國反海盜的實戰(zhàn)培訓(xùn)、技術(shù)援助、資金或裝備援助等。

4.國際海警部隊。主要部署在特定海域，直接歸屬總部管理。堅決服從總部的指揮、調(diào)度和派遣。直接實施監(jiān)管海域、抓捕海盜的職務(wù)。隨時接收各國軍艦抓獲的海盜，以及由反海盜國際刑事法院審判后的海盜。成為終極抓捕和扣押中心。海陸同時進行。配合、接應(yīng)和主動出擊。國家自愿派出軍艦和人員組成國際編隊，本國軍艦以本國軍事人員為主，掛本國旗和國際旗兩種旗號，以便識別。未來的發(fā)展是國家自愿捐出軍艦或有屬于自己的軍艦，組織多國軍事人員進駐，組成國際警察編隊。

二、法律依據(jù)：公約規(guī)定

《聯(lián)合國海洋法公約》第100條和105條常常被學(xué)者們認為是對海盜普遍管轄權(quán)的標準表述(8)朱文奇.現(xiàn)代國際刑法[M].北京:商務(wù)印書館,2015.107；黃京平.普遍管轄權(quán)研究[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2007.265.。該公約第100條規(guī)定，“所有國家盡最大可能進行合作，以制止在公海上或在國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為”。在打擊海盜方面的“國家之間合作”可以有很多方面。非政府組織方面，如有IMB的海盜信息中心；還有政府層面的臨時安排，如巡航艦隊互相交換信息、移交和引渡海盜人員、提供犯罪證據(jù)、設(shè)立反海盜基金等。但是反海盜合作的最高形式是成立常設(shè)性政府間國際組織。有學(xué)者指出，“從國際組織的產(chǎn)生、存在和發(fā)展可以明白，國際組織是國家之間為謀求政治、經(jīng)濟、社會、文化和軍事方面的全面合作或某一特定領(lǐng)域方面的合作與協(xié)調(diào)而建立起來的?！?9)邵津.國際法[M].北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,2014.284.也有學(xué)者認為，國際組織的宗旨是依靠成員國間的合作來謀求符合共同利益的目標(10)饒戈平.國際組織法[M].北京:北京大學(xué)出版,2003.14.。這樣的組織可以包括稱之為“反海盜國際警察組織”的國際組織。其基本職能就是在全球范圍內(nèi)展開國際合作對海盜的監(jiān)視、驅(qū)逐和抓捕。

該公約第105條規(guī)定，“在公海上，或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方，每個國家均可扣押海盜船舶或飛機或為海盜所奪取不在海盜控制下的船舶或飛機，和逮捕船上或機上人員并扣押船上人員或財物?？垩簢姆ㄔ嚎膳卸☉?yīng)處的刑罰，并可決定對船舶、飛機或財產(chǎn)所采取的行動，但受善意第三者的權(quán)利的限制?！痹摋l規(guī)定了對海盜的扣押(逮捕)和起訴的權(quán)利和權(quán)力。而其中扣押、逮捕正是警察組織的職能。

那該條規(guī)定中的“所有國家”的表述是否可以理解為包括公約締約國和其他第三國呢？可以根據(jù)該公約的上下文、目的和宗旨及相關(guān)國際條約來加以解釋。

在《聯(lián)合國海洋法公約》中多處條款出現(xiàn)“締約國(state party)”的表述，也多處出現(xiàn)“所有國家(all nations)”及相同或類似表述——“各國” “每個國家” 等。因此，可以認為，“所有國家” 顯然不僅僅指“締約國”。另外，該條規(guī)定放置在公約第七部分“公?！敝校P(guān)于公海法律地位的一般規(guī)定(第87條)——“公海對所有國家開放”。此處的“所有國家”顯然指包括締約國和非締約國在內(nèi)的所有國家。該處“所有國家”與后面的“所有國家”應(yīng)當一致。

從公約的目的和宗旨來看，序言中提及“將照顧到全人類的利益和需要”，這是海洋法的重要特色和目標，即照顧到“所有國家”的利益和需要。

另從以往的條約來看，都有為第三方設(shè)定權(quán)利或義務(wù)的先例。訂立于1888年的《蘇伊士運河自由通航公約》(又稱《君士坦丁堡公約》)成員國只有9個，但是在其第1條規(guī)定，“無論戰(zhàn)時或和平時期，蘇伊士海上運河將對懸掛任何國家國旗的任何商船或軍艦永遠自由開放。因此，締約各方同意，在戰(zhàn)時和同和平時期一樣，絕不妨礙運河的自由使用。永遠不對運河行使封鎖權(quán)。”(11)世界知識出版社.國際條約集(1872—1916)[M].北京:世界知識出版社，1986.100-101.訂立于1921年的《制訂多瑙河確定規(guī)章的公約》(又稱《巴黎公約》)成員國也只有9個，但是其第1條規(guī)定，“多瑙河上整個可航河道從烏拉姆到黑海為止以及在第2條規(guī)定的國際化河流全部系統(tǒng)對一切國家船舶開放，完全平等，航行不受限制，在任何國家的臣民、貨物和船籍與沿岸國家的臣民、貨物和船籍之間或與享受最惠國待遇的國家的臣民、貨物和船籍之間，不得有所區(qū)別，致使該任何一國的臣民、貨物和船只受到損害?！?12)世界知識出版社.國際條約集(1917—1923)[M].北京:世界知識出版社,1986.670.訂立于1923年的《關(guān)于海峽制度的公約》(又稱《洛桑公約》)，成員國只有10個，其序言稱，“亟愿保證一切國家按照……的原則，享有在地中海和黑海之間通過和航行的自由”；其第1條規(guī)定，“締約各國同意和聲明在達達尼爾海峽、馬爾馬拉海和博斯普魯斯海峽海上和空中通過和航行自由的原則”(13)世界知識出版社.國際條約集(1917—1923)[M].北京:世界知識出版社,1986.896.。《聯(lián)合國憲章》第2條第6款規(guī)定，“本組織在維持國際和平及安全之必要范圍內(nèi)，應(yīng)保證非聯(lián)合國會員國遵行上述原則?！?/p>

因此，《海洋法公約》第100條中“所有國家”應(yīng)是包括締約國和非締約國在內(nèi)的所有國家。這意味著公約當前締約國168國加上包括美國在內(nèi)的其他非締約國都是反海盜“合作”的潛在國家。

進一步追問的是，該條對第三方設(shè)定的合作制止海盜的義務(wù)的效力如何呢？即這種義務(wù)能否在第三國實現(xiàn)呢？根據(jù)《維也納條約法公約》第35條的規(guī)定，“如條約當事國有意以條約的一項規(guī)定作為確立一項義務(wù)之方法，且該項義務(wù)經(jīng)一第三國以書面明示接受，則該第三國即因此項規(guī)定而負有義務(wù)?！憋@然對第三國的義務(wù)要具備“條約規(guī)定+明示接受”的程序條件。本案具備了“條約規(guī)定”，但是尚缺“明示接受”。從《聯(lián)合國憲章》第2條第6款的實施情況來看，其實并不一定得“明示接受”的程序要件。在聯(lián)合國的早期階段，由于二戰(zhàn)剛剛結(jié)束，敵國問題尚未處理完畢，在它們的會籍還沒解決之前，對于這些國家所發(fā)生的爭端，會員國常常會援引《聯(lián)合國憲章》第2條第6款，要求聯(lián)合國介入，以保證國際和平不會受到破壞。安理會和大會多次針對某個非會員國通過決議，出于維護國際和平的目的，建議或要求該國采取行動，即立即無條件?；?，維持停戰(zhàn)狀態(tài)，舉行和平談判等等。有些大會決議要求“所有國家”“各成員國和所有其他國家”“每個國家”遵守國際法的一般原則或某項原則，這顯然既包括會員國，又包括非會員國——“對此沒有任何人提出異議”(14)許光建.聯(lián)合國憲章詮釋[M].太原:山西教育出版社,1999.54-55.?！逗Ｑ蠓üs》現(xiàn)有成員國為168，雖無法與《聯(lián)合國憲章》目前成員國193相比，但是也有相當大的數(shù)量，表明較多國家的認可。特別是《海洋法公約》第100條和第105條所指的反海盜合作既行動在構(gòu)成習(xí)慣國際法方面是很明顯的。因此其對第三國適用是沒有問題的。

綜上所述，如果將“每個國家”“合作”“扣押(逮捕)”三個要素合在一起，其實已經(jīng)初步勾勒了反海盜多邊(每個國家)國際警察(扣押)組織(合作)的基本框架。

三、法理依據(jù)：國際法治與實踐

(一)國際組織與國際法治

國際法治，簡而言之，就是“國際社會在法治的原則下運行，國際社會的格局以法治的方式形成，亦即以法律規(guī)范為基礎(chǔ)構(gòu)建國際秩序、以法律規(guī)范為依據(jù)調(diào)整國際秩序、以法律規(guī)范為指針恢復(fù)國際秩序。”(15)何志鵬.國際法治：一個概念的界定[J].政法論壇,2009,(4):63-64.國際法治是基于無世界政府的國際環(huán)境下構(gòu)建穩(wěn)定的國際秩序的基本需求，力求避免國家之間權(quán)力斗爭的混亂場景，通過制度固化和提升相互依賴格局下行為體之間的合作水平，推進共同觀念和良好文化；其根本目的就是在全球化的背景下實現(xiàn)安全、公正和可持續(xù)發(fā)展的國際秩序(16)何志鵬.國際法治何以必要——基于實踐與理論的闡釋[J].當代法學(xué),2014,(2):134.。國際法治往往針對國際“人治”(霸權(quán)主義)以及國家或地區(qū)對國際社會治理的失誤而展開。因此，“以霸權(quán)國家為核心的治理模式依托國家霸權(quán)推行全球公共事務(wù)的治理，但全球權(quán)力的集聚難免造成國際社會的不平等”“民族國家治理模式無法適應(yīng)全球化時代的治理現(xiàn)實，不利于實現(xiàn)全球的整體利益”“包括全球、區(qū)域、國家等層次的多層次治理模式初步適應(yīng)了全球化時代治理主體、權(quán)力和方式的轉(zhuǎn)變，但復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致治理機制有效性和正當性缺乏”(17)趙駿.全球治理視野下國際法治與國內(nèi)法治[J].中國社會科學(xué),2014,(10):80-81.。

國際組織依照章程而建立，而章程就是國際條約，也就是國際法。因此國際組織與國際法治具有天然的親緣關(guān)系：國際組織是國際法(治)的結(jié)果。但是反過來，國際組織對國際法治又會起推動和保障作用。因為國際組織具有促進國際合作的基本職能。該職能的擁有主要是因為國際組織具有以下特點：反復(fù)溝通與信息獲取、減少交易成本、自行執(zhí)行行為、創(chuàng)設(shè)財產(chǎn)權(quán)、議題聯(lián)結(jié)(18)[美]何塞·E.阿爾瓦雷斯.作為造法者的國際組織[M].蔡從燕等譯.北京:法律出版社,2011.480-518.。國家之間的良好合作當然有利于國際秩序的建立、恢復(fù)和完善，進而達到國際法治的目的。

在當前反海盜國際法治的主體上，既有國家的參與，也有非政府組織以及政府間國際組織(包括區(qū)域和多邊)的參與，并且已經(jīng)取得了明顯的和初步的成效(19)蔡高強,胡斌.論打擊海盜語境下的國際法治[J].法學(xué)評論,2010,(2):92-93.。但也暴露了一些明顯不足。

(二)國家層面治理海盜的成就及缺陷

海盜為人類的公敵，對海盜可實行普遍管轄，依據(jù)來源有條約和習(xí)慣法。而對海盜的普遍管轄就目前而言，大都是國家層面的管轄，即國家層面的抓捕、調(diào)查和起訴。其成就毋庸贅言，但是在行動過程中其缺陷也很明顯。

1.沿岸國家的行動能力較弱。海盜往往發(fā)生在政治或經(jīng)濟羸弱的國家或這類國家的周邊海域，它們面對日益猖狂的海盜顯得力不從心。自2007年以來索馬里海盜橫行于亞丁灣，該片海域成為國際航運業(yè)談虎色變的“魔鬼海域”。但是索馬里在1991年獨裁者西亞德主權(quán)垮臺后陷入了軍閥割據(jù)、經(jīng)濟凋敝的無政府狀態(tài)，根本無力對本國鄰近海域的海盜犯罪進行治理。也門、吉布提、肯尼亞等索馬里鄰國或是常年戰(zhàn)亂，或是經(jīng)濟發(fā)展落后，或是軍警力量薄弱，均無力參與對海盜的打擊(20)王競超.國際公共產(chǎn)品視閾下的索馬里海盜治理問題[J].西南非洲,2016,(6):63.。再如菲律賓，據(jù)國家海事局2017年第一季度海盜行為報告著重點出尼日利亞海域和菲律賓海域(蘇祿海)這兩個海盜活動猖獗的地點，但是菲律賓海上實力十分孱弱，裝備相對落后，無力單獨應(yīng)對具有恐怖主義性質(zhì)的海盜活動(21)李忠林.中國-菲律賓聯(lián)合打擊海盜的背景、問題和前景[J].亞太安全與海洋合作,2017,(6):102.。從21世紀的第2個10年，幾內(nèi)亞灣因海盜襲擊逐漸代替亞丁灣成為全球最危險的海域(22)“IMB piracy report 2018: attacks multiply in the Gulf of Guinea”[EB/OL](2018-10-05)[2020-04-12]https://www.icc-ccs.org/index.php/1259-imb-piracy-report-2018-attacks-multiply-in-the-gulf-of-guinea.。幾內(nèi)亞灣周邊國家的海上力量孱弱，無力管轄廣闊的海域，如尼日利亞擁有該地區(qū)最強大的海軍，其最好的軍艦是一艘3000噸級的導(dǎo)彈護衛(wèi)艦，服役時間已經(jīng)超過30年(23)劉子偉.幾內(nèi)亞灣海盜問題研究[J].亞非縱橫,2013,(2):50.。其他國家的情況都差不多。這類國家無論從直接打擊到能力建設(shè)；從海上到陸地；從制度建設(shè)到經(jīng)濟援助等需要國際社會的幫助和介入。

2.沿岸國對主權(quán)的敏感。2015年東南亞海域的海盜活動高峰時，馬來西亞國防部長提議與泰國、印尼和新加坡四國聯(lián)合巡邏，遭到國家安全部長的直接反對，認為馬來西亞有能力獨自解決，要求其他國家進入本國水域會帶來管轄權(quán)和法律的困擾；此外馬來西亞、印尼多次拒絕日本組建區(qū)域海上力量聯(lián)合巡邏的建議(24)黃飛君.東南亞海域打擊海盜和武裝劫船的國際實踐與中國的應(yīng)對[J].邊界與海洋研究,2018,(4):55.另參見洪農(nóng).論南海地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作機制的建設(shè)[J].亞太安全與海洋合作,2018,(1):48.。中國參與打擊菲律賓蘇祿海海盜的行動也面臨主權(quán)敏感性問題。

有一些主權(quán)密集區(qū)域，如馬六甲海峽。馬六甲海峽在狹窄的海道上密布了馬來西亞、新加坡和印尼三國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，稍不留神就進入了另一國的領(lǐng)土范圍。在追擊海盜過程中，海盜一旦遇到一國海岸警衛(wèi)隊的追捕就可能逃往他國海域，而該國警力只能“望洋興嘆”，無法進入另一國領(lǐng)海繼續(xù)追擊。馬來西亞有很長一段時間的法令規(guī)定在其他國家的專屬經(jīng)濟區(qū)禁止“緊追”(25)黃飛君.東南亞海域打擊海盜和武裝劫船的國際實踐與中國的應(yīng)對[J].邊界與海洋研究,2018,(4):55.。

當今海盜很多發(fā)生在一國領(lǐng)海上。幾內(nèi)亞灣相當一部分海盜襲擊發(fā)生在國家領(lǐng)海之內(nèi)，而不是處于公約規(guī)定的“公?；虿惶幱谌魏螄宜痉ü茌牱秶畠?nèi)”的地區(qū)。這導(dǎo)致幾內(nèi)亞灣海盜問題超出了《聯(lián)合國海洋法公約》的管轄范圍，使域外國家難以直接介入(26)曹峰毓.幾內(nèi)亞灣海盜問題及其治理[J].西亞非洲,2017,(6):91.。索馬里海盜在公?；顒雍笠不咎拥筋I(lǐng)海藏匿和躲避。

3.海域外國家普遍管轄權(quán)的困擾。海盜活動海域外國家已經(jīng)有較多國家參加到海域反海盜活動中，但是因為缺乏連接點，這類國家依然受到是否有權(quán)管轄的困擾。中國在亞丁灣的巡航僅限于對索馬里海盜的驅(qū)逐，而不是抓捕。還有很多國家對海盜抓了又放(27)王麗玉.國際罪行——索馬里海盜:挑戰(zhàn)國際法[M].哈爾濱:黑龍江教育出版社,2011.216-220.，美國也有這樣的記錄。2010年，美國海軍在瑞典海軍的配合下在索馬里海域外抓捕了11名攻擊掛塞拉利昂旗商船的海盜，但是缺乏明確的起訴海盜的機制而將他們予以釋放(28)Gregory Morrison,Applying Lessons from the Golden Age of Piracy:How to ed U.S.Tribunals to Prosecute Pirates in the the Modern Era,82 Geo.Wash.L.Rev,2014,p.2.。

國家普遍管轄權(quán)的困擾主要來自兩個方面：第一是上述公約條款中“每個國家”的表述過于籠統(tǒng)。正如前述，《聯(lián)合國海洋法公約》第100條和105條是對海盜普遍管轄權(quán)的規(guī)定，但是這兩個條款中“每個國家”并沒有作出明確具體的設(shè)定?！懊總€國家”啟示可以分為“有連接點的國家”和“沒有連接點的國家”。有連接點的表述可以為：海盜國籍國、海盜受害國、海盜施害國、海盜目的地國、海盜經(jīng)常居住地國、海盜主要活動所在國等；沒有連接點可以表述為：其他所有國家。由于沒有這樣的規(guī)定或立法解釋，國家便利用了這樣的疏漏。

第二是傳統(tǒng)管轄權(quán)理念的影響。美國傳統(tǒng)上對海盜有相矛盾的管轄理念。一種是不能普遍管轄的理念，另一種則相反。在1818年美國帕爾瑪案(United States V.Palmer)中，三個美國海員侵入一艘西班牙船，對屬于西班牙國王的該船進行了搶劫，搶走了糖、蜂蜜、皮革、咖啡和數(shù)袋的金銀。搶劫者隨后被逮捕，并送至馬薩諸塞州的巡回法院，以海盜罪受審。但是法院最終裁決認為，根據(jù)美國1790年法令，在外國船上對非美國人的公海上的搶劫犯罪，并不受美國法院的懲罰(29)Graham T.Youngs,Piracy in Somalia:A Legal Analysis Concerning the Prosecution of Pirate Facilitators under the Current US and International Framework,24 Ind.Int’l & Comp.L.Rev.809,2014,p.15.。在1820年美國最高院裁決了史密斯案(United States V.Smith)。史密斯是一名美國人，他與同伙在公海上俘虜并劫持了一艘西班牙船只。史密斯被逮捕后送往美國法院，并以海盜罪受審。法院認為，根據(jù)1819年法令，海盜罪由“國際法”(law of nations)來確定，而國際法已就海盜罪進行了規(guī)定，即“海上的搶劫活動”，本案被告構(gòu)成了這樣的搶劫活動，因此構(gòu)成海盜罪，并應(yīng)受到懲罰(30)ID.。美國法院相矛盾的管轄理念對后世有一定影響。如果不能實現(xiàn)國家法院意義上的管轄，就沒有抓捕意義上的管轄的興趣。

如果能夠突破國家意義上的普遍管轄權(quán)，實現(xiàn)國際機構(gòu)對海盜的管轄權(quán)，那么將從根本上解決抓了又放的問題。設(shè)想一下，如果有現(xiàn)成的、常設(shè)的國際性海盜罪法院，那么很自然地想到將罪犯交到該法院起訴和審判。對于像海盜這種最為常見的國際犯罪，交到國際性法院審判，從法理上說是最正常不過了(31)Luise K.Müller,Universal Jurisdiction,Pirates and Vigilantes,Critical Review of International Social and Political Philosophy,2017,p.1.。

(三) 區(qū)域合作的成就及暴露出來的問題

隨著海盜形勢的日益嚴峻，區(qū)域合作打擊海盜已經(jīng)被提上了重要日程。區(qū)域合作已經(jīng)突破了主權(quán)方面的某些限制，利用地緣方面的優(yōu)勢，在聯(lián)合打擊海盜方面取得了較好的成效。如馬來西亞、新加坡和印尼在馬六甲海峽展開的聯(lián)合巡邏，以及通過切換機制處理跨界執(zhí)法問題。還比如，2004年東盟八國、中國、日本、韓國、印度、斯里蘭卡、孟加拉響應(yīng)日本倡議，在東京簽署《亞洲反海盜和武裝劫船區(qū)域合作協(xié)定》(ReCAAP),是亞洲地區(qū)第一個反海盜和武裝劫船的政府間協(xié)定，隨后在新加坡設(shè)立信息分享中心。該協(xié)議是對《聯(lián)合國海洋法公約》的貫徹、實施和發(fā)展，對打擊海盜有相當大的助益(32)楊翠柏.《亞洲反海盜和武裝劫船區(qū)域合作協(xié)定》評價[J].南洋問題研究,2006,(4):33.。但是區(qū)域合作仍然暴露了一些問題。

1.在一些主權(quán)爭議區(qū)域難以合作。一些主權(quán)爭議海域往往成為海盜逃匿和活動的天堂。如馬來西亞與菲律賓對沙巴海域存在爭議，菲律賓與沙巴之間的蘇祿海遂成為海盜活動頻繁的海域。存在爭議的南中國海范圍寬廣，一國軍力不逮，其他國家軍艦難以進入，也使海盜橫行于這一區(qū)域(33)李金明.南海地區(qū)安全:打擊海盜與反恐合作[J].南洋問題研究,2008,(3):14.。國家之間在這類區(qū)域往往難以合作，因為很忌諱被認為對該區(qū)域不具有主權(quán)的國家的軍艦進入。

2.行動和協(xié)調(diào)能力依然有限。上述海盜活動海域周邊國家作為單個國家的行動能力孱弱，即使這些國家形成一股合力，其力量依然薄弱。幾內(nèi)亞灣國家試圖依托各類區(qū)域合作組織聯(lián)合打擊海盜組織，但目前實質(zhì)進展緩慢。受制于資金短缺等因素，多數(shù)合作項目的進展不大。目前，僅有多哥、貝寧、尼日利亞、喀麥隆、圣多美與普林相比和赤道幾內(nèi)亞建立了一體化的信息共享中心，但是區(qū)域性海上安全戰(zhàn)略的制定與實施則遙遙無期；作為唯一的聯(lián)合巡邏項目，尼日利亞與貝寧聯(lián)合實施的“希望行動”雖然有效降低了兩國海域海盜襲擊的數(shù)量，但是導(dǎo)致鄰國多哥和科特迪瓦的海盜襲擊頻率迅速增加，并不能對改善整個地區(qū)的安全局勢起到?jīng)Q定性的作用(34)曹峰毓.幾內(nèi)亞灣海盜問題及其治理[J].西亞非洲,2017,(6):90.。

(四) 目前多邊合作的現(xiàn)狀及不足

1.聯(lián)合國框架

2008年以后聯(lián)合國安理會先后通過了1861、1838、1846、1851、1950號五個專項決議，授權(quán)外國軍隊進入亞丁灣打擊海盜。隨后，美國、北約、歐盟、俄羅斯、印度、中國等先后向索馬里外海域——亞丁灣派出海軍軍艦進行護航、打擊海盜。此外根據(jù)安理會1851號決議，2009年1月，包括各大國在內(nèi)的60多個國家和國際組織在聯(lián)合國框架下成立了“索馬里海盜問題聯(lián)絡(luò)小組”，小組由各國自愿參加，下設(shè)四個工作組，定期交流情況。聯(lián)絡(luò)小組每年在聯(lián)合國定期會晤三次，并召開多次下設(shè)工作組會議(35)陳志瑞,吳文成.國際反海盜行動與全球治理合作[J].國際問題研究,2012,(1):116-117.。毫無疑問，如此大規(guī)模、全方位的護航行動對索馬里海盜起到了極大的抑制作用。近幾年來，索馬里海盜事件已經(jīng)明顯減少。但是從盡善盡美的角度來看，這種護航機制仍然較為松散，組織和協(xié)調(diào)能力依然缺乏，表現(xiàn)為全程護航、重復(fù)巡航、護航海域分工不明等，給海盜活動留下了空間(36)參見楊凱.亞丁灣海上非傳統(tǒng)安全合作與機制建設(shè)[J].東南亞縱橫,2009,(3):10.。

2.其他國際組織框架

在打擊海盜方面作用比較突出的多邊國際組織如聯(lián)合國下屬的國際海事組織(IMO)、國際商會下屬的IMB、國際刑警組織等。總部位于倫敦的IMO目前擁有全球航運信息綜合系統(tǒng)(Global Integrated Shipping Information System)，下設(shè)海盜和武裝劫船模塊，提供各國報告整理的1984年以來的全球數(shù)據(jù)。IMB1991年在馬來西亞吉隆坡建立“海盜信息中心”，這是全球唯一一家24小時人工接收并即時發(fā)布海盜和武裝搶劫信息的非政府組織。位于法國里昂的國際刑警組織在提供海盜犯罪和海盜犯罪分子特征的數(shù)據(jù)庫方面作用明顯；且通過其成熟和便捷的情報交流手段，使軍艦的護航、攔截海盜與法院的起訴緊密地聯(lián)系起來(37)于澄濤.打擊海盜的國際執(zhí)法合作[J].人民公安,2011,(15):51.。但是這些組織都沒有直接的執(zhí)法功能。

3.區(qū)域外國家參與框架

區(qū)域外國家已經(jīng)加入到打擊區(qū)域海盜中來，且也取得了一定的成效。但是區(qū)域保護主義依然存在。在幾內(nèi)亞灣海盜的打擊中，該區(qū)域國家出于維護主權(quán)以及管控武器的需要，對區(qū)域外國家的參與手段加以嚴格限制(38)曹峰毓.幾內(nèi)亞灣海盜問題及其治理[J].西亞非洲,2017,(6):91.。如該區(qū)域國家禁止域外國家成立的私營軍事公司等非國家行動體參與到商船的護航行動中。在中國參與菲律賓海域海盜打擊上，東盟希望在安全和外交議題上用一個聲音說話，一向?qū)τ蛲鈬臆娛陆槿雰?nèi)部問題持保留態(tài)度，對于域外大國與成員國之間的雙邊合作十分敏感；在東盟看來，東盟主導(dǎo)和東盟框架才是首選，中菲雙邊聯(lián)合軍演和打擊海盜行動繞開了東盟主導(dǎo)的地區(qū)多邊框架(39)李忠林.中國-菲律賓聯(lián)合打擊海盜的背景、問題和前景[J].亞太安全與海洋研究,2017,(6):106.。美國和日本對于中國介入蘇祿海打擊海盜也有擔(dān)憂(40)李忠林.中國-菲律賓聯(lián)合打擊海盜的背景、問題和前景[J].亞太安全與海洋研究,2017,(6):106.。

(五) 小結(jié)

國際法治是全球治理的重要組成部分。對于一些全球性、跨國性問題，比如海盜問題，國家治理和區(qū)域治理都有其天然的合理性和獨到的優(yōu)勢，地緣性、便利性和利益相關(guān)性使然。但是，其弊端也明顯存在，表現(xiàn)為物質(zhì)基礎(chǔ)缺乏、活動范圍狹窄、協(xié)調(diào)能力有限。從21世紀以后對海盜的打擊在多邊層面也初現(xiàn)端倪，但是組織形式相對松散，沒有固定的機制和協(xié)調(diào)方式。凡此種種，建立常態(tài)化的多邊的合作機制非常必要。

四、法律基礎(chǔ)及風(fēng)險

同時，建立這樣的一個國際組織也有一定的法律基礎(chǔ)。其一，正如前述，《聯(lián)合國海洋法公約》已明確規(guī)定國際合作打擊公海(或?qū)俳?jīng)濟區(qū))海盜的國家義務(wù)，而大部分的海盜活動便集中在公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)(第100條)。其二，該公約已明確規(guī)定了對海盜的執(zhí)法活動，包括逮捕和扣押(第105條)。其三，已明確規(guī)定了對海盜船舶的另外執(zhí)法活動——登臨和緊追(第110和111條)。但是國際海警在海洋執(zhí)法也面臨幾大法律風(fēng)險。鑒于領(lǐng)海海盜的盛行，巡航軍艦?zāi)芊襁M入領(lǐng)海進行執(zhí)法？如果進入領(lǐng)海執(zhí)法，一是可能直接導(dǎo)致觸碰主權(quán)的法律風(fēng)險。二是對海盜等非國家行動體的武力打擊似乎構(gòu)成了對《聯(lián)合國憲章》基本精神的違反。三是對帶有政治目的的海上恐怖主義的一并打擊，可能模糊海盜“私人目的”的風(fēng)險，從而轉(zhuǎn)移人們打擊海盜的視線。

(一)《聯(lián)合國海洋法公約》“國際合作”打擊海盜的對象是否可延伸到“領(lǐng)海海盜”？

2008年至2011年的幾個安理會決議已授權(quán)外國軍艦進入索馬里領(lǐng)海進行巡航執(zhí)法活動。但這只是極為特殊的個案，能否具有一般性，還有待考察。《聯(lián)合國海洋法公約》(第17條)設(shè)定了“(所有)船舶”在領(lǐng)海的無害通過權(quán)，但是大約有17個國家(包括中國在內(nèi))對該條的“(所有)船舶”提出了有條件的解釋性聲明(41)趙建文.論《聯(lián)合國海洋法公約》締約國關(guān)于軍艦通過領(lǐng)海問題的解釋性聲明[J].中國海洋法學(xué)評論,2005,(2):6-10.。這些聲明指出，除商船外，軍艦通過領(lǐng)海必須得到沿海國的同意。根據(jù)對等原則，這些做出聲明的國家的軍艦在經(jīng)過其他任意一國的領(lǐng)海時，也須得到經(jīng)過國家的同意。況且該公約第17條之“船舶”的含糊表述，仍然可能誘導(dǎo)一些國家或組織在個別場合做出僅限于“商船”的條約解釋，排除軍艦的適用。因此，在目前該公約的168個締約國中，有相當數(shù)量的國家要求履行對他們的請示或報告義務(wù)，在征得同意后才允許軍艦在本國領(lǐng)海通行。作為國際海警的巡航艦隊，其首要身份是某國軍艦，因此，很大程度上需征得對方同意后，才可進入其領(lǐng)海執(zhí)法。

另一方面，也存在有利的形勢。其一，根據(jù)安理會的授權(quán)，從2007年開始，非洲聯(lián)盟便在索馬里派駐軍隊，稱為非盟駐索馬里特派團(42)孫德剛.索馬里海盜的全球治理范式研究——公共產(chǎn)品理論的視角[J].世界經(jīng)濟與政治論壇,2010,(4):161.，到目前為止一直駐扎索馬里，負責(zé)維持索馬里的安全秩序。這種國際維和部隊一般負責(zé)陸上安全，不負責(zé)海上安全。但是我們推知，既然陸上可以配備國際部隊，那么在海上也是可以的。其二，1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》(SUA公約)可以適用于領(lǐng)海海盜。該公約第4條第1款規(guī)定，“本公約適用于正在或準備駛?cè)搿⑼ㄟ^或來自一個國家的領(lǐng)海外部界限或其與之相鄰國家的領(lǐng)海側(cè)面界限以外水域的船舶?！蓖ㄟ^該條可知，所謂“危及海上航行安全的非法行為”是可能在領(lǐng)海進行的。又根據(jù)該公約第3(1)(a)款，這種“非法行為”包括“以武力或武力威脅或任何其他恐嚇形式奪取或控制船舶”的行為，與《聯(lián)合國海洋法公約》第101條“海盜行為的定義”中“任何非法的暴力或扣押行為，或任何掠奪行為”相似。因此，可以將“危及海上航行安全的非法行為”理解為包括海盜行為。由此，《制止危及海上航行安全非法行為公約》是可以適用到領(lǐng)海海盜的。從公約通過和生效的時間先后順序，以及SUA公約與UNCLOS公約的成員國重合率來講(43)SUA公約目前成員國數(shù)目是166，UNCLOS公約是168，兩大公約成員國重合數(shù)目是144，可見兩大公約成員國重合率非常高。SUA公約成員國數(shù)目可見于IMO網(wǎng)站：http: / /www. imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status% 20of% 20Treaties.pdf.UNCLOS公約成員國數(shù)目可見于聯(lián)合國網(wǎng)站：https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en。瀏覽時間均為2019年8月20日。，該定義是對1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》中“公海海盜”概念的補漏。又根據(jù)該公約第6條，建立起了相當廣泛的國家管轄權(quán)(44)該條設(shè)立了船旗國、犯罪地國、罪犯國籍國、慣常居住地國、受害人國、犯罪意圖針對國的管轄權(quán)，以及依照國內(nèi)法所確立的任何管轄權(quán)。，這與多邊國際組織的成員國家廣泛性、開放性要求相一致，從而也為新設(shè)立的打擊海盜國際組織將打擊對象和領(lǐng)域向領(lǐng)海延伸奠定了基礎(chǔ)。

在未來的國際反海盜國際刑警組織的章程中可設(shè)置任擇性強制管轄制度，即國家在加入該組織時或加入后的任何時候可聲明自愿接受掛國際旗的軍艦以打擊海盜的名義進入其領(lǐng)海巡航。那么掛國際旗的軍艦就可在聲明發(fā)布后的任何時間段進入該國領(lǐng)海巡航。由此，便緩沖了國際海警觸碰國家主權(quán)的風(fēng)險。

(二)對海盜使用武力問題

這個問題直接涉及到一國派出的是海軍艦隊還是海警艦隊來參與到未來反海盜國際組織中來(45)依照《中華人民共和國國防法》第22條的規(guī)定，中國人民解放軍現(xiàn)役部隊是國家的常備軍，主要擔(dān)負防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，必要時可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護社會秩序；中國人民武裝警察部隊在國務(wù)院、中央軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)指揮下，擔(dān)負國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)，維護社會秩序。以此推知，海軍與海警在職能上是有區(qū)別的：前者主要擔(dān)負防衛(wèi)作戰(zhàn)；后者則是安全保衛(wèi)和維護社會秩序，不以作戰(zhàn)為主要職責(zé)。。目前為止，各國實際上派出的都是海軍艦隊。那么，這有怎樣的合理性或合法性呢？有學(xué)者認為，《聯(lián)合國憲章》第七章關(guān)于使用武力的規(guī)定僅適用于國家之間，因此并不能根據(jù)該章規(guī)定得出對海盜使用武力的合法性依據(jù)(46)李伯軍.使用武力打擊索馬里海盜存在的國際法問題[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012,(4):32-34.。但是筆者以為，《聯(lián)合國憲章》在國際和平及安全問題的事項上，其實并不僅限于國家之間，而是一種國際社會共同關(guān)注的事項，即屬于國際社會的共同利益事項。海盜作為威脅國家和平及安全的國際社會共同關(guān)注事項，當然可以適用《聯(lián)合國憲章》第七章關(guān)于因和平及安全事由使用武力的規(guī)定。根據(jù)憲章第七章之第39條，安理會可斷定任何對國際和平及安全威脅的存在。憲章在此使用了“任何”一詞，顯然并不僅意指國家之間的威脅?！堵?lián)合國憲章》序言中聲明，“非為公共利益，不得使用武力”，而海盜作為全人類的公敵，顯然觸犯的是國際社會的“公共利益”(共同利益)。一旦確認這種威脅存在，則可根據(jù)第42條，采取“必要之陸海空軍行動”來維持國際和平與安全。安理會從2008年到2011年通過的關(guān)于打擊索馬里海盜的八個決議中，無一例外地使用了“根據(jù)第七章采取行動”的字眼(47)這八個決議包括：2008年的1814、1816、1838號決議，2009年的1897號決議、2010年的1950號決議、2011年的1976、2015、2020號決議。具體可見于聯(lián)合國官網(wǎng)：https://www.un.org/securitycouncil/zh/content/resolutions，2019年8月10日瀏覽。。也進一步映證了可使用武力打擊海盜的結(jié)論。更與本文主題直接相關(guān)的還有第43條第1款。該款規(guī)定，“聯(lián)合國各會員國為求對于維持國家和平及安全起見，擔(dān)任于安全理事會發(fā)令時，并依特別協(xié)定，供給為維持國際和平及安全所必需之軍隊、協(xié)助及便利，包括過境權(quán)。”組建未來的國際海警部隊確實需要各國派出軍艦和軍事人員。這在某種程度上也否定了我國只能派出海警部隊參與對海盜國際執(zhí)法活動的結(jié)論(48)張世杰.中國海警反海盜國際執(zhí)法合作問題探究[J].公安海警學(xué)院學(xué)報,2019,(2):24.。

(三)能否將海盜與海上恐怖主義歸于同一類別？

海盜具有“私人目的”是一個基本常識?？植乐髁x活動具有政治目的也是一個基本常識。根據(jù)2005年《聯(lián)合國全面反恐公約》(草案，但實為對反恐類公約的總結(jié))第2條的規(guī)定，所謂的恐怖主義犯罪，就是任何人以任何手段非法和故意致使：1.人員死亡或人體受到嚴重傷害；或2.公共或私人財產(chǎn)，包括公用場所、國家或政府設(shè)施、公共運輸系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施或環(huán)境受到嚴重損害等；而且根據(jù)行為的性質(zhì)或背景，行為的目的是恐嚇某一人口，或迫使某國政府或某國際組織實施或不實施某一行為(49)黃瑤等.聯(lián)合國全面反恐公約的研究——基于國際法的視角[M].北京：法律出版社,2010.222-223.?！捌茐墓苍O(shè)施”“恐嚇人口”“要挾政府”等顯然是出于政治的目的。因此從犯罪目的來看，海盜和海上恐怖主義其實是兩類性質(zhì)完全不同的犯罪。但是現(xiàn)在的反恐公約無一例外地將恐怖主義犯罪當作普通犯罪一起合并打擊。以《制止危及海上航行安全非法行為公約》為例，該公約正文中并沒有出現(xiàn)“恐怖主義”的字眼，但在序言中出現(xiàn)多次，而該公約產(chǎn)生的直接背景正是一起海上恐怖事件(50)這一事件就是“Achille Lauro”號案。1985年10月7日，巴勒斯坦解放組織的一個分支組織巴勒斯坦自由陣線的成員劫持了意大利游輪Achille Lauro，并要求以色列政府釋放50名被關(guān)押的巴勒斯坦犯人。在遭到以色列政府拒絕后，該組織槍殺了一名猶太裔美國人，并將其尸體和輪椅丟在甲板上，造成了惡劣的國際影響，后來這些綁架者被引渡到意大利受審。見陳敬根.國際海事安全條約法律問題研究[M].上海:上海大學(xué)出版社,2018.97.。正如前述，該公約對海上恐怖主義犯罪設(shè)置相當廣泛的國家意義上的普遍管轄權(quán)。在引渡事項上將其歸為“可引渡的犯罪”(去“政治犯不引渡”的隱晦說法)，實行“或引渡或起訴”的類似普遍管轄的制度。2005年《聯(lián)合國全面反恐公約》第15條規(guī)定得更加清楚，“為了引渡或相互司法協(xié)助的目的，本公約第2條所述的任何犯罪不得視為政治犯罪、同政治有關(guān)的犯罪或由政治動機引起的犯罪?！?51)黃瑤等.聯(lián)合國全面反恐公約的研究——基于國際法的視角[M].北京：法律出版社,2010.228.因此，這些公約將恐怖主義犯罪當作普通犯罪打擊的意味是很明顯的。然后，再回到我們要建立的反海盜國際刑警組織問題上。鑒于國際組織本質(zhì)上是對國家之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種設(shè)定，但是當前國際社會對恐怖主義的定義并沒有達成完全的一致(全面反恐公約沒有獲得順利通過就是明證)，但對海盜犯罪的定義則達成了基本完全的一致(公約和習(xí)慣法依據(jù))，因此，根據(jù)先易后難的基本程序原則，當前的國際海警組織應(yīng)主要以打擊海盜為主要功能，把海上恐怖主義犯罪交給相應(yīng)的國家去處理(在聯(lián)合國的指導(dǎo)下)，以免觸碰法律意義上的政治風(fēng)險。

五、政治基礎(chǔ)及障礙

(一)政治基礎(chǔ)

按照一般的通說，國際組織的成立須具備三個要素：一是國家間的書面協(xié)議，該協(xié)議抽象出各參與國家做出的相互間開展合作的承諾，以及有助于其在國內(nèi)層面上獲得合法地位；二是該協(xié)議至少兩個以上的締約方授權(quán)他們之外的某一機構(gòu)形成并維護它們共同的意志；三是得到國際法這一共同規(guī)范的約束(52)[美]何塞·E.阿爾瓦雷斯.作為造法者的國際組織[M].蔡從燕等譯.北京：法律出版社,2011.9.。由此可見，國際組織相比于國家差異性而得到的共同性是很明顯的，其中最關(guān)鍵的是共同意志性。根據(jù)功能主義的觀點，國家在無序地追逐權(quán)力的過程中，它們會理性地認識到它們之間存在共同利益，發(fā)現(xiàn)建立國際組織可以減低交易成本，促進不同議題或機制之間的聯(lián)結(jié)，以及增強國家所接收信息的對稱性與平等性(53)[美]何塞·E.阿爾瓦雷斯.作為造法者的國際組織[M].蔡從燕等譯.北京：法律出版社,2011.35.。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性(54)王競超.國際公共產(chǎn)品視閾下的索馬里海盜治理問題[J].西亞非洲,2016,(6)：58.。這一特點同樣適用于國際組織。因此，國際海警組織作為國際組織或一種嶄新的國際公共產(chǎn)品，如果要成立的話，須有國家自覺、自愿地為建立該組織或供給該類公共產(chǎn)品的共同政治利益和政治意愿。就目前來看，起碼有以下幾個方面值得參考：

1.安理會的多項打擊海盜的決議。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第24條，安理會作為各會員國的代表機關(guān)，在維護國際和平及安全事項上具有主要的責(zé)任。因此，安理會做出的決議具有廣泛的國家民意基礎(chǔ)，代表了國際社會的共同利益。正如前述，安理會已就索馬里海盜問題出具多份決議。在決議中無一例外地嚴重關(guān)切“海盜和海上武裝劫船行為仍對迅速、安全和有效地向索馬里和該區(qū)域運送人道主義救援物資，對國際航運和海上商業(yè)航線安全，以及對其他易受攻擊船舶，包括對依照國際法從事捕撈活動構(gòu)成威脅”；并嚴重關(guān)切“海盜威脅已擴大到西印度洋以及鄰近海域，且海盜能力有所加強?！憋@然海盜打擊涉及公共利益性。在決議的正文部分，安理會吁請“有能力的國家和區(qū)域組織參與打擊索馬里沿海海盜和海上武裝搶劫行為，尤其是依據(jù)本決議和國際法，部署海軍艦只、武器和軍用飛機，并扣押和處置被用于或有充分理由懷疑被用于在索馬里沿海從事海盜和海上武裝搶劫行為的船舶、艦艇、武器和其他相關(guān)裝備?！?/p>

2.利益直接相關(guān)國家

(1)沿海國(包括港口國)。沿海國可能是海盜的起源國，如索馬里、菲律賓和幾內(nèi)亞灣國家；也可能是受害國，如菲律賓。不管怎樣，“城門失火殃及池魚”，周邊海域的安全形勢直接影響國內(nèi)的安全。同時，這些國家的治理不力，也影響到他們的國家聲譽。因此，他們有一種獲得外部援助的共同意愿，盡管在強度上有大有小。

(2)使用國。是指因國際貿(mào)易而正常使用國際航道運輸?shù)膰?。這些相關(guān)國家包括船旗國、船東國、船員國、船舶出租人國、擔(dān)保人國、承租人國、賣家國、買家國、中間商國等。以及由此相關(guān)的因海盜劫持人質(zhì)導(dǎo)致的受害人國籍國或經(jīng)常居住地國等。很顯然，如果船舶因海盜的劫持、搶劫或盜竊等犯罪活動所引起的船舶運營成本增加、船舶和貨物受損、延期損害、人身安全及精神損失、贖金損失等都會或多或少地與以上相關(guān)人員及國家相關(guān)(55)蔣軍.索馬里海盜對世界航運業(yè)的影響及應(yīng)對策略[J].船舶安全,2011,(3):46-47.。這些國家的范圍相當廣泛，是組成多邊機制的主要“民意”基礎(chǔ)。

(3)重大利益相關(guān)國。這類國家可能與前述國家有重疊，是指國際航運對國民經(jīng)濟有重大影響或有重大外交利益的國家。比如日本，它的能源和原材料高度依賴海運進口，90%的石油進口通過馬六甲海峽經(jīng)南海航道運輸(56)黃飛君.東南亞海域打擊海盜和武裝劫船的國際實踐與中國的應(yīng)對[J].邊界與海洋研究,2018,(4):55.，在亞丁灣航道，每年有1600余艘商船駛向日本，其中39%的汽車專用船、26%的集裝箱船、12%的化工船、9%的LNG船(57)蔣旭棟.日本參與索馬里反海盜行動研究：動因、路徑與影響[J].國際關(guān)系研究,2017,(2):86.，因此海上航道安全對日本十分重要。同時我國石油對外依存度已經(jīng)達到60%，從中東和非洲進口的石油分別占我國石油進口的50%和25%左右。我國對歐洲和北非的海上商品運輸，以及從中東進口石油，絕大多數(shù)都需要經(jīng)過索馬里、亞丁灣附近海域(58)唐永勝.中國參與亞丁灣反海盜行動與大國責(zé)任[J].國家政治研究,2013,(2):7.。按照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，由法國管轄的海域面積達到約1100萬平方千米，其中90%以上都位于其海外領(lǐng)土，主要分布在南太平洋、南印度洋地區(qū)，涉及到法國的海洋責(zé)任范圍。海洋責(zé)任范圍涵蓋一系列問題，包括維護海上安全、海上救援、打擊海盜行為等。其中，打擊海盜問題是法國當前面臨的主要挑戰(zhàn)之一(59)付琴雯.法國打擊海盜活動的立法、實踐及其對 《聯(lián)合國海洋法公約》的挑戰(zhàn)[J].國際法研究,2018,(5):51.。還有一些重要的海洋利益相關(guān)國家，如印度、俄羅斯、歐盟國家、北約國家都積極地參與到反海盜國際行動中來。美國是現(xiàn)代社會的實際海上霸主，海盜打擊當然也不會缺席。在當前海盜頻發(fā)的敏感地區(qū)都有美國的軍事存在，且起到領(lǐng)導(dǎo)作用。這些國家對未來國際海警組織的建立將起到極大的驅(qū)動作用。

以上國家可能存在交叉情況。但不管怎樣，如果把一項公共產(chǎn)品比喻為一輛馬車，則以上國家有的是駕車人，有的是推車人，有的是付費搭車者(包括低價搭車者)等，促成這輛馬車順利前進。

3.兩大海事公約的締約國特點。該兩大公約是指前述之《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS公約)和《制止危及海上航行安全非法行為公約》(SUA公約)。前項公約第100-107條直接規(guī)定“海盜事項”，第110條(登臨權(quán))和第111條(緊追權(quán))與海盜事項相關(guān)?！昂１I條款”可能適用的海域如專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、國家海峽、國際運河等的規(guī)定是“海盜事項”的間接條款。目前該公約成員國數(shù)目為168。包括典型海洋國家，也包括一些內(nèi)陸國家。這些國家中沒有任何一個國家對以上“海盜事項”條款，不管是直接或間接的條款，做出過有條件的解釋性聲明或保留。最新加入的國家為巴勒斯坦(2015)和東帝汶(2013)。引人矚目的是美國沒有簽署該公約，但該國在多次場合聲明接受該公約體現(xiàn)的習(xí)慣法原則。海盜問題作為習(xí)慣法應(yīng)該確信無疑。SUA公約目前成員166國。該公約第16條以前，即第1-15條的內(nèi)容可能涵蓋海盜事項，雖然沒有“海盜”的字眼，因為海盜問題顯然是危及海上航行安全的非法行為。做出保留的國家一般針對“爭端解決條款”的第16條，鮮有對其他條款進行保留(60)其他條款的保留情況。巴西和埃及保留該公約第6條第2款(無國籍人國管轄權(quán)、受害人國管轄權(quán)、被要挾國管轄權(quán))不適用于該兩國。智利政府保留該公約第4條(適用于領(lǐng)海)不適用于該國內(nèi)水和麥哲倫海峽發(fā)生的海事事件。見于IMO網(wǎng)站下載的PDF材料：http: //www. imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status% 20of% 20Treaties.pdf.pp.437-443.。引人矚目的是馬六甲海峽國家印尼和馬來西亞沒有加入該公約，但是美國正式加入了該公約。經(jīng)過筆者的比對，兩大公約成員國重合數(shù)目是144，因此，重合率非常高。如果成立國際海警組織，其規(guī)約章程必以該兩大公約為藍本來設(shè)計，只不過更詳細具體而已。鑒于海盜的普遍管轄特征，相信兩大規(guī)約的大部分國家都會原封不動地將其在舊公約的意愿照搬到新規(guī)約中。

(二)政治障礙及其克服

在當前政治氣候下建立該反海盜國際刑警組織，有些政治障礙也不容忽視。

1.美國現(xiàn)任政府的利益優(yōu)先原則?，F(xiàn)任美國政府非但沒有建立新的國際組織的熱情，反而基于現(xiàn)實的利益衡量，在既有的國際組織和條約面前紛紛退出，上演了一幕幕“退群”的鬧劇(61)美國從2017年開始到目前已經(jīng)陸續(xù)退出TPP、巴黎氣候變化協(xié)定、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會、伊朗多邊核協(xié)議、《移民問題全球契約》制訂進程、美國伊朗友好合作條約、美俄中程彈道導(dǎo)彈條約、《維也納外交關(guān)系公約》涉及國際法院的任擇議定書等。。美國雖然沒有退出有些國際組織，但也使該類組織岌岌可危，或陷于近似癱瘓狀態(tài)，如WTO組織。從條約退出的角度來看，美國退出條約或組織(其章程實也為條約)，其實應(yīng)受到《維也納條約法公約》的約束。根據(jù)該公約第62條，“條約締結(jié)時存在之情況發(fā)生基本改變而非當事國所預(yù)料者，不得援引為終止或退出條約之理由”。因此該條已為條約的退出設(shè)置了較高的門檻，即：情況發(fā)生了根本改變，且當事國無可預(yù)料。根據(jù)該公約第56條的規(guī)定，如條約無退出條款，則應(yīng)考慮條約的性質(zhì)是否容許退出或締約時有退約可能之原意。美國雖只為該公約的簽署國，而不是正式的締約國(國會尚未批準)，但是根據(jù)該公約“暫時適用”條款(第25條)，該國締結(jié)的條約應(yīng)暫時適用于該國。因此，美國的各種退群應(yīng)受到國際法(條約法)的檢驗和限制，并就此吸取教訓(xùn)。

2.地方保護主義。正如前述，在打擊海盜問題上，馬六甲海峽和幾內(nèi)亞灣沿岸國家比較排外，不太歡迎和信任外部的支援。但是其結(jié)果只會是脆弱地對本地區(qū)的“保護”。這些國家可能基于三個方面的考慮：一是涉及沿海國國防安全，因為一般是掛外國旗的軍艦在這些國家的領(lǐng)海上執(zhí)法；二是國家海洋資源和自主權(quán)順便受損，包括地方事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)、領(lǐng)土主權(quán)、漁業(yè)資源等；三是政治聲譽受損，被認為沒有能力管理好本地區(qū)的事務(wù)。但從國際社會的角度來看，這些海峽或海灣其實也為國際通道，不僅僅是沿海國國家領(lǐng)土的范疇，如果這些國家沒有能力管好這片區(qū)域，則其他國家有義務(wù)和權(quán)利來參與管理。因此應(yīng)如何平衡國際、國內(nèi)兩方面的意見和主張呢？從國際的層面上，應(yīng)主要以掛國際旗的艦船巡航在這些國家的沿海海域；這些艦船只有航行權(quán)，沒有資源權(quán)；不得做出干涉領(lǐng)土主權(quán)的舉動，等等。從國內(nèi)的層面，可容許國際旗的艦船航行或停泊港口，但應(yīng)為其劃定基本活動范圍或路線。通過這樣的辦法來化解雙方的緊張。

3.地緣政治平衡問題。中國軍艦到萬里之遙的亞丁灣參與國際護航，并在吉布提建設(shè)軍隊后勤保障設(shè)施，是破天荒的事情，對中國或世界都是如此。中國同時也參與到了東南亞國家和地區(qū)的海盜治理行動中。這些對相關(guān)地緣政治格局都會產(chǎn)生一定的影響。正如2015《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書中說，中國軍隊將“忠實履行國際義務(wù)，根據(jù)需要繼續(xù)開展亞丁灣等海域的護航行動，加強與多國護航力量交流合作，共同維護國際海上通道安全?！睂τ谥袊能娛聭?zhàn)略目標，該白皮書是這樣敘述的，“中國同世界的命運緊密相連、息息相關(guān)，世界繁榮穩(wěn)定是中國的機遇，中國和平發(fā)展也是世界的機遇。中國將始終不渝走和平發(fā)展道路，奉行獨立自主的和平外交政策和防御性國防政策，反對各種形式的霸權(quán)主義和強權(quán)政治，永遠不稱霸，永遠不搞擴張。中國軍隊始終是維護世界和平的堅定力量?！奔次覈囊回瀾?zhàn)略是，堅持走和平發(fā)展道路，堅持奉行防御性的國防政策，堅定維護世界和地區(qū)的和平穩(wěn)定。因此，總體來說，中國對未來有關(guān)打擊海盜引起的地緣政治格局只會產(chǎn)生有利于和平的世界影響，而不是相反。

六、結(jié)論

反海盜國際刑警組織主要參考當前國際刑警組織、國際維和部隊和國內(nèi)海警部隊的機制構(gòu)建。該國際組織的建立并非空穴來風(fēng)，在相關(guān)公約中早有通過國際合作抓捕和扣押海盜(船)的規(guī)定。同時，該類組織的建立必將開創(chuàng)國際犯罪由國際組織加以執(zhí)法的先河，有利于國際法治的進一步完善。近十年以來，海盜問題進一步暴露和展現(xiàn)，由此帶來的反海盜行動進一步引向深入，凸顯建立該類國際執(zhí)法組織的必要性。由于海盜的普遍管轄性質(zhì)，建立這樣的一個國際組織，其實有比較堅實的法律和政治基礎(chǔ)。當然，不可避免地會有一些法律風(fēng)險和政治障礙，但是通過努力可以防范和克服。因此，總體而言，建立這樣的國際組織具有可行性。建立該組織與我國“人類命運共同體”理念以及“一帶一路”構(gòu)想相契合，且我國作為航運大國和較大經(jīng)濟總量的國家，理應(yīng)對該組織的建立起到倡導(dǎo)者和驅(qū)動者的角色。